藥品管理法以健康為中心的藥品監(jiān)管制度構(gòu)建

蔣蓉（中國(guó)藥科大學(xué)）

2019年8月26日，新修訂的《中華人民共和國(guó)藥品管理法》經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)，將于2019年12月1日起施行。

藥品管理法18年來(lái)的全面大修，無(wú)論是結(jié)構(gòu)調(diào)整或條款修改，都是立足于新時(shí)代藥品監(jiān)管體制背景下，以健康為中心的治理理念的體現(xiàn)。藥品管理法明確了藥品監(jiān)督管理部門職責(zé)分工、強(qiáng)化行業(yè)參與者責(zé)任、創(chuàng)新法律責(zé)任體系，堅(jiān)守藥品安全底線，維護(hù)公眾健康權(quán)益。

嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)施藥品全生命周期管理

對(duì)藥品安全實(shí)施最嚴(yán)格的監(jiān)管制度，是維護(hù)人民健康、規(guī)范醫(yī)藥行業(yè)秩序的基本要求。藥品管理法修訂中新增“藥品研制和注冊(cè)”“藥品上市后管理”兩章，系統(tǒng)規(guī)定上市前與上市后監(jiān)管要求，與生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用環(huán)節(jié)形成藥品全生命周期監(jiān)管閉環(huán)。

引入藥物追溯制度，實(shí)現(xiàn)藥品可追溯

運(yùn)用信息化技術(shù)建立藥品追溯體系是實(shí)現(xiàn)藥品信息全過(guò)程管理、藥品來(lái)源可查和去向可追的重要途徑。為此，藥品管理法第12條第一款規(guī)定國(guó)家建立健全藥品追溯制度。國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的藥品追溯標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推進(jìn)藥品追溯信息互通互享，實(shí)現(xiàn)藥品可追溯。日前，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局已發(fā)布《藥品信息化追溯體系建設(shè)導(dǎo)則》《藥品追溯碼編碼要求》《藥品追溯系統(tǒng)基本技術(shù)要求》《疫苗追溯基本數(shù)據(jù)集》《疫苗追溯數(shù)據(jù)交換基本技術(shù)要求》5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，要求對(duì)藥品各級(jí)銷售包裝單元進(jìn)行唯一性賦碼，既可為藥品查詢、追溯、召回提供便利手段，也為藥品監(jiān)督管理部門開(kāi)展藥品質(zhì)量追溯、執(zhí)法打假、短缺預(yù)警、責(zé)任追究等提供全程信息支撐。

對(duì)藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)而言，藥品管理法第36條強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)建立并實(shí)施藥品追溯制度，按照規(guī)定提供追溯信息。因此，可以根據(jù)國(guó)家藥品監(jiān)督管理部門制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求自建藥品追溯系統(tǒng)，或者委托信息技術(shù)企業(yè)、行業(yè)組織等第三方提供專業(yè)追溯服務(wù)，對(duì)藥品進(jìn)行賦碼。追溯碼類型不做具體要求，符合編碼標(biāo)準(zhǔn)即可。國(guó)家與省級(jí)藥品監(jiān)督管理部門則建設(shè)追溯監(jiān)管系統(tǒng)，通過(guò)協(xié)同服務(wù)平臺(tái)，采集追溯數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。這種監(jiān)管部門定制度、建標(biāo)準(zhǔn)、兼容不同類型追溯碼的做法，充分保障了藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的自主選擇權(quán)。

引入藥物警戒制度，風(fēng)險(xiǎn)管控全覆蓋

藥品管理法第12條第二款首次提出建立藥物警戒制度，對(duì)藥品不良反應(yīng)及其他與用藥有關(guān)的有害反應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、識(shí)別、評(píng)估和控制。藥物警戒制度最早起源于歐洲，將對(duì)藥品安全性信息的搜集與處理活動(dòng)起點(diǎn)提前至新藥研發(fā)和設(shè)計(jì)階段，貫穿于藥品全生命周期。我國(guó)于2017年6月加入國(guó)際人用藥品注冊(cè)技術(shù)協(xié)調(diào)會(huì)（ICH），對(duì)藥物臨床研究期間和上市后不良反應(yīng)報(bào)告工作將適用ICH相關(guān)指導(dǎo)原則，在已有不良反應(yīng)報(bào)告與監(jiān)測(cè)體系基礎(chǔ)上，通過(guò)藥物警戒制度將安全性信息的搜集與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和控制前移至藥物研發(fā)階段，范圍擴(kuò)展至所有與用藥相關(guān)的問(wèn)題。

對(duì)于藥物警戒制度的實(shí)施要求，藥品管理法明確藥品上市許可持有人建立年度報(bào)告制度，每年將藥品風(fēng)險(xiǎn)管理情況按規(guī)定向藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告；明確藥品上市許可持有人制定藥品上市后風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃；明確上市后藥品不良反應(yīng)信息管理與風(fēng)險(xiǎn)控制措施。

鼓勵(lì)創(chuàng)新，保障公眾用藥可獲得

創(chuàng)新是醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的靈魂，是提升公眾健康福祉的必要條件。早在2001年藥品管理法第一次修訂時(shí)，就明確“國(guó)家鼓勵(lì)和創(chuàng)制新藥，保護(hù)公民、法人和其他組織研究、開(kāi)發(fā)新藥的合法權(quán)益”。此次修訂中，在保留此條的基礎(chǔ)上，新增諸多條款明確鼓勵(lì)創(chuàng)新的方式、方向與途徑，為產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新、公眾用上好藥注入動(dòng)力。

吸納改革成果，實(shí)現(xiàn)審評(píng)審批制度再造

2015年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院密集出臺(tái)系列文件改革藥品審評(píng)審批制度，促進(jìn)醫(yī)藥創(chuàng)新。此次藥品管理法修訂中，新增“藥品研制和注冊(cè)”“藥品上市許可人”，以改革成果為依托，對(duì)藥物臨床試驗(yàn)和上市注冊(cè)管理流程進(jìn)行再造。規(guī)定藥物臨床試驗(yàn)實(shí)行六十日“默示許可”管理、生物等效性試驗(yàn)實(shí)行備案管理、藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)行備案管理，對(duì)藥物臨床試驗(yàn)實(shí)施和機(jī)構(gòu)的審批管理進(jìn)行改革，將顯著提高臨床試驗(yàn)審批效率，擴(kuò)大臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資源，加快新藥研發(fā)進(jìn)程。

其次，全面實(shí)施藥品上市許可持有人制度。2015年11月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京、上海等十個(gè)省市開(kāi)展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)，將藥品批準(zhǔn)文號(hào)持有人的類型從藥品生產(chǎn)企業(yè)擴(kuò)大至藥品研制機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)后者通過(guò)委托生產(chǎn)將創(chuàng)新成果迅速產(chǎn)業(yè)化，并在獲得市場(chǎng)回報(bào)的同時(shí)，將市場(chǎng)收益反哺至創(chuàng)新成果的上市后管理與深度研發(fā)，從而形成“研發(fā)投入—?jiǎng)?chuàng)新成果回報(bào)—研發(fā)再投入”的良性循環(huán)機(jī)制。試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，創(chuàng)新藥物市場(chǎng)活力得到充分釋放，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)資源結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，因此在藥品管理法修訂中，藥品上市許可持有人制度在全國(guó)范圍內(nèi)全品種實(shí)施成為修訂主線之一貫穿全文。尤其在第40條明確經(jīng)國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，藥品上市許可持有人可以轉(zhuǎn)讓藥品上市許可。通過(guò)對(duì)藥品上市許可產(chǎn)權(quán)歸屬及轉(zhuǎn)讓權(quán)利的明晰，將更好地發(fā)揮激勵(lì)創(chuàng)新的作用。

其三，藥品管理法第26條提出對(duì)治療嚴(yán)重危及生命且尚無(wú)有效治療手段的疾病以及公共衛(wèi)生方面急需的藥品，藥物臨床試驗(yàn)已有數(shù)據(jù)顯示療效并能預(yù)測(cè)其臨床價(jià)值的，可以附條件批準(zhǔn)。這是對(duì)審評(píng)流程的再造，即將上市審評(píng)程序前置在藥物研發(fā)中，允許藥物臨床試驗(yàn)未完成時(shí)，提前批準(zhǔn)藥品上市，以滿足社會(huì)需求。2018年4月，為滿足公共衛(wèi)生重要預(yù)防用藥需求，國(guó)家藥品監(jiān)督管理局以附條件批準(zhǔn)的方式，批準(zhǔn)用于預(yù)防人乳頭狀瘤病毒（HPV）持續(xù)感染、宮頸病變及宮頸癌的九價(jià)疫苗上市。需要指出的是，對(duì)于附條件批準(zhǔn)的藥品，藥品管理法第78條規(guī)定，藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理措施，按規(guī)定期限完成研究，國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門可根據(jù)研究進(jìn)展情況依法處理，直至注銷藥品注冊(cè)證書。

關(guān)注臨床導(dǎo)向，有的放矢明確鼓勵(lì)方向

以人民健康為中心，就是要關(guān)注患者用藥需求，尤其是特定領(lǐng)域、特定疾病、特定人群的用藥權(quán)益保障。為讓更多的患者有藥可用、早有藥用，藥品管理法一方面強(qiáng)調(diào)支持以臨床價(jià)值為導(dǎo)向的新藥研發(fā)，從而引導(dǎo)形成以患者為中心的研發(fā)思路，鼓勵(lì)具有臨床優(yōu)勢(shì)的新藥產(chǎn)出，改變過(guò)去低水平重復(fù)、扎堆研發(fā)的現(xiàn)象。另一方面，藥品管理法提出對(duì)兒童用藥品、短缺藥、防治重大傳染病和罕見(jiàn)病的新藥實(shí)行優(yōu)先審評(píng)審批。藥品管理法修訂中首次通過(guò)法律形式，確立兒童藥、短缺藥、重大傳染病藥物、罕見(jiàn)病藥物的優(yōu)先審評(píng)制度，對(duì)引導(dǎo)研發(fā)資源向這些疾病和藥物領(lǐng)域傾斜具有積極作用，讓更多患者更早得到科學(xué)救治。

關(guān)懷患者權(quán)益，探索臨床使用新方式

藥品注冊(cè)是國(guó)際通行的、通過(guò)非臨床研究和臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)確證擬上市藥品安全性、有效性和質(zhì)量可控性的過(guò)程，是保障患者用藥安全的重要防火墻。但是，對(duì)于嚴(yán)重危及生命且尚無(wú)有效治療手段的疾病患者而言，藥品研制與注冊(cè)的長(zhǎng)周期可能是獲得救治希望的阻礙。為保障這些患者的健康權(quán)益，藥品管理法第23條提出對(duì)正在開(kāi)展臨床試驗(yàn)的用于治療嚴(yán)重危及生命且尚無(wú)有效治療手段的疾病的藥物，經(jīng)醫(yī)學(xué)觀察可能獲益，并且符合倫理原則的，經(jīng)審查、知情同意后可以在開(kāi)展臨床試驗(yàn)的機(jī)構(gòu)內(nèi)用于其他病情相同的患者。這是我國(guó)藥品立法中首次提出臨床試驗(yàn)藥物拓展使用，此種方式的探索將賦予患者更多的治療選擇權(quán)和生命希望。

藥品管理法第65條規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)因臨床急需經(jīng)批準(zhǔn)后可以進(jìn)口少量藥品，個(gè)人也可因自用攜帶入境少量藥品，為臨床有特殊需求的患者提供獲得國(guó)內(nèi)尚未批準(zhǔn)上市藥品的合法途徑，彰顯立法者對(duì)患者生命健康的尊重與關(guān)懷。

夯實(shí)責(zé)任，創(chuàng)新法律責(zé)任體系

立法是對(duì)利益相關(guān)方權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與職責(zé)進(jìn)行界定的過(guò)程。具體到藥品管理法修訂，在以健康為中心的理念指導(dǎo)下，藥品監(jiān)督管理部門與行業(yè)參與者的權(quán)、責(zé)、利的分配主要體現(xiàn)在如何保障藥品質(zhì)量、保證用藥安全方面。

明確藥品監(jiān)督管理職責(zé)分工

經(jīng)歷數(shù)次機(jī)構(gòu)改革后，藥品監(jiān)督管理從省以下垂直管理逐漸調(diào)整為屬地化管理。因此，藥品管理法修訂中首次明確屬地責(zé)任，在第9條中明確縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)督管理工作以及藥品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，建立健全藥品監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制。第10條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)從發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)預(yù)算等方面，為藥品安全工作提供保障。

針對(duì)2018年機(jī)構(gòu)改革中省以下不再保留藥品監(jiān)督管理部門的要求，此次修法在第8條中明確“設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府承擔(dān)藥品監(jiān)督管理職責(zé)的部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)督管理工作”。

強(qiáng)化行業(yè)參與者責(zé)任

藥品上市許可持有人對(duì)藥品全生命周期承擔(dān)主體責(zé)任。藥品管理法規(guī)定藥品上市許可持有人依法對(duì)藥品全生命周期的安全性、有效性和質(zhì)量可控性負(fù)責(zé)，對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和上市后管理活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于藥品上市許可持有人為境外企業(yè)的，規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其指定的在中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)法人履行相應(yīng)義務(wù)，并與上市許可持有人承擔(dān)連帶責(zé)任。為更好地履行主體責(zé)任，通過(guò)大量義務(wù)性條款與禁止性條款對(duì)藥品上市許可持有人的各項(xiàng)行為提出具體要求，為藥品上市許可持有人實(shí)施后的監(jiān)管制度重構(gòu)提供依據(jù)。

對(duì)于藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照藥品管理法第四章、第五章、第六章規(guī)定履行藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用管理中的相應(yīng)責(zé)任。

此次藥品管理法修訂中，首次在法律層面對(duì)網(wǎng)絡(luò)銷售藥品作出規(guī)定，要求遵守經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定，并對(duì)藥品網(wǎng)絡(luò)交易第三方平臺(tái)的責(zé)任作了詳細(xì)規(guī)定，將其納入藥品經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理范疇。

值得一提的是，此次藥品管理法修訂中強(qiáng)調(diào)責(zé)任到人，分別規(guī)定藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人對(duì)藥品質(zhì)量、本企業(yè)藥品生產(chǎn)活動(dòng)、本企業(yè)藥品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)全面負(fù)責(zé)。

創(chuàng)新法律責(zé)任體系

藥品管理法修訂中，法律責(zé)任體系的創(chuàng)新直接體現(xiàn)最嚴(yán)厲處罰和最嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)的要求。

對(duì)行業(yè)參與者而言，藥品管理法修訂通過(guò)設(shè)定多種行政處罰類型、大幅提高罰款額度、對(duì)直接責(zé)任人進(jìn)行處罰等方式，提高違法成本，加強(qiáng)法律威懾力。對(duì)發(fā)生違法行為單位的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，設(shè)定沒(méi)收收入、罰款、禁止從業(yè)、行政拘留的處罰，將藥品安全責(zé)任落實(shí)到責(zé)任人。

對(duì)藥品監(jiān)督管理部門而言，藥品管理法設(shè)定了其違法履職、瀆職、玩忽職守情形下的行政處分規(guī)定。

從維護(hù)公眾健康權(quán)益的角度，藥品管理法修訂中提出民事賠償首負(fù)責(zé)任制和懲罰性賠償制度。藥品管理法首次規(guī)定“接到受害人賠償請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行首負(fù)責(zé)任制，先行賠付”，將先行賠付設(shè)定為首先接到賠償請(qǐng)求的行業(yè)參與者的義務(wù)。而針對(duì)行業(yè)參與者明知故意行為的懲罰性賠償在侵權(quán)責(zé)任法中已經(jīng)提出，藥品管理法第144條則對(duì)生產(chǎn)假藥、劣藥或者明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的懲罰性賠償?shù)木唧w額度作出明確規(guī)定，即“可以請(qǐng)求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元”。