比較法視角下淺析我國能源法體系的發(fā)展與完善

劉雪瑩 徐笑鋒

上海海事大學(xué)

0 引言

在全球金融危機(jī)的影響下，中國經(jīng)濟(jì)正面臨著三重連鎖反應(yīng)的困境：外向型經(jīng)濟(jì)遭遇嚴(yán)重?cái)D壓；高速經(jīng)濟(jì)增長對能源需求的極度膨脹；擴(kuò)大的能源消費(fèi)引發(fā)氣候環(huán)境的破壞。所以，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、能源安全、氣候變化是當(dāng)今中國亟待解決的嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)課題。當(dāng)前，國際上唱響以能源效率革命與清潔能源革命為主要內(nèi)容的能源革命，在中國已經(jīng)正式演繹成為能源生產(chǎn)革命、能源消費(fèi)革命、能源科技革命和能源體制革命。但目前，建構(gòu)在傳統(tǒng)能源基礎(chǔ)上的包括能源法律與能源政策在內(nèi)的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)嚴(yán)重制約了能源革命的生成與發(fā)展，因此，破除制度瓶頸首先就要破除法律和政策的瓶頸。

能源問題事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國家安全。任何重大的社會(huì)變革中，法律都具有明顯的作用，甚至可能“直接影響社會(huì)變遷的性質(zhì)和速度[1]”。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)前，從總體上看，我國能源立法還處于初期發(fā)展階段，沒有形成統(tǒng)一完備的能源法體系。我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的《第十二個(gè)五年計(jì)劃規(guī)劃綱要》指出：要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、加強(qiáng)國際互利合作，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系。在《能源法》即將出臺(tái)的背景下，對比西方發(fā)達(dá)國家成熟立法模式，將為我國《能源法》的完善立法提供更多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1 我國能源法體系的立法現(xiàn)狀

從總體看，我國能源立法還處于初期發(fā)展階段，尚未形成統(tǒng)一完備的能源法體系。從上世紀(jì)80年代開始，國家陸續(xù)頒布了能源方面的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，比如《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等，還出臺(tái)了《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》、《解決用電管理辦法》等相關(guān)配套措施。這些法規(guī)的出臺(tái)，對于指引單個(gè)領(lǐng)域的能源開發(fā)具有指導(dǎo)意義，但是，如此的法律規(guī)范仍存有明顯的弊端，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.1 能源法體系不健全，缺少一部《能源基本法》

《能源基本法》是在我國能源法體系中，由國家立法機(jī)關(guān)制定的與各單行能源立法相對應(yīng)，能夠體現(xiàn)能源法律的共同價(jià)值，具有基礎(chǔ)性和綜合性的法律[2]?！赌茉椿痉ā分饕且?guī)范能源開發(fā)利用和管理基本活動(dòng)的立法，主要規(guī)定國家能源立法的目的、國家能源戰(zhàn)略、能源管理體制、基本能源法律制度、能源國際合作、能源法實(shí)施的監(jiān)督與保障等方面的問題。但是，目前出臺(tái)的數(shù)部法律規(guī)范都是以處于下位法的單行法，而且多數(shù)采用規(guī)章的形式，導(dǎo)致法律效率不高。這就導(dǎo)致能源單行法之間、能源單行法與其他法律規(guī)范之間沒有《基本法》協(xié)調(diào)，出現(xiàn)問題時(shí)，沒有基本的指導(dǎo)原則；出現(xiàn)新生事物時(shí)，也沒有可以依據(jù)的基本法律原則。我國《能源法》的研究起草工作從2006年開始，2007年年底形成《能源法》（征求意見稿），通過新聞媒體等渠道向社會(huì)廣泛征求意見，2008年底由國家發(fā)改委報(bào)送至國務(wù)院，但是截至目前，《能源法》仍處于廣泛征求意見的階段，仍無具體出臺(tái)的時(shí)間表。

1.2 具體能源法覆蓋范圍不完整

目前已出臺(tái)單項(xiàng)《能源法》不完整，如《石油天然氣法》和《原子能法》長期缺位。從理論上講，不可再生能源法至少包括專門的《煤炭法》、《石油天然氣法》和《原子能法》，但是目前專門的不可再生能源法只有一部《煤炭法》，對于石油天然氣和原子能領(lǐng)域主要依靠政策性規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。究其原因，在于對《礦產(chǎn)資源法》范疇的錯(cuò)誤界定?！啊兜V產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)所規(guī)定的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用規(guī)制的共性問題，而無法針對性地處理油氣資源的特殊問題。盡管石油天然氣資源勘探和開采可以適用《礦產(chǎn)資源法》及配套規(guī)定，但石油天然氣產(chǎn)業(yè)是集天然氣勘探、開采、輸送、加工煉制、供配、消費(fèi)、貿(mào)易為一體，其中一些重要環(huán)節(jié)是《礦產(chǎn)資源法》及其配套規(guī)章無法調(diào)整的?！盵3]同樣，對于原子能也存在類似問題，原子能開發(fā)利用的安全和防止核擴(kuò)散問題，遠(yuǎn)超出《礦產(chǎn)資源法》所及范疇。所以，完善具體能源法的覆蓋范圍勢在必行。

1.3 《可再生能源法》的分類不夠細(xì)化

2005年我國頒布了《可再生能源法》，其后制定了一系列配套的政策法規(guī)?，F(xiàn)行《可再生能源法》作為我國當(dāng)前可再生能源開發(fā)利用領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，能歸納所有可再生能源的共性，提供原則性的法律指導(dǎo)。但是，這種立法模式也存在著明顯的缺陷。眾所周知，可再生能源涵蓋太陽能、風(fēng)能、水能、潮汐能、地?zé)崮艿榷喾N不同類型的能源，每種能源的存在狀態(tài)、開發(fā)利用的技術(shù)要求、法律技術(shù)等存在一定的差異，如果僅有一部概括性立法，而沒有具體能源的針對性立法，那么《可再生能源》在實(shí)際中難有真正的用武之地。從長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，地方主要依靠相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和政府規(guī)章的規(guī)范促進(jìn)有關(guān)能源事業(yè)發(fā)展，所以立法機(jī)關(guān)應(yīng)該盡快完備可再生能源的具體立法。

2 以美國和歐盟為例，能源法律體系的比較法研究

國家能源法律主要是指國家對能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)、合作和發(fā)展等領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響的法律制度和政策。美國和歐盟是世界主要的能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國，能源法律制度對世界能源安全有重要作用。比較研究美國和歐盟的能源法律體系對于完善我國能源法律體系具有重要的意義。

2.1 美國能源立法概述

美國是世界上能源消費(fèi)的第一大國。美國能源法的創(chuàng)立與完善始終是以保障能源安全利用為中心，利用各種優(yōu)勢進(jìn)行能源貿(mào)易和能源投資，控制世界能源的生產(chǎn)、交易、運(yùn)輸、開發(fā)和利用，以達(dá)到本國利益的最大化[4]。從聯(lián)邦看，有以《1978國家能源法》、《1980能源安全法》、《1992國家能源政策法》、《2005國家能源政策法》為基本框架構(gòu)成的體系，各州政府也制定了提高能源利用效率、節(jié)約能源、發(fā)展可再生能源的政策和法規(guī)?！?978國家能源法》主要涉及傳統(tǒng)能源，同時(shí)涉及了可再生能源立法內(nèi)容；《1980能源安全法》通過提供資金支持各種能源的研發(fā)，充分利用各種能源減少本國對資源的依賴；《1992國家能源政策法》是為了重建美國能源市場，鼓勵(lì)國內(nèi)石油生產(chǎn)，增加國內(nèi)石油產(chǎn)量，支持并鼓勵(lì)增加石油供應(yīng)和減少石油消費(fèi)技術(shù)的研究與開發(fā)，減少對進(jìn)口的依賴；《2005國家能源政策法》重點(diǎn)是通過和保障國家電網(wǎng)輸送能力，推廣清潔能源，保障國家能源供應(yīng)安全；2005年后美國進(jìn)一步加強(qiáng)能源安全，出臺(tái)了一系列法律政策限制油氣企業(yè)發(fā)展、開發(fā)替代能源、鼓勵(lì)可再生能源企業(yè)發(fā)展，為此聯(lián)邦政府提供更多的資金、稅收支持等。

美國作為世界第一強(qiáng)國，在能源上的問題遠(yuǎn)不如其他國家嚴(yán)峻，但是在立法上卻絲毫沒有松懈。美國能源安全與發(fā)展的思路幾十年來保持一致，保證了國家能源安全的穩(wěn)定，也促進(jìn)了能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展?！?005年國家能源政策法》作為聯(lián)邦基本法律，僅用了四年時(shí)間就在兩院獲得通過，該法內(nèi)容具體全面，有18章共計(jì)420法條，明文規(guī)定了各項(xiàng)強(qiáng)制措施。相比較，我國能源法律體系立法中存在兩大主要問題：（1）沒有一個(gè)明確貫穿始終的思路的指導(dǎo)，導(dǎo)致行政規(guī)章和地方政府規(guī)章對能源的規(guī)定松緊不一，不利于能源安全的穩(wěn)定與能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；（2）《能源法》立法的進(jìn)程太慢，我國《能源法》草案從2008年底送審至今仍然沒有出臺(tái)，《能源法》的缺位為能源市場的健康發(fā)展帶來諸多弊端。

2.2 歐盟能源立法概況

歐盟是目前世界上最大的能源進(jìn)口者和世界第二大能源消費(fèi)市場。歐盟經(jīng)過幾十年的發(fā)展，逐步形成了一套比較完善成熟的能源法律與政策，各成員國也在基本的規(guī)范指引下建立了一整套能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、分配、交易等體系，基本保證了歐盟的能源供應(yīng)安全。歐盟最早的法律規(guī)范出現(xiàn)在二戰(zhàn)后，當(dāng)時(shí)歐盟百廢待興，基礎(chǔ)建設(shè)和工業(yè)恢復(fù)需要大量的能源保障，為此，20世紀(jì)50年代開始陸續(xù)出臺(tái)了一系列能源法。歐盟能源法律體系主要包括基本法和從屬法?；痉ㄖ饕侵浮稓W洲煤鋼共同體條約》（《巴黎條約》）、《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》、《歐洲原子能共同體條約》（統(tǒng)稱《羅馬條約》），它們是能源法的基本規(guī)范，也構(gòu)成了歐盟的基本法律；從屬法主要是指歐盟各機(jī)關(guān)關(guān)于能源問題在各自職權(quán)范圍內(nèi)指定的各種條例、決定、意見等。歐盟能源政策體系具有代表性的是1995年《歐盟能源政策》白皮書，2000年《為了歐盟能源供應(yīng)安全的戰(zhàn)略》綠皮書、2006年《可持續(xù)、競爭和安全的歐洲能源戰(zhàn)略》、《歐盟新能源政策》、《歐盟能源綠皮書》等[5]。

歐盟的能源利用效率為全世界最高，并且歐盟一直重視節(jié)約能源和新能源開發(fā)。一方面不僅開發(fā)可再生能源，如太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能等，另一方面開發(fā)節(jié)能技術(shù)，提高資源利用效率。此外，歐盟的能源法律體系促進(jìn)了內(nèi)部能源市場的整合，統(tǒng)一了內(nèi)部能源市場。這些對我國能源法律體系的完善具有非常重要的借鑒意義，首先，我國能源的結(jié)構(gòu)單一，主要依靠煤炭、石油，可再生能源的開發(fā)利用尚不健全；其次，我國沒有完整健全的能源管理體制，各地市場分割、行業(yè)壟斷經(jīng)營等現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重影響了我國能源使用安全與利用效率。對此，我國立法者應(yīng)該積極推動(dòng)能源法律體系的盡快完善，打破地方政府之間的管理障礙，推動(dòng)能源利用效率的提高。

3 發(fā)展完善我國能源法律體系

通過以上國內(nèi)能源法體系現(xiàn)狀和西方發(fā)達(dá)國家能源法體系分析，對我國能源法體系的完善提出以下建議：

3.1 加快《能源法》的出臺(tái)

習(xí)近平總書記在2014年提出“四革命、一合作”的能源革命戰(zhàn)略思想，旨在通過推動(dòng)能源消費(fèi)革命、供給革命、技術(shù)革命、體制革命和全方位加強(qiáng)國際合作，保障能源安全?！赌茉捶ā返娜蔽徊焕谕苿?dòng)能源體制革命，只有將能源革命戰(zhàn)略提升到法律層面，才能為其提供有效的保障?！赌茉捶ā妨⒎ㄖD難，根源在于多頭管理、部門利益難以協(xié)調(diào)。能源產(chǎn)業(yè)鏈的管理職責(zé)分散于國家發(fā)改委、能源局、國土資源部等15各部門，部門利益之爭使《能源法》的出臺(tái)一再擱淺。我國目前經(jīng)濟(jì)法立法多采用部門立法形式，其優(yōu)勢在于部門針對性和操作性強(qiáng)，但是缺點(diǎn)是易陷入部門間的利益糾葛，協(xié)調(diào)推薦非常困難。因此，要加快推動(dòng)《能源法》的盡快出臺(tái)，必須構(gòu)建超脫部門利益的高層次的工作機(jī)制[6]。

3.2 完善能源產(chǎn)業(yè)法的覆蓋領(lǐng)域

加快推進(jìn)專門的《石油天然氣法》、《原子能法》的制定。當(dāng)今，石油天然氣仍是我國的主要能源，但其開發(fā)利用的效率低下，相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，安全保障程度較低，急需立法以理順監(jiān)管體制?！妒吞烊粴夥ā返某雠_(tái)對于合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)石油天然氣資源，實(shí)現(xiàn)石油天然氣資源的可持續(xù)利用，適用國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，推動(dòng)形成利于我國社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的石油天然氣法律秩序具有重要戰(zhàn)略意義[7]。我國司法部近日已經(jīng)公布了《中華人民共和國原子能法（征求意見稿）》，預(yù)示著籌備醞釀將近30年的核領(lǐng)域頂層法律即將出臺(tái)。人們迫切需要清潔能源。原子能法對于保護(hù)資源、環(huán)境和公眾健康，以及加速我國現(xiàn)代化建設(shè)等作用巨大。原子能法的出臺(tái)將對推動(dòng)我國核能事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，確保我國核能事業(yè)安全有序進(jìn)行，維護(hù)我國負(fù)責(zé)任核大國形象具有重大意義[8]。

3.3 完善我國可再生能源法律體系的構(gòu)建

當(dāng)前我國應(yīng)建立以《可再生能源法》為基礎(chǔ)，在可再生能源各種技術(shù)的分類立法和地方立法為主干，以其他相關(guān)立法和政策為補(bǔ)充的可再生能源政策法律體系。現(xiàn)階段有關(guān)可再生能源的立法主要集中在國家層面，各地可利用的可再生能源差異較大，并且地方立法暫未得到應(yīng)有的重視，未來應(yīng)因地制宜完善地方法律規(guī)范。近年來，我國可再生能源發(fā)展形勢喜人，但是擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備仍然鳳毛麟角。同時(shí)，各種技術(shù)的發(fā)展差異大、發(fā)展?fàn)顩r不平衡，加強(qiáng)分類立法勢在必行。建議立法機(jī)構(gòu)抓緊針對太陽能、風(fēng)能、水能、生物質(zhì)能等分別制定《太陽能法》、《風(fēng)能法》、《水能法》、《生物質(zhì)能法》等相關(guān)法律[9]。