節(jié)水灌溉發(fā)展中存在的問題及應(yīng)對(duì)策略探索

鹿新高　龐清江　王偉鋒　鄧愛麗　姚倩倩

摘要:我國水資源時(shí)空分布極不均勻,且隨著人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平的提高,水資源供需矛盾日益尖銳,農(nóng)業(yè)干旱缺水和水資源短缺已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要制約因素,因此,發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)已迫在眉睫。目前我國學(xué)者對(duì)節(jié)水灌溉技術(shù)及水資源可持續(xù)利用進(jìn)行了一定的研究,并取得了豐碩的成果,然而缺乏對(duì)節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應(yīng)用困難的足夠重視。據(jù)此,從目前我國節(jié)水灌溉技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)狀入手,分析節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應(yīng)用中存在的問題,進(jìn)而提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略,為我國節(jié)水事業(yè)的發(fā)展提供借鑒和理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞:節(jié)水灌溉;水價(jià);水權(quán);水銀行;節(jié)水補(bǔ)償

中圖分類號(hào):S274.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672-1683(2009)05-0098-03

Development of Water-saving Irrigation Problems and Coping Strategies

LU Xin-gao,PANG Qing-jiang,WANG Wei-feng,DENG Ai-li,YAO Qian-qian

(Water Conservancy and Civil Engineering College,Shandong Agricultural University,Tai'an 271018,China)

Abstract: The space-time location of water resources in China is not well balanced.As the population increasing,economy developing and urbanization advancing,the imbalance between supply and demand of water has become increasingly acute.At present,many scholars of China make a number of researches in water-saving irrigation techniques and sustainable use of water resources,and have achieved fruitful results,but pay less attention to difficulties in promoting the water-saving irrigation technology.This article,started with the present development of the water-saving irrigation technology,analyzes the problems existed in popularization and application of water-saving irrigation technology,puts forward the corresponding coping strategies and provides theoretical guidance and reference for development of water-saving in China.

Key words: water-saving irrigation; water price;water rights;water bank;water saving compensation

1 引言

在我國諸多用水主體中,農(nóng)業(yè)灌溉用水量最大,約占水資源總量的70%。農(nóng)業(yè)若節(jié)水10%,則,全國水資源的年節(jié)約總量約為400億m³,相當(dāng)于目前工業(yè)用水的32%、城市生活用水的61% [1]。實(shí)施節(jié)水灌溉技術(shù)戰(zhàn)略,可有效緩解我國水資源短缺和工農(nóng)業(yè)爭水的矛盾。節(jié)水灌溉技術(shù)是利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、設(shè)備,采用一定的工程措施和管理手段,根據(jù)作物生理需要合理科學(xué)的灌溉,以提高水的利用率和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出效益;是節(jié)約農(nóng)業(yè)用水、緩解我國水資源不足、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式的最重要的途徑。同時(shí),這也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由粗放型生產(chǎn)經(jīng)營向精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略舉措,是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌溉方式的一場革命。所以,推進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)革新,改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌溉方式,對(duì)節(jié)約我國水資源具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

2 我國節(jié)水灌溉的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來,國家加大了對(duì)節(jié)水灌溉事業(yè)的投資力度,相繼出臺(tái)了許多相關(guān)的優(yōu)惠政策,促使我國節(jié)水灌溉得到了較好的發(fā)展。在水利部編制完成的《全國水利發(fā)展“十一五”規(guī)劃》中,明確將節(jié)水灌溉作為“十一五”水利發(fā)展的主要目標(biāo),確定“十一五”期間新增節(jié)水灌溉工程面積0.1億hm²,到2010年全國灌溉用水有效利用系數(shù)提高到0.5左右,基本實(shí)現(xiàn)灌溉用水總量零增長?！敖刂沟?007年底,全國灌溉面積達(dá)到0.63億hm²,其中有效灌溉面積達(dá)到0.58億hm²,占全國耕地面積的47.5%”。全國節(jié)水灌溉工程面積達(dá)到0.23億hm²,其中:渠道防滲工程面積1 005.8萬hm²,占42.8%,低壓管道輸水工程面積557.4萬hm²,占23.7%,噴灌、微灌工程面積385.3萬hm²,占16.4%,其他節(jié)水灌溉工程面積400.4萬hm²,占17.1%[2]。在對(duì)華北、東北、東南沿海、西北、中部和西南地區(qū)等六分區(qū)的灌溉用水有效利用系數(shù)分析中可知(截止到2008年11月),各分區(qū)灌溉用水有效利用系數(shù)均值分別為0.575、0.532、0.495、0.458、0.432、0.387,總體平均灌溉水利用系數(shù)為0.47左右[3]。

3 節(jié)水灌溉技術(shù)在發(fā)展中存在的問題

水是農(nóng)業(yè)命脈,適用的節(jié)水灌溉技術(shù)能保證農(nóng)業(yè)在不減產(chǎn)或增收的基礎(chǔ)上大幅度減少水資源消耗,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)水資源的有效可持續(xù)利用。經(jīng)過幾十年的不懈努力,我國的節(jié)水灌溉實(shí)踐取得了巨大的成就,然而節(jié)水灌溉技術(shù)在推廣和應(yīng)用中也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成本過高、農(nóng)民不愿投資、水權(quán)不明等諸多問題,影響并制約了節(jié)水灌溉的進(jìn)一步發(fā)展。

3.1 經(jīng)濟(jì)成本過高

節(jié)水灌溉技術(shù)昂貴,農(nóng)民節(jié)水得不償失。一個(gè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目畝均投資千元以上,這些投資對(duì)于那些只有幾畝或者不足一畝地的人來說,投入太多了,且節(jié)水灌溉所帶來的收益在短時(shí)間內(nèi)很難實(shí)現(xiàn);而灌溉水水資源本身的價(jià)格低廉,灌溉時(shí)幾乎又不按用水量收費(fèi),甚至是不收費(fèi),農(nóng)民通過節(jié)水所帶來的收益甚微;農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低[3],使農(nóng)民難以形成節(jié)水灌溉的意識(shí),容易形成“費(fèi)時(shí)費(fèi)力、得不償失”的錯(cuò)誤觀念,如此大的落差,這對(duì)一般農(nóng)民而言是不可能采用的。且現(xiàn)行農(nóng)業(yè)用水一般都采用單一的低水價(jià)體系,水資源的稀缺性未能反映出來,對(duì)節(jié)水灌溉技術(shù)供求的激勵(lì)作用有限[5]。

3.2 農(nóng)民認(rèn)識(shí)程度不足

我國農(nóng)村科普工作相對(duì)薄弱,農(nóng)民的文化程度普遍偏低,許多農(nóng)民對(duì)采用節(jié)水灌溉技術(shù)后能保證作物增產(chǎn)的說法心存疑慮,缺乏因?qū)嵤┕?jié)水灌溉工程后所帶來的現(xiàn)實(shí)利益及長遠(yuǎn)收益的正確認(rèn)識(shí),仍堅(jiān)持按傳統(tǒng)地面漫灌的方式進(jìn)行田間灌溉,致使已建成的節(jié)水灌溉工程未發(fā)揮其真正的作用;又由于節(jié)水灌溉將打破以往農(nóng)作方式,這也給農(nóng)民群眾帶來了新問題,因循守舊的思想促使著他們抵觸此類工程。

3.3 補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策不到位

節(jié)水灌溉工程的建設(shè)需要較高的經(jīng)濟(jì)成本,如果國家對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目建設(shè)的投入不足,用水戶即使看到節(jié)水的效益,節(jié)水灌溉技術(shù)還是不能被采用,這時(shí)需要政府對(duì)于節(jié)水灌溉工程建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼或者給予比較有利的優(yōu)惠政策以刺激用水戶對(duì)節(jié)水灌溉技術(shù)的需求;又由于國家把水利工程建設(shè)的主要任務(wù)交給縣、鄉(xiāng)政府,不再向改革前那樣通過大量的撥款加以財(cái)政支持,如果地方政府財(cái)力缺乏則不可能采取激勵(lì)節(jié)水灌溉工程建設(shè)的優(yōu)惠或補(bǔ)貼政策。

3.4 水權(quán)制度不明

水權(quán)市場建設(shè)的落后使用水戶無法通過水權(quán)交易或水權(quán)儲(chǔ)蓄而獲得實(shí)行節(jié)水灌溉技術(shù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。由于上游用水戶缺少相應(yīng)的節(jié)水灌溉激勵(lì)措施,用水戶在建造節(jié)水設(shè)施時(shí)不僅要付出較多的經(jīng)濟(jì)成本且節(jié)余的水不屬于自己,因?qū)嵤┕?jié)水灌溉技術(shù)所帶來的除農(nóng)產(chǎn)品收益以外的其他收益由他人分享或由其他集體獨(dú)享,由窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理可知,農(nóng)戶自然會(huì)選擇放棄節(jié)水而引水漫灌。然而,其引水漫灌的成本卻要讓下游承擔(dān)[6]。如果進(jìn)一步完善水權(quán)制度,使水權(quán)明晰,那么用水戶就可以將采用節(jié)水灌溉技術(shù)而節(jié)約出來的水資源通過水權(quán)交易或水權(quán)儲(chǔ)蓄的方式,有償?shù)剞D(zhuǎn)讓或儲(chǔ)蓄給水資源緊缺的地區(qū);同時(shí),用水戶通過轉(zhuǎn)讓水權(quán)獲得的收入還可再用于灌溉設(shè)施的改造甚至是采用先進(jìn)的節(jié)水灌溉技術(shù)上。所以,水權(quán)市場制度的進(jìn)一步完善,必將提高用水戶實(shí)施節(jié)水灌溉技術(shù)的積極性。

4 應(yīng)對(duì)策略

對(duì)于節(jié)水灌溉在推廣階段存在的問題,從表面上看是我國節(jié)水灌溉技術(shù)發(fā)展或供給不足造成的,但仔細(xì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn),真正影響其推廣的原因是我國節(jié)水灌溉激勵(lì)機(jī)制供給不足所造成的。所以,針對(duì)以上問題,探討適合我國國情的節(jié)水灌溉技術(shù)以及促使農(nóng)民采用節(jié)水灌溉技術(shù)的激勵(lì)機(jī)制,是解決問題的關(guān)鍵。

4.1 開發(fā)經(jīng)濟(jì)、實(shí)用的節(jié)水灌溉技術(shù)

根據(jù)理論分析,現(xiàn)代化的節(jié)水灌溉技術(shù)的確能在我國節(jié)水事業(yè)中發(fā)揮重要的作用,但從近期我國的國情來看,現(xiàn)代化的節(jié)水灌溉技術(shù)因其投資成本高、運(yùn)營管理難度大、農(nóng)民相對(duì)收益小而使其成為大面積推廣的瓶頸,而相比之下,經(jīng)濟(jì)、實(shí)用的節(jié)水灌溉技術(shù)更具有現(xiàn)實(shí)意義[7]。所以,科研部門應(yīng)加大對(duì)低成本節(jié)水灌溉技術(shù)的研究和開發(fā)力度。中國工程院院士、山東農(nóng)業(yè)大學(xué)束懷瑞教授在全國各地推廣應(yīng)用的果園穴施水肥技術(shù)[1]、黑龍江省推廣的大棚蔬菜滲水灌溉[8]等技術(shù),成本低廉、應(yīng)用方便,為我們研發(fā)和推廣低成本節(jié)水灌溉技術(shù)提供了參考范例。

4.2 提高農(nóng)民對(duì)節(jié)水灌溉的認(rèn)識(shí)

政府應(yīng)加大對(duì)節(jié)水灌溉技術(shù)的宣傳力度,使農(nóng)民了解因?qū)嵤┕?jié)水灌溉技術(shù)而帶來的直接收益和間接收益。農(nóng)民是節(jié)水灌溉設(shè)施的最直接接觸者,在節(jié)水灌溉工程的建設(shè)、管理及運(yùn)營中都起著至關(guān)重要的作用,一切技術(shù)和措施的實(shí)施都要通過農(nóng)戶的實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)。所以,政府應(yīng)明確農(nóng)民在節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應(yīng)用中所扮演的角色,并結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源及經(jīng)濟(jì)水平,以實(shí)施節(jié)水灌溉為目標(biāo),以提高農(nóng)民收益為導(dǎo)向,加大對(duì)農(nóng)民素質(zhì)教育的投資力度,使他們清楚節(jié)水灌溉技術(shù)中每一環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容,以激發(fā)農(nóng)民實(shí)施節(jié)水灌溉技術(shù)的的主觀能動(dòng)性,讓農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)因?qū)嵤┕?jié)水灌溉技術(shù)而帶來的現(xiàn)實(shí)利益及長遠(yuǎn)收益。

4.3 完善水價(jià)價(jià)格激勵(lì)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們,在商品的需求量對(duì)價(jià)格變動(dòng)比較敏感的情況下,提高價(jià)格一般能夠降低市場需求。所以,提高用水水價(jià)應(yīng)該能夠喚起農(nóng)戶的節(jié)水灌溉意識(shí),進(jìn)而起到強(qiáng)化用水戶的節(jié)水行為的作用。然而,由于我國農(nóng)業(yè)用水的需求價(jià)格彈性指數(shù)只有0.1~0.2[9],提價(jià)的激勵(lì)作用有限,再提高水價(jià)便失去了降低灌溉用水需求量和激勵(lì)節(jié)水的作用,反而增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。這就要求我們要進(jìn)一步完善水價(jià)價(jià)格體系,實(shí)行多層次多元化價(jià)格體系[10],對(duì)農(nóng)作物基本用水量(可由水管理部門委托相關(guān)的水利和農(nóng)業(yè)專家制定出相應(yīng)的灌溉用水限額)定低價(jià),對(duì)超額用水量定高價(jià),并搞好水價(jià)管理,將用戶作為主體參與水價(jià)的改革。另外,還可根據(jù)季節(jié)降雨量的變化,相應(yīng)的調(diào)節(jié)水價(jià),從多方面限制農(nóng)業(yè)用水量,進(jìn)而達(dá)到節(jié)水灌溉的目的。

4.4 健全水權(quán)激勵(lì)機(jī)制

4.4.1 明晰水權(quán)

水權(quán)是指水的使用權(quán)及相關(guān)的收益、管理、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利[11]?！吨腥A人民共和國水法》明確規(guī)定“水資源屬于國家所有”,然而對(duì)水資源的使用權(quán)卻沒有作出具體的規(guī)定和分配,造成水權(quán)的模糊。在水權(quán)模糊的情況下,水資源具有公共物品屬性,不具有排他性。用水戶只要能夠取得水資源,就會(huì)無限制的使用,缺乏對(duì)過量用水的約束。而且,在使用權(quán)沒有界定時(shí),用水戶因?qū)嵤┕?jié)水灌溉技術(shù)而節(jié)約出來的水的收益不屬于自己,這就無法調(diào)動(dòng)農(nóng)民調(diào)整作物結(jié)構(gòu),投資節(jié)水灌溉設(shè)施,改進(jìn)灌溉方式的積極性。所以,清晰的界定水權(quán),有利于形成農(nóng)民的節(jié)水灌溉意識(shí),優(yōu)化水資源配置,提高水資源利用效率。

4.4.2 構(gòu)建水權(quán)市場

制定公正、合理的初始水權(quán)分配原則,是構(gòu)建水權(quán)市場的基礎(chǔ)。政府通過制定用水戶的用水取水限額,來限制用水戶的用水取水,進(jìn)而確定水權(quán)的初始分配及水權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體,然而,如果有了產(chǎn)權(quán)但沒有產(chǎn)權(quán)交易市場,產(chǎn)權(quán)所體現(xiàn)的價(jià)值就無法通過貨幣等表現(xiàn)形式表現(xiàn)出來,所以,建立起一個(gè)以高效用水、節(jié)約用水為目的的市場體系,是構(gòu)建水權(quán)市場的關(guān)鍵。水權(quán)市場建立后, 持有水權(quán)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體就可以根據(jù)自身需用水情況,決定水權(quán)是轉(zhuǎn)讓還是自留自用,從而進(jìn)行用水戶之間二次水權(quán)交易。政府則通過對(duì)水權(quán)交易市場的管理與監(jiān)督,確保水權(quán)交易的良性循環(huán),見圖1。通過構(gòu)建水權(quán)市場,可保證用水者的水權(quán),提高水資源的利用效率,實(shí)現(xiàn)水資源從低效益經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向高效益經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源的優(yōu)化配置。

4.4.3 建立水權(quán)儲(chǔ)蓄制度

借鑒現(xiàn)代銀行業(yè)的交易機(jī)制原理,利用水權(quán)“利率”對(duì)水資源進(jìn)行調(diào)節(jié)與管理,構(gòu)建水權(quán)儲(chǔ)蓄銀行即“水銀行”。它是水資源的銀行,就是在國家水行政主管部門宏觀調(diào)控下建立的以水資源為服務(wù)對(duì)象的類似于銀行的企業(yè)化運(yùn)作的這么一種水權(quán)儲(chǔ)蓄銀行[12]。在“水銀行”,水權(quán)節(jié)余者存儲(chǔ)剩余的水權(quán),從中獲取收益;需水者支付一定的資金從中購買水權(quán),滿足用水需求。然而,在水權(quán)的存取過程中必將存在一個(gè)動(dòng)態(tài)過程,經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們,供需問題是個(gè)動(dòng)態(tài)平衡問題,所以,對(duì)于水權(quán)的存取也必將是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的問題,也將不會(huì)出現(xiàn)水權(quán)存儲(chǔ)過多或取出過多的現(xiàn)象。它與水權(quán)市場最大的差別就是,用水戶可以隨時(shí)取回水權(quán),進(jìn)而行使自己的用水權(quán)?！八y行”的建立,將有利于水資源的調(diào)配,便于水資源供需雙方交易的實(shí)現(xiàn)。

4.4.4 實(shí)施農(nóng)戶參與式管理

在水權(quán)不能界定到戶的時(shí)候,可以通過構(gòu)建農(nóng)戶用水者協(xié)會(huì),來實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉的目的。它的涵義就是在政府的幫助支持下,由用水戶協(xié)商發(fā)起,組建非營利性的灌溉運(yùn)營管理組織[13],即用水者協(xié)會(huì)。讓用水戶以灌區(qū)主人的身份參與灌區(qū)不同層次的管理,實(shí)現(xiàn)灌區(qū)經(jīng)濟(jì)自立的良性循環(huán),進(jìn)而形成自主治理、民主管理的灌區(qū)管理體制,確保灌區(qū)效益的發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展;政府則提供政策、技術(shù)上的服務(wù),并進(jìn)行宏觀調(diào)控和監(jiān)督,見圖2。

在構(gòu)建用水者協(xié)會(huì)的時(shí)候,可以三個(gè)或多個(gè)農(nóng)戶組成協(xié)會(huì)團(tuán)體。因這時(shí)的水權(quán)屬于俱樂部產(chǎn)權(quán)[14],所以,構(gòu)建該協(xié)會(huì)團(tuán)體越小其效率越高,即取得的節(jié)水效果越好。

4.5 加大對(duì)節(jié)水灌溉補(bǔ)償?shù)牧Χ?/p>

根據(jù)誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t,加大對(duì)農(nóng)戶的節(jié)水灌溉的補(bǔ)償力度。這里的受益主體應(yīng)該包括兩個(gè)方面:一是受益社會(huì),另一個(gè)是受益單位。對(duì)于農(nóng)戶因?qū)嵤┕?jié)水灌溉技術(shù)而節(jié)約的這部分水資源所帶來的社會(huì)收益,政府可以通過加大對(duì)當(dāng)?shù)毓?jié)水灌溉設(shè)施的投資,實(shí)施惠民工程予以變相的補(bǔ)償;就后者來說,受益單位對(duì)節(jié)水戶予以直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,也可通過將水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”[15]所創(chuàng)造的額外收益或其中的一部分返還給節(jié)水灌溉農(nóng)戶,還可以通過對(duì)水資源的置換[16]對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償?shù)取?/p>

5 結(jié)語

通過對(duì)我國節(jié)水灌溉技術(shù)發(fā)展中存在的問題分析可知,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)灌溉技術(shù)向現(xiàn)代灌溉技術(shù)的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的事情。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,有效的激勵(lì)措施是實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉技術(shù)得以大面積推廣的重要保障,這就要求我們從農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),研發(fā)和推廣低成本節(jié)水灌溉技術(shù),完善水價(jià)價(jià)格體系,健全水權(quán)交易市場和水儲(chǔ)蓄銀行制度,實(shí)施農(nóng)戶參與式管理,同時(shí)與政府的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策相結(jié)合,變外在約束為內(nèi)在激勵(lì),提高農(nóng)戶采用節(jié)水灌溉技術(shù)的積極性,從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源的高效可持續(xù)利用。

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