我國(guó)氣候變化立法中適應(yīng)制度的完善

李琳

摘要：適應(yīng)氣候變化、提高自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會(huì)適應(yīng)氣候變化的能力是人類應(yīng)對(duì)氣候變化的必要趨勢(shì)。首先，引出適應(yīng)制度應(yīng)該遵循的兩個(gè)基本原則，即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與最脆弱群體優(yōu)先原則。其次，通過(guò)適應(yīng)制度在我國(guó)的氣候變化立法中的現(xiàn)狀以及困境分析，闡述我國(guó)構(gòu)建氣候變化立法適應(yīng)制度的必要性，以此完善我國(guó)的氣候變化立法中的適應(yīng)制度。

關(guān)鍵詞：氣候變化 氣候變化立法 適應(yīng)制度

中圖分類號(hào)：D922? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1009-5349（2019）24-0044-02

在應(yīng)對(duì)氣候變化的大背景下，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》明確指出，減緩和適應(yīng)氣候變化是應(yīng)對(duì)氣候變化的兩種主要途徑，減緩氣候變化是從源頭上減少溫室氣體排放，但由于溫室氣體累積排放量具有長(zhǎng)期性、不可逆性，因此減緩氣候變化有其局限性，適應(yīng)氣候變化、提高適應(yīng)氣候變化的能力是人類應(yīng)對(duì)氣候變化的必然趨勢(shì)。近年來(lái)，在各國(guó)氣候變化立法中，相較于減緩制度，適應(yīng)制度研究甚為滯后，因此本文聚焦于適應(yīng)問(wèn)題，考察我國(guó)氣候變化立法中適應(yīng)制度的完善與發(fā)展。

一、立法理念及原則的明確

1.適應(yīng)制度的安全價(jià)值——風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

適應(yīng)制度的安全價(jià)值選擇應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，從而有效維護(hù)氣候安全。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求，遇有嚴(yán)重或不可逆損害的威脅時(shí)，不應(yīng)以科學(xué)上對(duì)于損害結(jié)果沒(méi)有完全的確定性為理由而推遲采取相應(yīng)措施。氣候變化影響對(duì)人類及地球生命的安全底線存在普遍威脅，己經(jīng)發(fā)生、預(yù)期仍將發(fā)生的氣候變化損害將會(huì)威脅自然生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。考慮到人類行動(dòng)對(duì)氣候和自然生態(tài)影響的滯后性、氣候?yàn)?zāi)害的難預(yù)期性和偶發(fā)性，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人類社會(huì)不得不做好充足的準(zhǔn)備去接受更為頻繁、規(guī)模范圍空前的極端氣候事件和氣候?yàn)?zāi)害。

2.適應(yīng)制度的公平價(jià)值——最脆弱群體優(yōu)先原則

應(yīng)對(duì)氣候變化適應(yīng)制度的目的應(yīng)首要考慮承受氣候變化損害最多但又最無(wú)力應(yīng)對(duì)的最脆弱群體，這也是實(shí)質(zhì)公平正義的價(jià)值訴求。由于不同國(guó)家或地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的能力、脆弱性及適應(yīng)能力情況具有顯著差異性，主要是由自然地理因素導(dǎo)致的脆弱性與因經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素導(dǎo)致的脆弱性，如處于沙漠、島嶼、海岸群體，其所面臨的適應(yīng)問(wèn)題是不同的，因此氣候變化的適應(yīng)制度應(yīng)根據(jù)不同國(guó)家、不同地區(qū)不同的脆弱群體，有針對(duì)性地實(shí)施適應(yīng)措施，使適應(yīng)制度對(duì)象具有特殊性、具體性和地方性特征，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)制度的公平價(jià)值，遵循最脆弱群體優(yōu)先原則，有利于增進(jìn)社會(huì)整體福利、使社會(huì)利益最優(yōu)化配置，有利于社會(huì)公平秩序的建立。

二、完善我國(guó)氣候變化立法中的預(yù)防控制性制度

1.應(yīng)對(duì)極端天氣和氣象災(zāi)害的預(yù)防控制性制度

我國(guó)也屬于自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的國(guó)家，因此，完善我國(guó)極端天氣事件和氣候?yàn)?zāi)害防御立法體系尤為重要。目前，我國(guó)有關(guān)氣象災(zāi)害防御相關(guān)的立法主要有《氣象法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《防洪法》《氣象災(zāi)害防御條例》《抗旱條例》《自然災(zāi)害救助條例》等法律法規(guī);基本上涵蓋了氣象災(zāi)害防御的各個(gè)方面，初步構(gòu)建起我國(guó)應(yīng)對(duì)極端氣象事件的法律體系。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的預(yù)防控制性制度

現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》僅對(duì)氣候變化的規(guī)劃制度與監(jiān)測(cè)預(yù)警制度進(jìn)行了規(guī)定，但在實(shí)施效果上與法律規(guī)定存在很大偏差，如果能夠有效落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》的條文，那么在應(yīng)對(duì)氣候變化給農(nóng)業(yè)帶來(lái)的不利影響方面將會(huì)取得顯著成果。完善《農(nóng)業(yè)法》的立法目的要從提高適應(yīng)氣候變化能力的角度出發(fā)，可以將“提高農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”確定為《農(nóng)業(yè)法》的立法理念，從而進(jìn)一步具體化有關(guān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)作物生產(chǎn)管理、糧食安全和農(nóng)業(yè)科技教育發(fā)展、農(nóng)業(yè)災(zāi)害防御等方面的內(nèi)容。除此之外，要進(jìn)一步完善法律責(zé)任的規(guī)定，使法律規(guī)范的可執(zhí)行性提高，從而實(shí)現(xiàn)提高氣候變化適應(yīng)能力的立法目的。

3.水資源管理中預(yù)防控制性制度

要加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)、強(qiáng)化水資源管理、完善水資源立法以提高我國(guó)適應(yīng)氣候變化的能力。目前，我國(guó)與水資源有關(guān)的立法主要有《水法》《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《水土保持法》和《中華人民共和國(guó)抗旱條例》。

“《水法》的完善首先在國(guó)家管理層面，要解決‘九龍治水的水資源管理體制，明確行政區(qū)域管理機(jī)構(gòu)與流域管理機(jī)構(gòu)各自的職責(zé)，突破以流域?yàn)閱卧乃Y源管理，打破‘九龍治水的局面，實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的水資源綜合調(diào)配和管理?！盵1]其次，企業(yè)、個(gè)人要樹(shù)立節(jié)水意識(shí)，在生產(chǎn)、生活中推行節(jié)約用水，明確取用水單位和個(gè)人無(wú)節(jié)制浪費(fèi)水的行為之法律責(zé)任。再次，“遵循市場(chǎng)規(guī)律，利用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)水資源的有效配置，如水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)水資源的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)水資源的積極性?！盵2]

“《水污染防治法》的完善首先要改變輕政府問(wèn)責(zé)制度重政府權(quán)力制度的弊端，突破傳統(tǒng)的行政區(qū)域管理模式，實(shí)現(xiàn)水污染防治的流域管理，誰(shuí)污染，誰(shuí)治理，并且應(yīng)與《水法》的管理模式相銜接，按流域制定水污染防治規(guī)劃，確定水污染流域總量控制目標(biāo)，監(jiān)督、約束政府行為，從而進(jìn)一步強(qiáng)化政府在水污染防治中的環(huán)境法律責(zé)任。其次，在地下水的污染防治方面，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督管理，明確各管理部門(mén)的職權(quán)分工與責(zé)任，本著環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的理念，將地下水的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)改善相結(jié)合，將飲用水源地保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)具體化，建立水源地生態(tài)補(bǔ)償制度，提高環(huán)境污染違法的成本，明確企業(yè)造成水污染的具體法律責(zé)任?！盵3]

4.海岸帶保護(hù)中的預(yù)防控制性制度

目前從我國(guó)現(xiàn)有海岸管理相關(guān)法律規(guī)范來(lái)看，海岸管理的法律規(guī)范都分散在不同的法律法規(guī)中，海岸管理是一種分散的立法模式，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)海岸的統(tǒng)一管理。因此，在氣候變化背景下，首先，應(yīng)制定綜合的海岸管理專門(mén)立法，明確海岸可持續(xù)發(fā)展立法目的，應(yīng)將海岸的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)資源開(kāi)發(fā)和災(zāi)害防御相結(jié)合。其次，“應(yīng)成立海岸管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)海岸事務(wù)的綜合統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，不僅要充分發(fā)揮各部門(mén)的管理積極性，又能夠適當(dāng)?shù)刂萍s其管理權(quán)力?！盵4]再次，“在海岸區(qū)域的工程規(guī)劃和建設(shè)中，應(yīng)考慮未來(lái)海平面上升和海岸災(zāi)害增加的風(fēng)險(xiǎn)，完善海洋災(zāi)害的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法，以提高適應(yīng)氣候變化的能力。”[5]

5.生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中的預(yù)防控制性制度

生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性立法的完善主要通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施、生物多樣性保護(hù)等來(lái)增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)能力。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)措施主要包括原始天然林保護(hù)措施、生態(tài)修復(fù)措施，如針對(duì)海平面上升引起的珊瑚礁、紅樹(shù)林等生態(tài)系統(tǒng)破壞而實(shí)施的生態(tài)修復(fù)等。

維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、保護(hù)生物多樣性也要通過(guò)完善現(xiàn)有《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》《森林法》《草原法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)遺傳資源保護(hù)和生物安全立法，以提高生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化的能力。

三、構(gòu)建支持保障性法律制度

1.設(shè)立資金保障制度

設(shè)置氣候變化基金、保險(xiǎn)等，以提高保障能力。由于我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)制度分散于各個(gè)領(lǐng)域的立法中，缺乏統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn);使各領(lǐng)域在應(yīng)對(duì)氣候變化的資金需求以及啟動(dòng)方面面領(lǐng)巨大挑戰(zhàn);因此，建立科學(xué)有效的資金保障制度尤為必要。

適應(yīng)基金應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，利用市場(chǎng)的籌資方式來(lái)改善資金來(lái)源不充足的問(wèn)題。除此之外，資金運(yùn)營(yíng)組織的運(yùn)作管理能力、受援助方的參與能力及實(shí)施能力，也會(huì)對(duì)這種轉(zhuǎn)移支付的效果產(chǎn)生很大影響。[6]

設(shè)置氣候變化保險(xiǎn)制度有其必然性，適應(yīng)保障制度設(shè)置的目標(biāo)是保護(hù)易受氣候變化損害的地區(qū)利益，預(yù)防并減少氣候變化對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)及自然生態(tài)的損害。氣候變化的受害者面臨重大損害與損害威脅時(shí)，等待援助則成為當(dāng)務(wù)之急，氣候變化保險(xiǎn)制度的設(shè)置解決了氣候變化受害者的燃眉之急，既解決了損害補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間迫切性需求，也解決了氣候變化災(zāi)害巨大補(bǔ)償額的需求，體現(xiàn)了及時(shí)性與靈活性。

2.明確氣候變化責(zé)任制度

氣候變化立法以氣候安全、氣候公平等氣候正義為價(jià)值選擇，并根據(jù)此確立量化強(qiáng)制減排義務(wù)，因此應(yīng)建立具有強(qiáng)制性以及可執(zhí)行性的法律責(zé)任，以保障立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和法律義務(wù)與責(zé)任的落實(shí)。氣候變化的責(zé)任機(jī)制應(yīng)當(dāng)由民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任構(gòu)成，并且必須明確各種責(zé)任類型的歸責(zé)原則、構(gòu)成要件以及具體責(zé)任的內(nèi)容。

3.強(qiáng)化宣傳教育與共同參與制度

政府、企業(yè)和社會(huì)公眾共同參與應(yīng)對(duì)氣候變化，是應(yīng)對(duì)氣候變化工作順利進(jìn)行的主要保障，鼓勵(lì)公眾參與應(yīng)對(duì)氣候變化的決策制定，拓寬公眾參與渠道，支持應(yīng)對(duì)氣候變化工作的輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督工作，是各項(xiàng)制度可以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。因此完善氣候變化立法的適應(yīng)制度，應(yīng)該明確各個(gè)主體的責(zé)任，不斷加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。如應(yīng)明確規(guī)定政府、企事業(yè)單位以及民眾在應(yīng)對(duì)氣候變化方面具體的權(quán)利與義務(wù);成立氣候變化委員會(huì)，促使適應(yīng)氣候變暖行動(dòng)的具體落實(shí)。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著異常氣候變化趨勢(shì)的演變，氣候變化相關(guān)問(wèn)題成為環(huán)境科學(xué)和生態(tài)環(huán)境制度的重大命題之一，氣候變化制度被寄予厚望。面對(duì)全球氣候變化可能給人類社會(huì)以及自然生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)的嚴(yán)重威脅，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》明確指出，減緩和適應(yīng)氣候變化是人類社會(huì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的兩個(gè)主要路徑。適應(yīng)氣候變化詮釋了“物競(jìng)天擇，適者生存”，我們現(xiàn)在主要討論的不是自然適應(yīng)的歷史，而是如何提高未來(lái)的適應(yīng)氣候變化的能力問(wèn)題。因此“適應(yīng)”將被納入有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃以及法律的制度構(gòu)建中。

參考文獻(xiàn)：

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[6]張乾紅.論應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)制度選擇：受害者視角[D].武漢：武漢大學(xué)，2010.

責(zé)任編輯：孫瑤