鄉(xiāng)村精英俘獲對精準扶貧政策資料的俘獲與治理

許斯琪

精準扶貧政策在實施過程中，存在著鄉(xiāng)村精英對政策資源的俘獲現(xiàn)象，阻礙了政策目標的實現(xiàn)。鄉(xiāng)村精英通過與體制精英聯(lián)盟，誤傳政策信息，抬高政資源使用門檻，將扶貧資源和貧困戶資質(zhì)轉(zhuǎn)化為可運作資本等路徑，俘獲精準扶貧政策資源。對鄉(xiāng)村精英的政策資源俘獲，不能片面否定，要意識到精準扶貧政策實施需要鄉(xiāng)村精英的參與。要從反思貧困現(xiàn)象和貧困問題著手，優(yōu)化扶貧政策設(shè)計和工作措施，以壓縮鄉(xiāng)村精英俘獲政策資源空間。完善對鄉(xiāng)村精英激勵與約束機制，使鄉(xiāng)村精英既能積極參與精準扶貧工作，又不敢侵占政策資源。強化貧困群體參與意識、權(quán)利意識，使其更積極主動對接、使用扶貧資源，并監(jiān)督鄉(xiāng)村精英行為。借助大數(shù)據(jù)等新工具，優(yōu)化精準扶貧政策實施機制，提高鄉(xiāng)村精英俘獲政策資源的成本和風險。

一、問題的提出

通過實施精準扶貧戰(zhàn)略，我國脫貧攻堅戰(zhàn)已取得輝煌成就。但是截止2017年底，按照每人每年2300元（2010年不變價）的農(nóng)村貧困標準計算，農(nóng)村貧困人口仍有3046萬人。十九大報告提出要“重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！睘榱藢崿F(xiàn)這一目標，各級政府推出了許多措施。

但是，這些政策資源在與農(nóng)村發(fā)展項目結(jié)合，向基層落實的過程中，卻無法避免被鄉(xiāng)村精英——在本土生長起來且未完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的社會精英——俘獲。這一現(xiàn)象在精準扶貧開展之前就受到了關(guān)注。如溫鐵軍（2009）對新農(nóng)村建設(shè)中被鄉(xiāng)村精英獲益多。刑成舉和李小云（2013）等，也關(guān)注到農(nóng)村精英在扶貧資金和項目利益上的精英俘獲，導致扶貧項目目標偏離。針對精準扶貧開展后出現(xiàn)的精英俘獲現(xiàn)象，劉升（2015）關(guān)注到農(nóng)村精英通過掌控扶貧資源使用權(quán)，將扶貧資源作為資本進行經(jīng)營進而獲利。朱戰(zhàn)輝（2017）通過研究揭示了鄉(xiāng)村精英通過組織動員，整合農(nóng)村貧困戶群體以規(guī)模化方式承接扶貧資源，但事實上通過扶貧資源鞏固自身優(yōu)勢，進而使扶貧項目目標偏離。

從整體上來說，針對精準扶貧工作中鄉(xiāng)村精英如何俘獲精準扶貧政策資源的研究整體上還較少，特別是揭示鄉(xiāng)村精英俘獲精準扶貧政策資源的路徑，辯證看待鄉(xiāng)村精英對精準持貧政策資源俘獲現(xiàn)象，進而提出建議的研究，還相對較少。大多數(shù)研究側(cè)重于從農(nóng)村個案切入進行研究，并且對鄉(xiāng)村精英的政策資源俘獲行為采取片面否定的態(tài)度。

從已有實踐來看，離開鄉(xiāng)村精英的配合，精準扶貧政策幾乎不可能真正下沉到基層，精準對接貧困人群。對鄉(xiāng)村精英在精準扶貧過程中俘獲政策資源的行為，不應(yīng)片面否定，而要將之與農(nóng)村當前發(fā)展現(xiàn)實和相關(guān)政策設(shè)計的局限結(jié)合在一起統(tǒng)籌思考和評價。

二、鄉(xiāng)村精英對政策資源俘獲的路徑

1、通過參與決策和體制精英結(jié)盟共同俘獲利益

我國農(nóng)村人口眾多，居住分散，村民和鄉(xiāng)村資源整合與動員存在諸多困難，因此政府在實施精準扶貧政策時，嚴重依賴鄉(xiāng)村精英來獲取農(nóng)村發(fā)展信息，識別區(qū)域內(nèi)存在的具體貧困問題，思考、設(shè)計和執(zhí)行政策措施。這使得鄉(xiāng)村精英在政策醞釀階段，就可以介入到政策過程中去，在政策內(nèi)容設(shè)計、政策實施工具選擇等重要決策中，加入其利益訴求，以便在政策資源落實環(huán)節(jié)更好地俘獲資源。

2、通過信息優(yōu)先截取、誤傳影響資源分配主體判斷

在政策實施過程中，政策信息的上傳下達，對政策信息的解讀、理解和宣傳，對于政策受益主體而言，極為關(guān)鍵，信息能力事實上決定了社會成員對接政策資源，獲取政策紅利的機會和空間。鄉(xiāng)村精英會通過信息機制，特別是扭曲信息俘獲政策資源，優(yōu)先享受政策利益。

在政府高度依賴鄉(xiāng)村精英上傳下達政策信息的背景下，鄉(xiāng)村精英對信息機制的操控方式包括：第一，信息截取。鄉(xiāng)村精英或者通過一定機制優(yōu)先截取信息，以優(yōu)先俘獲政策資源。第二，歪曲上傳基層信息。利用公共政策設(shè)計者不熟悉基層情況的特點，將精英利益訴求與基層信息混同、包裝并上達決策機構(gòu)，導致決策者誤判基層狀況，做出有利于精英訴求的決策判斷。第三，向農(nóng)民歪曲傳達、解讀政策信息。諸如此類的信息截取和誤傳，使鄉(xiāng)村精英可以優(yōu)先獲得對接政策資源的機會，或引導政府以有利于鄉(xiāng)村精英的方式，對政策資源進行分配。

3、通過規(guī)?；?標準化產(chǎn)業(yè)門檻設(shè)置攔截資源

不少地方對精準扶貧政策、項目與一般農(nóng)村發(fā)展政策、項目沒有細加區(qū)分，導致兩類政策在實踐中往往混同在一起，這就為農(nóng)村精英通過抬高精準扶貧項目實施門檻，排除貧困群體進入，進而俘獲相應(yīng)政策資源創(chuàng)造了條件。

例如近幾年來各地在農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營“過度規(guī)?；狈矫姹┞兜膯栴}，背后的一個重要推動力，就是鄉(xiāng)村精英整合土地的需求。鄉(xiāng)村精英通過將基層貧困問題與農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營和低效率直接等同，游說政府在實施扶貧項目時，走規(guī)?；藴驶缆贰Ｈ欢?，規(guī)模化、標準化的背后，需要大量投資和較高的市場經(jīng)營能力，需要對農(nóng)業(yè)科技和經(jīng)營管理知識有更多的了解，這些恰恰是貧困群體缺乏，而農(nóng)村精英具備的。由此，規(guī)?；蜆藴驶恼咭龑?，實際上為鄉(xiāng)村精英低成本整合農(nóng)村資源，同時排除農(nóng)村貧困群體分享機會提供了便利。

4、將扶貧資源、貧困戶資質(zhì)轉(zhuǎn)化為可運作資本

精準扶貧項目的實施成果，有相當一部分轉(zhuǎn)化為農(nóng)村具有準公共物品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施。鄉(xiāng)村精英一般又兼具農(nóng)村“能人政治”體系能人和經(jīng)濟能人的角色，他們通過操縱管理這些設(shè)施與服務(wù)的農(nóng)村組織，事實上掌握了一些設(shè)施和服務(wù)的使用權(quán)，并將其“用來出租、合作或作為股份進行投資以獲取一定經(jīng)濟報酬”，而相關(guān)管理、維護成本則由政府或村集體負擔。

還有一些服務(wù)性扶貧項目，政府必須借助新型農(nóng)業(yè)合作社、鄉(xiāng)村商貿(mào)流通機構(gòu)、農(nóng)村企業(yè)家等的力量推動。但這些鄉(xiāng)村經(jīng)營主體在政府支付了購買公共服務(wù)成本后，依然會設(shè)置一定門檻，要求農(nóng)村貧困群體交付一定費用或提供一定資源，才能獲得相關(guān)服務(wù)，進而將因政府購買公共服務(wù)而獲得的資源-資質(zhì)，轉(zhuǎn)化成營利資本。

少數(shù)鄉(xiāng)村精英，甚至還動員組織貧困群體將其貧困戶資質(zhì)，交由自己策劃運營，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村精英需要的經(jīng)營目的，如將針對貧困群體的扶貧貸款整合，形成規(guī)?；馁J款進行創(chuàng)業(yè)等。在這種情況下，政府的扶貧貸款便轉(zhuǎn)化成了鄉(xiāng)村精英營利的資本。

三、如何看待鄉(xiāng)村精英俘獲精準扶貧政策資源

1、發(fā)動鄉(xiāng)村精英參與是精準扶貧成功的關(guān)鍵

在我國“差序格局”，血緣紐帶處于核心。這樣的鄉(xiāng)村社會環(huán)境下實現(xiàn)精準扶貧，離不開鄉(xiāng)村精英的參與。目前我國3000多萬貧困農(nóng)村群體，大多居住在以血緣關(guān)系為紐帶，相對偏遠的自然村中，且大多缺乏僅憑自身擺脫貧困的能力。如果不能發(fā)動鄉(xiāng)村精英的力量，大多數(shù)貧困群體即使獲得資源支持，也難以實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。曾經(jīng)的普惠式扶貧模式暴露出的問題，正是這種脫離差序格局的鄉(xiāng)土情境造成的。“無論是送錢送物送項目的‘輸血式扶貧，還是‘大水漫灌式的粗放扶貧，其后果不是久扶不富，就是富而不強，均無法從根本上帶領(lǐng)貧困群眾脫貧致富”。而扶貧項目-鄉(xiāng)村精英（能人）-產(chǎn)業(yè)培育-貧困戶帶動，已經(jīng)被許多地方實踐證明，是脫貧攻堅的有效途徑。所以，不應(yīng)片面否定鄉(xiāng)村精英的作用，而應(yīng)該考慮鄉(xiāng)村精英優(yōu)先對接精準扶貧資源，發(fā)揮帶動作用，帶動貧困群體脫貧。

2、對鄉(xiāng)村精英激勵不足催化鄉(xiāng)村精英俘獲政策資源動機

鄉(xiāng)村精英是中國差序格局下對鄉(xiāng)土有道義責任的群體，“鄉(xiāng)村精英通過組織參與社區(qū)集體行動從整個社區(qū)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中獲得額外的物質(zhì)收益、聲望、社會地位、榮譽、個人社會資本等，也正是由于社會激勵的存在，鄉(xiāng)村精英有強烈的組織參與動機?！比欢鼛啄陙?，隨著鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變遷，輿論中仇富現(xiàn)象激化，基層自治組織運作過度突出居民平等而相對忽視鄉(xiāng)村精英的特殊作用，扶貧措施“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象的出現(xiàn)，都導致鄉(xiāng)村精英參與扶貧受到的社會激勵被削弱。但在扶貧工作開展過程中，政府又對鄉(xiāng)村精英提出各種要求，進一步加大了鄉(xiāng)村精英的壓力。激勵不足、壓力增加，必然導致一些鄉(xiāng)村精英道德情懷弱化，獲利動機強化，從而加劇了鄉(xiāng)村精英對精準持貧政策資源的精英俘獲。

3、精準扶貧政策設(shè)計缺陷擴大了精英俘獲空間

首先，貧困戶精準識別工作表象化和形式主義為部分鄉(xiāng)村精英通過一定操作獲取貧困身份進而俘獲政策資源創(chuàng)造了空間。其次，許多地方在開展扶貧工作中仍然是一刀切、漫灌式幫扶。有些地方更是直接將扶貧等同于政府一般公共服務(wù)的提供，此類工作的開展，往往以村為單位協(xié)同推進，進而為鄉(xiāng)村精英通過掌控農(nóng)村兩委俘獲資源創(chuàng)造了條件。再次，扶貧工作流程繁雜，文牘主義嚴重，致使貧困戶申請貧困戶資質(zhì)、申領(lǐng)各類扶持資源、參與扶貧項目困難，而鄉(xiāng)村精英反而享受了相關(guān)便利。不少地方扶貧工作開展需要報送的信息過多且報批程序復雜，貧困村民看不懂也理解不了相關(guān)政策文件。更為重要的是，在勞民傷財報送了各種資料后，扶持項目卻時時不能落實，致使貧困村民對扶貧工作失去了信心。相反，受了較好教育，懂得政府工作程序和文案特征的精英，在準備資料過程中卻享有優(yōu)勢，進而可以比較快地完成流程，獲得政府“優(yōu)先”照顧。

4、精準扶貧政績沖動提升了精英俘獲可能性

在精準持貧政策實施和資源落實過程中，以時間緊、任務(wù)重為理由將資源快速下沉，通過規(guī)?；捅砻婊ㄔO(shè)快速形成政績的路徑依賴，這種政策實施慣性能夠幫助決策主體快速制造績效的鄉(xiāng)村精英許諾更迎合決策主體心理，從而使體制精英傾向與鄉(xiāng)村精英結(jié)盟，共同俘獲政策資源、協(xié)同制造扶貧“政績”。目前政府開展的一些與農(nóng)村發(fā)展實際脫離的項目，與其說是為了持貧，還不如說是因為這些工作容易制造出可供上報的“政績”。而對于鄉(xiāng)村精英來說，幫助體制精英完成這樣一些形象工程，制造出政績后，俘獲與項目聯(lián)系在一起的扶貧資源，又何樂而不為。

四、促進精準扶貧資源精準下沉防范精英俘獲的思路

1、對徹底“選擇自由”喪失群體強化財政直補的兜底式扶貧

在貧困人群中，有一部分人因為年老、疾病等原因，基本上徹底喪失了“選擇自由”和可行能力，對于這一部分人，應(yīng)該強化以財政直補為主的兜底式扶貧，而不能迷信產(chǎn)業(yè)扶貧、能力扶貧等模式。因為他們事實上已經(jīng)無法參與到產(chǎn)業(yè)開發(fā)中去，無法在行為能力提升方面有太多的改進，勉強以產(chǎn)業(yè)扶貧、能力扶貧等方式去改變他們的局面，最終只能導致扶貧資源無效沉淀，或被鄉(xiāng)村精英以“能人帶動”的旗號俘獲政策資源，但真正的貧困群體生活狀況卻得不到實質(zhì)性改善。

2、針對農(nóng)村能人帶動式項目扶貧完善激勵和約束機制

完善針對鄉(xiāng)村精英的激勵機制和約束機制。從激勵機制角度看，應(yīng)該適當解除鄉(xiāng)村精英及其主導的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培育實體（如新型農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村商貿(mào)流通機構(gòu)、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)團隊等）對扶貧資源的直接使用，如針對貧困戶的貼息貸款（扶貧貸），目前只能由貧困戶直接申請和使用，但由于大多數(shù)貧困戶在“志”與“智”方面的局限，卻使其既不愿用、也用不好這類貸款。

還有一些針對貧困農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)扶持項目，對于很多貧困農(nóng)民而言，不但無利反而可能有害，尤其是在貧困戶所在區(qū)域市場機制還未完善的情況下，大量創(chuàng)業(yè)資金誘導下的所謂貧困戶創(chuàng)業(yè)，很可能導致嚴重的產(chǎn)品滯銷和資本沉淀，進而給貧困戶和政府都造成困難。相反，可以通過讓鄉(xiāng)村精英主導的市場主體、社會主體獲得適當?shù)姆鲐氋Y金和資源支持，但要細化脫貧績效指標和監(jiān)管機制，保障他們切實履行帶動貧困戶脫貧責任，尤其要防止鄉(xiāng)村精英通過空殼合作社、虛假創(chuàng)業(yè)、虛假涉農(nóng)服務(wù)等方式套取資金，防范鄉(xiāng)村精英通過企業(yè)與農(nóng)民兩委的結(jié)盟，在扶貧項目實施過程中將貧困群眾“邊緣化”進而俘獲扶貧資源。

3、鼓勵貧困戶扶貧工作參與、激發(fā)貧困群體的獲得感和權(quán)利意識

強化貧困戶參與扶貧項目的權(quán)利意識和法治觀念。要探索激發(fā)貧困戶參與扶貧開發(fā)項目的新模式，鼓勵貧困戶農(nóng)村各類發(fā)展項目，讓更多貧困戶在參與過程中認識到自身的價值和作用。

優(yōu)化扶貧項目決策機制引導貧困戶參與決策。當前不少貧困群體之所以對一些扶貧開發(fā)項目態(tài)度冷漠，是因為許多項目落實程序不合理，信息不透明，操作方式不公正，讓貧困戶認為這些扶貧開發(fā)項目與自己“無關(guān)”。特別是部分扶貧項目設(shè)計，在決策環(huán)節(jié)就設(shè)置了許多參與門檻，或?qū)ω毨?、貧困村提出許多附加要求，讓貧困戶、貧困村望而卻步。

要形成對懶散貧困群體參與扶貧項目的制度壓力和輿論壓力。在落實扶貧資源過程中，可以對貧困戶進行適當?shù)目己耍⒖己私Y(jié)果與資源分配適當掛勾，對貧困戶形成一定的制度壓力。要充分利用鄉(xiāng)村輿論場壓力，以脫貧比拼，鄰里互助互評等方式，強化貧困群體勞動有尊嚴，懶散受詬病的輿論壓力，進而防范扶貧政策養(yǎng)懶人的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4、優(yōu)化扶貧政策落實流程壓縮政策資源精英俘獲空間

為了避免貧困人群因繁瑣的政策資源獲取步驟產(chǎn)生畏難情緒，需要將扶貧政策實施、項目落實的相關(guān)流程簡化和整合。同時強化精準認別、建檔立卡環(huán)節(jié)的信息搜集的全面性、精確性和權(quán)威性，盡可能減少貧困家庭成員信息報送的頻次和信息填報負擔。

完善貧困戶信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，更多依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村兩委日常信息報送，對貧困戶、貧困村數(shù)據(jù)信息進行動態(tài)更新和管理，并強化基于貧困大數(shù)據(jù)的政策包設(shè)計。

完善扶貧政策績效考核機制和評估機制，加強對扶貧項目實施情況的考核評估，特別是要強化對項目實施主體的考核與評估，以嚴謹?shù)目己嗽u估流程，保障扶貧開發(fā)政策實施的公開、透明和公正，約束鄉(xiāng)村精英虛假實施、歪曲實施項目。