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    “短命政策”的原因分析與治理研究

    2019-02-02 03:54:00張盼盼,謝媛
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2019年36期
    關(guān)鍵詞:治理措施委托代理

    張盼盼,謝媛

    摘 要:公共政策是政府實(shí)現(xiàn)有效治理的工具,是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。以委托—代理理論來分析2010年以來“短命”的房產(chǎn)政策,發(fā)現(xiàn)地方政府作為代理方追求短期利益,制定的政策缺乏法律法規(guī)的支撐,以及中央政府作為委托方問責(zé)機(jī)制的缺失是造成房產(chǎn)政策“短命”的主要原因。針對以上原因,提出相應(yīng)的治理措施,以期促進(jìn)地方政府制定的政策更加科學(xué)、穩(wěn)定。

    關(guān)鍵詞:“短命”政策;委托—代理;原因;治理措施

    中圖分類號:D035 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A ? ? ?文章編號:1673-291X(2019)36-0111-02

    引言

    戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的理論出發(fā),認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出,是對全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配,即公共政策的本質(zhì)是社會(huì)利益的集中體現(xiàn)。一項(xiàng)科學(xué)、穩(wěn)定的政策不僅可以協(xié)調(diào)公共事務(wù)中出現(xiàn)的利益矛盾達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)的目的,還可以滿足人民群眾的利益訴求。近些年來,政策流變,朝令夕改現(xiàn)象頻發(fā),這勢必對于公眾和政府本身造成不利影響。對于民眾來說,一項(xiàng)政策的出臺,民眾會(huì)根據(jù)政策來調(diào)整自己的生活軌道,對自己的生活做出預(yù)期,而政策多變會(huì)擾亂民眾的生活,傷害公眾利益;對政策制定主體來說,朝令夕改的政策會(huì)削弱政府的公信力,造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。

    一、理論基礎(chǔ)

    委托—代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容,它是指一方(委托人)委托其他人(代理人)根據(jù)委托人利益從事某些活動(dòng),并相應(yīng)地授予代理人某些決策權(quán)力的契約關(guān)系。由于委托人和代理人雙方所掌握的信息存在不對等性,且雙方所追求的目標(biāo)常常不具有一致性,所以代理人可能為了自己的利益,損害委托人的利益。因此,在這種利益相沖突和信息不對稱的情況下,如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約來激勵(lì)代理人,盡可能少地?fù)p害委托人的利益成了委托—代理理論的中心任務(wù)。如今,委托—代理理論被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域,包括行政管理領(lǐng)域,如研究中央政府和地方政府是自上而下的委托—代理關(guān)系,信息的不對稱和目標(biāo)的沖突,使得地方政府在自身利益最大化的追求下面臨道德風(fēng)險(xiǎn),做出短期投機(jī)行為等代理人危機(jī)。

    二、研究設(shè)計(jì)與特點(diǎn)分析

    1.研究方法與對象。本文采用多案例分析方法,收集2010年以來的13個(gè)“短命”的房產(chǎn)政策作為研究對象。本文將房產(chǎn)政策作為研究對象,主要是在搜索“短命政策”的過程中,發(fā)現(xiàn)朝令夕改的房產(chǎn)政策居多;案例搜索的途徑之一是借助百度,搜狗等引擎查找,通過輸入關(guān)鍵字“短命政策”,“朝令夕改”等關(guān)鍵字搜索網(wǎng)絡(luò)新聞報(bào)道,報(bào)刊以及利用中國國家圖書館查漏補(bǔ)缺。

    2.政策描述。作為國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè),房地產(chǎn)行業(yè)的走向始終牽動(dòng)著地方政府的神經(jīng),但這種朝令夕改的政策頻頻出臺,雖難以對樓市產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響,卻會(huì)擾亂市場的預(yù)期。

    3.“短命政策”的特點(diǎn)分析。首先,政策存活時(shí)間短。從收集到的2010年以來13個(gè)“短命”的房產(chǎn)政策可以看出,政策最高存活時(shí)間為52天,最短則不足4小時(shí),這些政策被政府相關(guān)部門以暫不具備出臺條件為由強(qiáng)制叫停,強(qiáng)制叫停的背后是政府行政的傲慢,是缺乏對政策制定程序的嚴(yán)格遵守,沒有將依法行政落到實(shí)處。“短命”政策的頻繁出現(xiàn),不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi),更重要的是削弱了政府的公信力。其次,政策制定主體為地方政府。這些“短命”的房產(chǎn)政策的制定主體是地方政府,其中住建委和房管局居多。從2010年北京出臺《國十條實(shí)施細(xì)則》以來,房地產(chǎn)市場開始進(jìn)入嚴(yán)格的調(diào)控階段,以抑制不斷攀升的房價(jià),而地方政府作為地方實(shí)際的掌權(quán)者,為了維護(hù)地方與自我的利益,頻頻制定與中央制定政策的初衷相違背的政策,這些政策往往迫于各種壓力被暫停,成了“短命政策”。最后,政策內(nèi)容多為限購寬松令。中央制定限購令,抑制因炒房造成的房價(jià)上升,以促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展,一方面能夠帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,帶來經(jīng)濟(jì)績效,另一方面也能給地方政府帶來可觀的稅收收入?;诖?,地方政府常借“微調(diào)”之名,行救市之實(shí),違背中央政策出臺的準(zhǔn)則,影響樓市調(diào)控的力度。

    三、“短命政策”產(chǎn)生的原因分析

    無論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是在公共管理領(lǐng)域都存在委托—代理關(guān)系。在房產(chǎn)政策中,中央和地方構(gòu)成了自上而下的委托—代理關(guān)系。在這層關(guān)系中,中央和地方追求的利益目標(biāo)不太一致,堅(jiān)持房地產(chǎn)調(diào)控政策不動(dòng)搖,促進(jìn)房價(jià)合理回歸,促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展,是中央定下的明確的目標(biāo),而地方政府可能會(huì)為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收收入增加,違反中央政府所制定的房產(chǎn)政策,觸發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。具體來講,道德風(fēng)險(xiǎn)問題也即“短命政策”產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面。

    1.政策缺乏法律法規(guī)的支撐。合法合規(guī)是政策制定的基本條件,一項(xiàng)公共政策的出臺,無論它的政策目標(biāo)如何正確,如果違反了法律法規(guī),那么它只能被終止。政策缺乏法律法規(guī)的支撐,是指政策在政策系統(tǒng)中存在程序上或者內(nèi)容上的不合法。在程序上,政策制定包括公共政策問題建構(gòu)、政策議程確立、方案規(guī)劃以及公共政策的合法化,政策制定呈現(xiàn)不科學(xué)、非民主特征,都被視為不合法;在內(nèi)容上,不合法主要表現(xiàn)在政治上的不合法、行政上的不合法和法律上的不合法。南京征收“婚前房加名稅”,但國家財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)出通知,婚姻關(guān)系存續(xù)期間,房屋、土地原歸一方所有,變更為夫妻雙方共同擁有的,免征契稅??梢?,此政策不合法,最終以政策“短命”結(jié)束。

    2.政策制定主體的自利性和短視化觀念。公共選擇理論認(rèn)為,政治家、政客、選民和利益集團(tuán)這些活躍在政治市場的主體,與那些活動(dòng)于經(jīng)濟(jì)市場主體的行為沒有本質(zhì)的區(qū)別,都是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。所以,地方政府采取政策敷衍、政策附加等方式歪曲執(zhí)行中央政策,觸及政策紅線,被中央強(qiáng)制叫停,政府制定的政策轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸堂摺?。短視化觀念指的是政府部門在制定公共政策時(shí),表現(xiàn)出的急功近利,忽視長遠(yuǎn)利益追求當(dāng)前利益的觀念。在沈陽零首付買房新政的案例中,政府為了緩解樓市庫存壓力,表現(xiàn)出了焦灼情緒,對去庫存缺乏長遠(yuǎn)考慮,導(dǎo)致沈陽市政府的短期行為,并沒有考慮要充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。

    3.科學(xué)民主決策的缺失。一項(xiàng)政策的頒布與實(shí)施,與民眾生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步息息相關(guān)。因此,政策制定主體要慎之又慎,穩(wěn)之又穩(wěn),必須要在反復(fù)調(diào)研論證、修改的基礎(chǔ)上制定政策,才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策。河北燕郊高新區(qū)落戶政策僅4小時(shí)就夭折,“短命政策”的背后是領(lǐng)導(dǎo)的一句話,拍腦袋決策,不調(diào)研,忽視民主參與,忽視政策出臺前的評估與論證,最后政策經(jīng)受不住實(shí)踐的檢驗(yàn),只能無疾而終。

    四、“短命政策”的治理措施

    1.建設(shè)法治政府,保證政策的科學(xué)性與穩(wěn)定性。建設(shè)法治政府,實(shí)現(xiàn)依法行政即公共政策制定的程序和內(nèi)容必須滿足合法性的要求,離開了合法性,政策也就失去了生存的法律基礎(chǔ);建設(shè)法治化政府,除了嚴(yán)格按法律辦事,領(lǐng)導(dǎo)遵紀(jì)守法之外,還需要逐步放開媒體監(jiān)督,引進(jìn)民眾監(jiān)督,讓政府官員遵守規(guī)矩,體制外的監(jiān)督是不可或缺的。同樣,建設(shè)法治政府,對于政策主體來說還需要培養(yǎng)法治思維能力。因?yàn)榉ㄖ嗡季S方式的欠缺,導(dǎo)致政策制定中大都憑主觀意志和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)作決策,甚至將個(gè)人權(quán)力凌駕于法律之上,所以應(yīng)做到依法行政,將權(quán)力鎖在制度的牢籠里,避免政策朝令夕改。

    2.建立完善的政策問責(zé)追究機(jī)制。作為代理方的地方政府與委托方存在目標(biāo)沖突,為了避免地方政府出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題,中央應(yīng)建立完善的問責(zé)追究機(jī)制,加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督監(jiān)管。針對“短命政策”現(xiàn)象中出現(xiàn)責(zé)任追究主體不明確,行政問責(zé)客體不明確等問題,必須要完善政策問責(zé)追究機(jī)制,擴(kuò)大問責(zé)范圍,具體到每個(gè)崗位的職責(zé)范圍;完善外部問責(zé)追究機(jī)制,要讓新聞媒體,社會(huì)團(tuán)體,公眾等力量參與到問責(zé)當(dāng)中來;建立完整的評審制度,強(qiáng)化輿論監(jiān)督的作用,建立和規(guī)范好新聞媒體的輿情反饋機(jī)制,提高監(jiān)督效力。只有這樣,政策問責(zé)機(jī)制的完善,才能起到制約地方政府的作用,“短命政策”現(xiàn)象才能被終止。

    3.堅(jiān)持以人民利益為重,立足社會(huì)長遠(yuǎn)利益。我國是社會(huì)主義國家,人民是國家的主人,政治是屬于人民的事業(yè),我國公共政策的制定必須堅(jiān)持以人民為重,符合廣大人民的根本利益,立足社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展,制定符合社會(huì)長期發(fā)展的政策,避免政策制定的短視化;另一方面,要想政策體現(xiàn)民意,政策的出臺需要進(jìn)行充分的民主討論,需要各界、各階層民眾參與到?jīng)Q策中來,讓政策更多反映大多數(shù)公眾利益和要求。如,地方政府制定的房地產(chǎn)政策要以人民利益為重,加強(qiáng)保障性住房的建設(shè),不能為了地方財(cái)政收入的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而忽視了民生的基本住房需求。

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