非經(jīng)營(yíng)性政府投資代建項(xiàng)目管理控制的幾個(gè)要點(diǎn)

文/胡宇、王曉紅 天津泰達(dá)建設(shè)集團(tuán)有限公司 公共事業(yè)代建部 天津 300457

2004年7月16日國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》指出，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行"代建制"。即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位?！按ㄖ啤笔俏覈?guó)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，為了理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資、建設(shè)、管理、使用主體的分開，提高項(xiàng)目建設(shè)專業(yè)性，預(yù)防政府項(xiàng)目建設(shè)中的“三超”和尋租問(wèn)題的改革舉措。

國(guó)務(wù)院文件發(fā)布后，全國(guó)各地政府進(jìn)行了貫徹與執(zhí)行，產(chǎn)生了大量的實(shí)踐樣本。項(xiàng)目代建涉及投資方、使用方、代建方、政府行政管理部門、政府建設(shè)管理部門等多方主體，由于多方主體通過(guò)合同關(guān)系形成不同的組合，所以在各地的實(shí)踐過(guò)程中又形成了不同的代建模式。其中，非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目針對(duì)代建方而言不涉及融資問(wèn)題，因全委托代建和項(xiàng)目咨詢服務(wù)這兩種模式在項(xiàng)目建設(shè)各方的法律關(guān)系上相對(duì)清晰，所以本文對(duì)此兩種模式下項(xiàng)目管理控制要點(diǎn)作為對(duì)比分析，可以為其它類型代建模式下的項(xiàng)目管控提供一定的借鑒。

1、代建項(xiàng)目管理模式

如上文所述，非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目因參建與管理各方的不同組合衍生出不同的項(xiàng)目管理模式。比如：投資單位、使用單位、代建單位三方作為合同主體的浙江模式；項(xiàng)目法人單位與代建單位作為合同主體的上海模式；使用單位與代建單位作為合同主體的湖南模式；使用單位的上級(jí)行政主管部門與代建單位作為合同主體的福建模式等等。實(shí)際上不論哪種模式，都是各地依據(jù)國(guó)務(wù)院文件精神，結(jié)合本地實(shí)際情況，合理切分政府投資方、使用方、代建方、政府管理部門之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，從而發(fā)揮多方主體的各自優(yōu)勢(shì)，規(guī)避單一主體權(quán)力不受約束的問(wèn)題。

如果單純從代建單位的角度出發(fā)，其所擁有的權(quán)力及相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)主要取決于是否由代建方與設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)方簽署合同。如果均由代建方與項(xiàng)目建設(shè)各方簽訂合同，則類似于BT 項(xiàng)目，代建單位應(yīng)對(duì)工程的造價(jià)、工期、質(zhì)量、安全等承擔(dān)責(zé)任，項(xiàng)目建成后交付給使用單位，政府支付給代建單位一定管理費(fèi)用，在本文中稱為全委托代建模式。這種全委托代建模式下代建單位決策自由度大，利于發(fā)揮其組織和人員方面的特長(zhǎng)。而另一個(gè)方面，非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目比如學(xué)校、醫(yī)院、場(chǎng)館等具有特定使用用途，如果項(xiàng)目全權(quán)授權(quán)給代建單位，雖然在控制工期、成本等方面具有一定的優(yōu)勢(shì)，但因代建單位權(quán)利過(guò)大，在保證項(xiàng)目品質(zhì)和使用方特定要求上就會(huì)有所不足。

本文所指的咨詢服務(wù)代建模式則是指項(xiàng)目相關(guān)合同由業(yè)主（可能是投資方也可能是使用方或者政府特定部門）與項(xiàng)目相關(guān)方直接簽署，代建單位僅提供第三方咨詢服務(wù)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是法律主體單一明確，缺點(diǎn)是代建單位處于弱勢(shì)地位，其專業(yè)特長(zhǎng)和能動(dòng)性不易發(fā)揮。

全委托代建模式和咨詢服務(wù)代建模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)，各地實(shí)踐的代建項(xiàng)目操作模式也有處于兩者之間的衍生模式，這需要根據(jù)各地政府的政策要求、項(xiàng)目特點(diǎn)、業(yè)主單位和代建單位的具體情況而定。

2、代建項(xiàng)目組織設(shè)計(jì)要點(diǎn)

組織設(shè)計(jì)是保證代建項(xiàng)目良好運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。全委托代建模式下，理論上代建單位對(duì)項(xiàng)目成果負(fù)全面責(zé)任，項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)可以完全由代建單位自行組建。由于代建單位對(duì)項(xiàng)目的決策自由度較大，業(yè)主在對(duì)代建單位的約束上，可以在代建合同中就代建單位的責(zé)權(quán)利進(jìn)行約定的同時(shí)，在項(xiàng)目全流程中設(shè)置關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)審批。比如，投資批復(fù)、預(yù)算批復(fù)、工期批復(fù)等等；也可以通過(guò)組織結(jié)構(gòu)安排，在代建單位的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)中設(shè)定特定崗位，派駐相應(yīng)人員，接受雙重管理。這種組織安排在一定程度上會(huì)增加管理難度，但另一個(gè)方面可以提高溝通效率，降低控制節(jié)點(diǎn)的數(shù)量。

在咨詢服務(wù)代建模式下，代建單位相對(duì)處于弱勢(shì)地位，容易成為辦理各種前期證件的“跑腿工”，招標(biāo)和施工階段的“擺設(shè)”。因?yàn)楦鞯胤脚c代建單位簽署代建合同的主體不同，為保證代建單位專業(yè)性和積極性的發(fā)揮，可以在組織設(shè)計(jì)時(shí)適當(dāng)借鑒傳統(tǒng)上的指揮部或者聯(lián)席會(huì)議模式引入第三方代表。比如若政府投資單位作為合同主體的可以引入使用單位代表，反之亦然。這種組織結(jié)構(gòu)安排可以適度規(guī)避作為合同主體的政府單一部門權(quán)力過(guò)大，實(shí)現(xiàn)有效的權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡。

3、代建項(xiàng)目成本控制要點(diǎn)

避免項(xiàng)目最終結(jié)算超出投資計(jì)劃是政府性項(xiàng)目采用代建模式的原因之一。除了項(xiàng)目主管人員的權(quán)力尋租外，造成項(xiàng)目超支問(wèn)題的主要技術(shù)原因一般是初始設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)、項(xiàng)目變更簽證量超出規(guī)定比率。具體管控措施是通過(guò)限額設(shè)計(jì)控制項(xiàng)目總價(jià)，通過(guò)設(shè)定項(xiàng)目簽證變更比率上限控制變更量。通常意義上講，施工圖設(shè)計(jì)的完成代表著項(xiàng)目最終產(chǎn)品定型，所以在設(shè)計(jì)階段應(yīng)盡量細(xì)化產(chǎn)品方案。材料選型定板越明確，后期成本偏差越小，產(chǎn)品質(zhì)量越易得到保證。

若項(xiàng)目采用全委托代建模式，以上的成本控制措施可以在代建合同中予以明確和細(xì)化。另外，業(yè)主方可以委托設(shè)計(jì)優(yōu)化公司對(duì)設(shè)計(jì)圖紙質(zhì)量進(jìn)行把控，也可以聘請(qǐng)第三方造價(jià)公司對(duì)代建單位的預(yù)算進(jìn)行復(fù)核。

若項(xiàng)目采用咨詢代建模式，為了防止尋租行為，政府可以把與優(yōu)化公司和造價(jià)公司簽訂合同的主體單位設(shè)為上文提到的第三方，若第三方因政策原因不能作為合同主體的，可以針對(duì)合同執(zhí)行與付款增加第三方審批環(huán)節(jié)。在施工階段的質(zhì)量和成本管控屬于工程管理范疇，主要需要發(fā)揮監(jiān)理單位的職能，政府可以把與監(jiān)理單位簽訂合同的主體設(shè)為第三方。

4、代建項(xiàng)目進(jìn)度與質(zhì)量管理要點(diǎn)

針對(duì)項(xiàng)目的工期和進(jìn)度管理，全委托代建模式需要在合同中約定總工期的同時(shí)約定項(xiàng)目關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的進(jìn)度，并和實(shí)際的代建費(fèi)用掛鉤。為了保證工期進(jìn)度和工程的質(zhì)量，業(yè)主單位除了項(xiàng)目建成后的驗(yàn)收外，可以把審查工程總分包結(jié)構(gòu)、約定總分包的最低資質(zhì)條件作為事前控制，隱蔽工程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分部工程驗(yàn)收作為事中控制。

對(duì)于咨詢服務(wù)代建模式，影響工期一般的原因是業(yè)主單位缺乏工程管理并、串行穿插管理的經(jīng)驗(yàn)。為了發(fā)揮代建單位的專業(yè)性特長(zhǎng)，在代建合同中就代建單位工期管理的職能最好予以明確和細(xì)化。另外，由于咨詢代建單位并不在項(xiàng)目建設(shè)各方的合同主體中，為了發(fā)揮代建單位的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，業(yè)主單位有必要授權(quán)單一項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，避免代建單位接受多重領(lǐng)導(dǎo)。

以上以全委托代建和咨詢服務(wù)代建兩種代建項(xiàng)目管理模式作為代表，對(duì)代建項(xiàng)目管理模式下的組織、成本、進(jìn)度與質(zhì)量管理進(jìn)行了初略的分析。在實(shí)際的項(xiàng)目管理中，除了以上提及的項(xiàng)目管理控制要點(diǎn)外，業(yè)主單位可以在代建合同文本中根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)設(shè)定其它關(guān)鍵審批環(huán)節(jié)，比如設(shè)計(jì)成果審批、變更簽證審批等等，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的全程把控。這具體需要視業(yè)主單位自身的意愿和能力而定，并需要在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中注意體現(xiàn)效率原則。

工程項(xiàng)目一般都具有投資周期長(zhǎng)、資金額大、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多等特點(diǎn)。政府性項(xiàng)目采用代建模式引入專業(yè)代建單位，在項(xiàng)目組織層面一定程度上解決了政府投資項(xiàng)目的“三超”問(wèn)題。通過(guò)本文的分析，針對(duì)不同的代建模式我們可以在細(xì)化代建合同、設(shè)定獎(jiǎng)懲機(jī)制的同時(shí)，采用設(shè)計(jì)具體的項(xiàng)目管理架構(gòu)、引入項(xiàng)目關(guān)聯(lián)第三方、聘請(qǐng)獨(dú)立技術(shù)專業(yè)機(jī)構(gòu)、設(shè)置節(jié)點(diǎn)審批等方法對(duì)代建項(xiàng)目的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行管理控制。