地方政府舉債融資政策的梳理和分析

文／尹煜

《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托方面,2019年三季度基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托募集資金1087.55億元,環(huán)比增加0.13%,但與去年同期相比依舊大幅增長89.73%。這一方面由于經(jīng)濟(jì)的下行壓力較大，基建投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用比較重要，融資需求較大；另一方面， 在房地產(chǎn)信托、通道業(yè)務(wù)受限，創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展還難以填補(bǔ)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)下滑的缺口的情況下，信政業(yè)務(wù)對(duì)信托公司來說也有較強(qiáng)的吸引力。而信政業(yè)務(wù)的發(fā)展以及風(fēng)險(xiǎn)，一般受地方政府舉債融資政策的影響較大，下文對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行梳理分析。

一、地方政府債務(wù)的成因、發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)積聚

1994年分稅制改革導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入減少，同時(shí),1995年老《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。我國當(dāng)時(shí)又處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府需要大量資金用于市政建設(shè)，融資平臺(tái)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資開始興起。

2008年金融危機(jī)，我國經(jīng)濟(jì)增速受到顯著沖擊，中央出臺(tái)一系列經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,2009年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]92號(hào)）中提到：“鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)等多種方式，吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，地方政府債務(wù)規(guī)模大幅擴(kuò)張。

地方政府債務(wù)在完善地方建設(shè)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要作用，但是其中也有許多預(yù)算軟約束、盲目擴(kuò)張、違規(guī)舉債等問題，隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。

隨著風(fēng)險(xiǎn)的上升，國家對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)范治理加強(qiáng)。實(shí)際上，近兩年，去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)也是國家經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。 在這樣的背景下，規(guī)范地方政府債務(wù)融資的政策陸續(xù)出臺(tái)。

二、地方政府舉債融資政策的主要內(nèi)容和影響

1.2014年9月，國務(wù)院發(fā)布的43號(hào)文，即《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》：賦予地方政府發(fā)債權(quán)，剝離平臺(tái)企業(yè)的融資功能

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府可以適度舉借債務(wù)。舉債只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。無收益的公益性事業(yè)，地方政府可以發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，可以發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。推廣使用PPP模式。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，剝離平臺(tái)企業(yè)的地方政府融資功能方面。金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。43號(hào)文后，預(yù)算法修訂，新預(yù)算法支持了43號(hào)文的規(guī)定。在43號(hào)文的框架下，有疏有堵，違規(guī)舉債、擔(dān)保受到了一定的遏制，但仍時(shí)有發(fā)生，尤其是一些“變相”違規(guī)問題 。

2.2017年5月，財(cái)政部會(huì)同其它部門，發(fā)布的50號(hào)文，即《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》：主要針對(duì)地方政府違規(guī)融資擔(dān)保

雖然43號(hào)文有明確規(guī)定，但是地方政府違規(guī)擔(dān)保仍有發(fā)生，尤其是43號(hào)文所沒有考慮到的利用PPP等形式隱性擔(dān)保、變相舉債，開始大規(guī)模出現(xiàn)。50號(hào)文要求融資平臺(tái)公司舉債時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確2015年1月1日起新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)；重拳規(guī)范PPP,要求地方政府不得通過利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本承諾最低收益，不得對(duì)任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。允許地方政府出資設(shè)立規(guī)范化和市場化運(yùn)作的擔(dān)保公司，地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。50號(hào)文后，地方政府出具擔(dān)保或者變相擔(dān)保承諾等，對(duì)于之前43號(hào)文的地方政府不得違規(guī)擔(dān)保問題，加強(qiáng)了監(jiān)管。

3.2017年6月，財(cái)政部發(fā)布87號(hào)文，即《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》：主要針對(duì)政府購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)變相違規(guī)舉債

87號(hào)文也是進(jìn)一步“圍堵”地方政府的違規(guī)舉債方式，以實(shí)現(xiàn)“對(duì)當(dāng)前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策全覆蓋”。它除了重申政府購買服務(wù)的規(guī)定外，還給出了政府購買服務(wù)范圍的負(fù)面清單，建設(shè)工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、儲(chǔ)備土地前期開發(fā)及農(nóng)田水利等建設(shè)工程、打包而成的建設(shè)工程與服務(wù)、融資行為，均不可納入政府購買服務(wù)范圍。87號(hào)文后，對(duì)于借政府購買服務(wù)，進(jìn)行工程建設(shè)等，得到了約束，降低地方政府隱性債務(wù)增長。

4.2017年國資委發(fā)布的192號(hào)文，即《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》：主要是規(guī)范央企PPP的經(jīng)營管理，防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

192號(hào)文，要求央企開展PPP項(xiàng)目，要堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)，強(qiáng)化集團(tuán)管控；嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，提高項(xiàng)目質(zhì)量；嚴(yán)格規(guī)?？刂疲乐雇聘邆鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)；優(yōu)化合作安排，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；規(guī)范會(huì)計(jì)核算，準(zhǔn)確反映PPP業(yè)務(wù)狀況；嚴(yán)肅責(zé)任追究，防范違規(guī)經(jīng)營投資行為。納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。要明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限;資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)，不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。投資回報(bào)率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本，嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目，嚴(yán)厲杜絕盲目決策，堅(jiān)決遏制短期行為。192號(hào)文后，央企開展PPP項(xiàng)目，受到了更多約束。

5.2018年3月，財(cái)政部下發(fā)的23號(hào)文，即《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》：主要對(duì)金融企業(yè)參與國有企業(yè)、地方政府、PPP以及政府融資平臺(tái)的投融資，提出要求

23號(hào)文的基礎(chǔ)仍然是43號(hào)文，出發(fā)點(diǎn)抑制金融企業(yè)在地方政府違規(guī)舉債中的一些不當(dāng)行為，目的依然是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要求金融企業(yè)與地方政府合作，除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款；不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任；不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或PPP項(xiàng)目資本金。按照23號(hào)文，金融企業(yè)依然可以參與地方建設(shè)融資，包括向地方政府融資平臺(tái)或者PPP項(xiàng)目提供融資，但是要遵循“市場化融資”原則，要按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，進(jìn)行還款能力評(píng)估， 要求融資主體、項(xiàng)目的自有經(jīng)營性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，這些市場化融資原則，主要是要?jiǎng)冸x“地方政府隱性擔(dān)?！?。

6.2018年10月末，國務(wù)院發(fā)布了101號(hào)文，即《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，主要針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)短板

在當(dāng)前投資增速放緩，特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資增速回落較多的實(shí)際情況下，101號(hào)文，提出了加大對(duì)在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目的金融支持力度，對(duì)已簽訂借款合同的必要在建項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)可在依法合規(guī)和切實(shí)有效防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下繼續(xù)保障融資，對(duì)有一定收益或穩(wěn)定盈利模式的在建項(xiàng)目優(yōu)先給予信貸支持。鼓勵(lì)通過發(fā)行公司信用類債券、轉(zhuǎn)為合規(guī)的PPP等市場化方式開展后續(xù)融資。在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，引導(dǎo)商業(yè)銀行按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則加大對(duì)資本金到位、運(yùn)作規(guī)范的必要在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目的信貸投放力度，支持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行結(jié)合各自職能定位和業(yè)務(wù)范圍加大相關(guān)支持力度。發(fā)揮保險(xiǎn)資金長期投資優(yōu)勢，通過債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合、基金等多種形式，積極為在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目提供融資。合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也申明了要防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

7．2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》：邊際利好基建融資

“通知”提出“加大逆周期調(diào)節(jié)力度，更好發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券的重要作用，著力加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定總需求，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”。根據(jù)“通知”，要充分發(fā)揮專項(xiàng)債券作用，對(duì)有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項(xiàng)目進(jìn)行支持，金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)金融服務(wù)，按商業(yè)化原則依法合規(guī)保障重大項(xiàng)目合理融資需求?！巴ㄖ币矎?qiáng)調(diào)，對(duì)舉借隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子的要堅(jiān)決問責(zé)、終身問責(zé)、倒查責(zé)任?！巴ㄖ斌w現(xiàn)出在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大下，地方政府舉債融資增加政府投資拉動(dòng)作用，但是同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)約束要求，總體而言，邊際利好基建融資。

三、總結(jié)

綜上，43號(hào)文是地方政府債務(wù)融資管理的框架性文件；50號(hào)文、87號(hào)文、192號(hào)文、23號(hào)文，是在43號(hào)文的基礎(chǔ)上，對(duì)于一些違規(guī)、不當(dāng)行為的進(jìn)一步防范。國家對(duì)地方政府舉債融資的政策，主要是加強(qiáng)規(guī)范管理，對(duì)于違規(guī)、盲目舉債是要遏制的，而對(duì)于正常的地方政府舉債融資，是支持的。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，以及減稅節(jié)費(fèi)、土地財(cái)政轉(zhuǎn)型等對(duì)財(cái)政收入的影響下，發(fā)揮地方政府債務(wù)融資功能，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求也較大。地方政府融資業(yè)務(wù)的邊界，主要是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的需要降低或債務(wù)負(fù)擔(dān)難以為繼孰早前。