政府投資項目兩種管理模式引發(fā)的思考

文/丁成勇、何玲巧、張瑾 椒江區(qū)重點建設項目監(jiān)督管理辦公室 浙江臺州 318000

1、概述

傳統(tǒng)項目管理模式即為業(yè)主自行組織專門的機構(gòu)負責項目管理工作的模式，這種機構(gòu)一般為臨時組建,專業(yè)管理人員缺少或不配套，項目管理經(jīng)驗不足。工程總承包模式（EPC）是由業(yè)主經(jīng)過招標，委托一家公司，對設計施工進行總承包，也稱交鑰匙工程。本文結(jié)合同一項目法人的椒江區(qū)公共租賃住房和椒江區(qū)繁榮區(qū)塊保障性住房兩個項目，分析管理模式的利和弊，總結(jié)政府項目管理經(jīng)驗，利于提高項目管理水平和效益。

2、兩種管理模式實例

2.1 傳統(tǒng)模式實例

椒江區(qū)公共租賃住房項目采用傳統(tǒng)管理模式，項目由區(qū)政府下屬區(qū)住房保障管理辦公室負責實施。項目規(guī)劃用地32.8 畝，總建筑面積32670.49m2，批復概算1.2595 億元，由9 幢5 層多層住宅組成，總戶數(shù)512 戶?；彀l(fā)現(xiàn)該項目合同工期418 天，實際延誤237 天，占合同工期的56.7%，并存在勘察、設計、監(jiān)理未招標等問題。

2.2 EPC模式實例

椒江區(qū)繁榮區(qū)塊保障性住房項目采用EPC管理模式，負責項目實施同為區(qū)住房保障管理辦公室。該項目用地70.4 畝，地上總建筑面積117356m2，批復概算為4.7218 億元，由846套經(jīng)濟適用房,373 套公共租賃房和360 套廉租房組成。實際工期26 個月，比合同工期提前了13 天完工，較公共租賃住房項目建設工期快58%。項目從正式立項，設計（單獨）發(fā)包、方案評審、地質(zhì)勘察、環(huán)評、水保、可行性研究及初步設計等前期報批工作全部完成后，順利完成了開發(fā)商招標工作。

3、兩種管理模式利和弊

3.1 EPC模式利于提高建設效率

傳統(tǒng)模式在施工、監(jiān)理單位招標前需完成建設工程報建；施工圖審查和規(guī)劃工程許可證、施工許可證辦理；經(jīng)多次招標確定相應的參建單位。而EPC模式只需通過招標方式引入總承包人競爭，政府和總承包人在EPC合同中約定投資總額和獎懲機制，可以有效鎖定項目總投資和項目建設進度，實現(xiàn)良好的投資、進度控制。比較傳統(tǒng)模式業(yè)主只需組織一次招標，簽訂一份合同，既減少了招標費用，又大大減輕了業(yè)主管理和協(xié)調(diào)的工作,提高了投資建設效率。EPC模式不僅有利于理清業(yè)主與承包商、勘察設計與業(yè)主、總包與分包、執(zhí)法機構(gòu)與市場主體之間的關(guān)系；又有利于優(yōu)化資源配置，業(yè)主方可以擺脫工程建設中繁雜事務，避免了人員、資金的浪費。而且設計和施工是一家單位，更加利于設計優(yōu)化，減少工程變更，縮短工期。

3.2 EPC模式前期工作不充分

政府投資項目采用總承包（EPC）模式往往忽視前期工作，對項目方案未經(jīng)充分調(diào)研、論證就進入實施，投資決策尚未進行充分準備，缺乏市場調(diào)查研究、專業(yè)人員協(xié)助和有效監(jiān)管，匆忙做出決定，易造成項目投資難控制。EPC項目招標投標一般以審批的初步設計文件及概算為依據(jù)，很少以施工圖設計文件及預算為依據(jù)，招標階段無法形成工程量和預算。另外，項目發(fā)包人針對考核指標及上級要求早日發(fā)出開工指令，一般采用“下浮率”形式招標，以實際工程量乘以現(xiàn)行定額單價再乘以“下浮率”進行工程結(jié)算招標，實際上存在開口合同，對建設費用難以控制。

3.3 EPC模式監(jiān)督管理難到位

目前針對EPC項目的專項法律、法規(guī)及其相關(guān)的規(guī)范、標準還不健全，屬于試運行和探索階段，項目運行過程中易出現(xiàn)監(jiān)管界面不清、監(jiān)管力度不夠等一系列問題。在項目實施過程中，業(yè)主主要是通過合同對EPC總承包商進行監(jiān)督，對工程實施過程參與度偏低，控制力較差。這樣容易導致設計、施工、監(jiān)理形成利益共同體，而且監(jiān)管的缺位會導致投資方壟斷項目，造成項目成本過高。

4.EPC項目的建議

4.1 注重前期

實行EPC模式的政府投資項目，應重視項目前期管理，從項目建議、可行性研究、規(guī)劃設計方案、投資者選擇等方面進行詳細的研究，并準入中介服務機構(gòu)，落實考核辦法。擇優(yōu)選定招標代理機構(gòu)承擔EPC項目招標工作，認真編制招標文件，潛在投標人應當具有與工程規(guī)模、行業(yè)相應的工程設計資質(zhì)或施工資質(zhì)，且具有相應的組織機構(gòu)、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員、工程業(yè)績及風險承擔能力，若允許組成聯(lián)合體投標的，聯(lián)合體成員各方的條件應符合法律法規(guī)規(guī)定的要求，實行公開招標投標，競爭性報價，擇優(yōu)投資商，降低項目實施風險，防止低價中標、高價結(jié)算。

4.2 風險控制

針對EPC承發(fā)包模式的特殊性，應采取有效措施抑制風險因素，在招標文件中應當明確招標項目的范圍、內(nèi)容、工作界面，避免出現(xiàn)界面工作的重復或遺漏；投標報價中的建安工程費、設備購置費和總承包其他費中的具體費用項目清單，注明材料設備的品牌、規(guī)格型號、技術(shù)參數(shù)等；明確聯(lián)合體投標人之間及總承包人與分包人之間應當承擔連帶法律責任，盡可能減少不確定因素，避免合同漏洞與爭議；項目資金按進度支付，嚴禁超合同支付，項目完工未經(jīng)結(jié)算審價和辦清結(jié)算前，資金支付不得超過合同價的85%等；設計優(yōu)化應當履行相關(guān)審批、審查等程序，明確通過設計優(yōu)化降低建設成本的利益分配辦法，詳細約定變更條款，對變更的范圍有明確的界定，總承包企業(yè)及分包企業(yè)原因引起的變更，超原價部分由總承包商自行承擔相關(guān)費用，節(jié)約部分按照約定比例進行分配，建設單位原因引起的變更，確定變更的實施程序、變更價款的調(diào)整辦法，除因建設單位依照有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)審批而追加工程造價外，項目承包人最終結(jié)算價款不得超過EPC總承包投標報價，超出部分建設單位不予支付，事先約定，有效規(guī)避風險、控制造價。

4.3 強化監(jiān)管

EPC總承包項目一般具有投資規(guī)模大、技術(shù)含量高、專業(yè)性強、施工工藝復雜、工期長、可變因素多等特點，為減少各種事后爭議與合同糾紛，建設單位除對合同履約實施常規(guī)管理外，應重點加強工程全過程管理，應認真審查承包商質(zhì)保體系和實施程序，強化全過程監(jiān)管；監(jiān)理單位應認真履約監(jiān)理合同，依據(jù)監(jiān)理規(guī)范做好工程質(zhì)量、安全等方面的控制；政府質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應對各參建方主體資質(zhì)進行檢查，做好工程質(zhì)量管理和質(zhì)保體系的審查，根據(jù)事前制定的監(jiān)督方案對施工過程進行重點和不定期檢查，并協(xié)助建設單位對工程監(jiān)理工作進行指導、檢查和監(jiān)督；推行EPC總承包項目實施全過程工程咨詢或全過程跟蹤審計。