構(gòu)建我國長期護理保險制度的困境及其解困策略探究

朱萌

摘? ?要：隨著人口老齡化的加劇，失能老人的數(shù)量日益增加，對護理需求的增長使得我國建立長期護理保險的必要性日益增強。建立長期護理保險需要完善的長期護理保險法律、穩(wěn)定的資金籌集渠道、成熟的護理服務(wù)行業(yè)和對長期護理保險的風(fēng)險認(rèn)知。目前長期護理保險在我國面臨護理保險法缺失、護理行業(yè)發(fā)展不充分、傳統(tǒng)觀念制約及風(fēng)險認(rèn)知不足、社保繳費比率高和資金籌集難等一系列困境，需要通過健全法律法規(guī)、發(fā)展護理行業(yè)、加強輿論宣傳以及調(diào)整社保繳費結(jié)構(gòu)等措施，以保證長期護理保險制度的有效建立和順利實施。

關(guān)鍵詞：長期護理保險制度;可行性條件;策略

中圖分類號：R19? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.017

文章編號：1009-6922（2019）06-92-06

根據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果，截止2016年，我國60歲以上的老年人口占全國總?cè)丝诘谋戎丶s為16.7%，并且預(yù)計在2055年到達一個頂峰，約為37.5%。與此同時，我國失能、失智老人數(shù)量亦日益增加，約有4063萬的失能與半失能老人，占老年人口總數(shù)的18.3%，并且失能老人的比重將會在2054年達到一個峰值。目前，我國的失智人口數(shù)量約1000萬人，數(shù)量居世界第一。在人口老齡化程度加深、失能和失智人數(shù)劇增的情況下，為應(yīng)對未富先老、專業(yè)護理服務(wù)需求快速增加、少子化及家庭護理缺位等問題，給予老年人更好的幫扶照護，需要構(gòu)建完善的長期護理保險制度。

現(xiàn)階段我國僅在15個城市進行了長期護理保險制度試點，制度建設(shè)仍然處于“摸著石頭過河”的初創(chuàng)階段，體系建設(shè)不完整、配套服務(wù)缺位，有必要在立足國情的基礎(chǔ)上借鑒國外成熟的政策實施經(jīng)驗，構(gòu)建符合社會主義本質(zhì)內(nèi)涵的新時代中國特色長期護理保險制度體系。

一、長期護理保險的基本認(rèn)知及其在我國的發(fā)展?fàn)顩r

（一）長期護理保險基本認(rèn)知

長期護理保險是為因年老、疾病或傷殘而喪失日常生活自理能力從而需要長期照護的人，提供護理費用或護理服務(wù)的保險。也就是說，購買長期護理保險后，保險公司能夠為被保險人發(fā)生的護理費用提供保障。目前長期照護保險提供的服務(wù)方式主要有以下三種：一是照護服務(wù)機構(gòu)提供專門照護服務(wù);二是照護服務(wù)機構(gòu)按照事先定制的服務(wù)內(nèi)容、頻次與時間等提供居家上門照護服務(wù);三是個體服務(wù)人員（具有照護能力的家屬、親戚、鄰居和其他愿意提供照護服務(wù)的個人）提供居家照護服務(wù)。從世界范圍內(nèi)來看，長期護理保險制度是為了回應(yīng)人口老齡化速度加快做出的一項系統(tǒng)性制度安排。

長期護理保險制度是集人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、健康服務(wù)、醫(yī)療護理于一體的一項系統(tǒng)性制度，是對現(xiàn)存社會保障體系功能不足的一種補充。我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險解決的是退休以后沒有工作收入情況的剛性生活需求，醫(yī)療保險解決的是補償勞動者由于疾病造成的經(jīng)濟損失，長期護理保險解決的則是失能以后的健康照護、醫(yī)療照護需求。

（二）長期護理保險在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

早在2016年，我國就在15個城市開展了長期護理保險試點。試點城市作為長期護理保險制度實施的“排頭兵”，反映了長期護理保險在我國的發(fā)展?fàn)顩r，能對未來區(qū)域性乃至全國性長期護理保險的實施提供理論與實踐基礎(chǔ)。

1.我國長期護理保險試點城市分析。全國首批15個試點城市有直轄市2個、省會或副省級城市6個、普通地級市7個。試點城市經(jīng)濟發(fā)展水平有一定代表性：當(dāng)年人均GDP10萬元以上的有6個城市，6萬元至10萬元之間的有4個城市，低于當(dāng)年全國人均GDP的有5個城市。在試點城市選取上做到了有區(qū)分度、有層次性，這為日后施行區(qū)域性推廣和全國性推廣提供了參考。同時，試點城市的經(jīng)濟實力均處于所在?。ㄊ?、自治區(qū)）中等及以上水平，具備實施該項制度的經(jīng)濟條件。而且試點城市均生態(tài)環(huán)境良好，具有宜居性，如長春、上饒、青島均為“中國最具幸福感城市”，河北承德為中國“十大特色休閑城市”，蘇州市是“國家生態(tài)園林城市”，齊齊哈爾被稱為“天然牧場”等。另外，這些城市老齡化程度均很高，其中南通作為中國老齡化最高的城市，人口平均壽命達80.71歲，百歲壽星多達1031位;上海60歲以上老年人口占總?cè)丝诒戎剡_到33.2%，均有實施長期護理保險制度的剛性需求?？偟膩碚f，選取的試點城市是極具代表性的。

2.長期護理保險試點城市實施方案分析。從試點城市長期護理保險覆蓋范圍來看，除重慶市之外的其他14個試點城市均覆蓋了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險的參保人群，各地還因地制宜出臺了差別性的擴大覆蓋范圍方案，例如成都市人社局明確表明隨著試點的推進和制度的完善，城居醫(yī)保人員也將逐步納入長期護理保險保障范圍。從籌資機制來看，有單來源籌資型模式、多渠道籌資型模式兩種，籌資水平大多在每人每年30—130元，籌資水平不高，且大部分城市以政府補貼為主，真正意義上的長期護理保險個人賬戶基金尚未成型。試點城市長期護理保險服務(wù)形式基本上是以機構(gòu)照顧為主、輔以居家照顧。從待遇支付來看，各地長期護理險的待遇支付分為補償型支付和定額支付兩種形式。補償型支付是指長護險支付金額與實際照護費用掛鉤，其支付標(biāo)準(zhǔn)取決于起付線、報銷比例和支付限額或封頂線的設(shè)置水平;定額支付是指長期護理險按約定的固定金額支付，實際發(fā)生的照護費用對長期護理險的支付金額不產(chǎn)生影響。

二、建立長期護理保險制度的條件

（一）以完備的法律體系規(guī)范籌資運營及發(fā)展

任何一項政策措施如果沒有法律作為保障就難以平穩(wěn)、規(guī)范地執(zhí)行，法律的頒布為長期護理保險制度的建立奠定了基石，法律對籌資的具體規(guī)定則是為長期護理保險制度的發(fā)展提供了保障。實施長期護理保險的發(fā)達國家都通過頒布相關(guān)法律對長期護理保險進行了保障。早在1969年荷蘭就已經(jīng)建立了長期護理保險制度，并且頒布了《特殊醫(yī)療費用支出法》，用法律的手段保障了這一項新型保險，并且在頒布法律之前，荷蘭國內(nèi)已經(jīng)逐步建立了各種各樣的養(yǎng)老服務(wù)與相關(guān)設(shè)施。

同時，我國現(xiàn)有的社會保險的繳費比率整體偏高。如表3所示，與表中這些國家相比，我國無論是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)這三項單獨的繳費率還是整體的繳費率排名都靠前。除此以外，我國的社會保險項目還有工傷保險、生育保險以及住房公積金這三項都需要雇主繳納，其中工傷保險需要繳納0.75%、生育保險需要繳納0.5%，部分企業(yè)負(fù)擔(dān)8%—12%的住房公積金的繳納。這樣算下來，雇主在社保上繳費費率至少是29.25%，個人則是15%，合計超過了工資的44%。這樣高的保險繳費率使長期護理保險這項新型險種的繳費空間受到了限制。

四、我國長期護理保險制度構(gòu)建的解困策略

（一）完善長期護理保險相關(guān)法律法規(guī)

從上述建立長期護理保險制度的條件來看，長期護理保險的發(fā)展需要健全完整的法律體系。首先，我國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的長期護理保險法，除了將社會保障法、社會福利法和長期護理保險法建立相關(guān)聯(lián)系之外，還要完善規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的法律條文。其次，要細(xì)化保險的相關(guān)要求，明確籌資過程中政府、企業(yè)與個人所扮演的角色以及其籌資比例，對保險對象、參與資格、給付方式以及服務(wù)提供做出具體要求。同時，推出相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，放寬投資要求，吸引社會資本進入長期護理保險行業(yè)，拓寬長期護理保險的發(fā)展渠道。最后，對護理服務(wù)行業(yè)制定行業(yè)法規(guī)，明確劃分護理等級，對護理人員的專業(yè)水平進行具體評估并制定標(biāo)準(zhǔn)，同時對長期護理保險行業(yè)設(shè)立監(jiān)察機制，有效規(guī)范護理行為，加強對從事護理服務(wù)行業(yè)的人員的專業(yè)培訓(xùn)等。

（二）完善護理機構(gòu)，培養(yǎng)護理人才

長期護理保險作為一項特殊的保險，因為被保險人的失能程度、身心狀況、家庭支持的個體差異性而對護理服務(wù)的需求大不相同，因此長期護理保險對于護理服務(wù)行業(yè)的要求很高。只有完善護理機構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)的護理服務(wù)人員，才能保障長期護理保險發(fā)展順暢。政府要通過政策優(yōu)惠促進護理服務(wù)市場發(fā)展，加快基礎(chǔ)護理設(shè)施的建立。在此基礎(chǔ)上，建立完善的監(jiān)督機制，規(guī)避一些鉆漏洞的行為。對服務(wù)機構(gòu)準(zhǔn)入資格、服務(wù)對象納入標(biāo)準(zhǔn)以及服務(wù)人員實際操作進行嚴(yán)格規(guī)范，讓行業(yè)更加規(guī)范、發(fā)展更加持久而穩(wěn)定。解決護理服務(wù)的發(fā)展帶來的護理服務(wù)人員嚴(yán)重短缺問題，政府要大力培養(yǎng)護理服務(wù)專業(yè)人員，同時提供進修渠道不斷提高護理人員的護理水平。

（三）加強輿論宣傳，提高認(rèn)知水平

傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念妨礙長期護理保險的建立，改變傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的思想是建立長期護理保險的前提條件。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，空巢寡居的老人越來越多，社會化養(yǎng)老的思潮逐漸蔓延，老年人也慢慢考慮家庭以外的養(yǎng)老服務(wù)模式。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)加大輿論宣傳力度，通過報紙、電視、微博、微信等線上線下的宣傳渠道，提高群眾對社會養(yǎng)老的認(rèn)同感，進而讓民眾認(rèn)識到長期護理保險能夠有效化解老年失能帶來的生存風(fēng)險。只有積極地改變民眾特別是老年人對社會養(yǎng)老模式的偏見，從思想上讓民眾對長期護理保險產(chǎn)生認(rèn)同感，才能讓長期護理保險制度的建立獲得民眾的支持。

經(jīng)濟的飛速發(fā)展使生活越來越便捷的同時，與現(xiàn)代生活方式密切相關(guān)的慢性疾病也越來越多。目前我國患有慢性病的人口比率為15.7%，但高齡人口（65歲及以上）慢性病的患病率高達64.5%。這就需要通過大量的宣傳教育，讓人們意識到老年和疾病帶來的失能風(fēng)險，并且認(rèn)識到這樣的失能風(fēng)險會帶來的高昂的護理費用以及精神上的傷痛，使人們能夠主動樹立風(fēng)險意識。在樹立風(fēng)險意識之后，更重要的是讓民眾能夠客觀地看待風(fēng)險，認(rèn)識到長期護理保險可以減輕老齡失能風(fēng)險帶給家庭的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)與精神壓力。

（四）調(diào)整社保繳費結(jié)構(gòu)，增加籌資渠道

我國現(xiàn)有的社會保險的繳費比例總體偏高，長期護理保險的加入會使得原本就高的保費變得更加難以負(fù)擔(dān)，這就需要調(diào)整現(xiàn)有的社會保險繳費結(jié)構(gòu)。目前，我國正在大力推廣醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的模式，在養(yǎng)老機構(gòu)開展醫(yī)療服務(wù)的同時，可以在社區(qū)乃至家庭提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。但是在推廣的過程中，一些疾病特別是老年慢性病難以判斷是醫(yī)療還是護理，這就可以通過建立長期護理保險來補充醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的缺漏。隨著經(jīng)濟與科技的發(fā)展，我國的醫(yī)療服務(wù)體系也在不斷發(fā)展完善，穩(wěn)定的發(fā)展使基本醫(yī)療保險基金的收入逐年增長，收入增加累計的結(jié)余也隨之增加。就2001年到2015年這15年的時間內(nèi)，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險收入從383.6億元增長到11192.9億元，其累計結(jié)余由253億元增長到12542.8億元。因此，可以從醫(yī)保費率中直接劃出一部分作為長期護理保險費。

除了可以調(diào)整社保繳費結(jié)構(gòu)來保障長期護理保險基金的籌集，還可以通過拓寬籌資渠道來解決長期護理保險的籌資困境。要充分發(fā)揮政府職能，由政府承擔(dān)一部分長期護理保險費用的支出;要鼓勵雇主將長期護理保險加入社會保障中，通過給予一定的政策優(yōu)惠來促進雇主在長期護理保險的資金投入;要加大對長期護理保險的宣傳，吸引個人主動對長期護理保險的購買;要號召社會公益組織對長期護理保險進行資金投入。

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責(zé)任編輯：楊? ?靜