中國海外園區(qū)發(fā)展的動因、實(shí)踐與模式

馬學(xué)廣 鹿宇

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展與中國對外開放的深化，中國海外園區(qū)成為中國落實(shí)“一帶一路”倡議的重要空間平臺，其發(fā)展經(jīng)歷了企業(yè)自發(fā)階段、政府扶持階段，并在“一帶一路”倡議提出后迎來新的發(fā)展階段。青島為中國海外園區(qū)發(fā)展的先行者。在實(shí)踐層面，青島海外園區(qū)以一、二產(chǎn)業(yè)國際合作為主要內(nèi)容，面向“一帶一路”國家布局，創(chuàng)建了1個國家級海外園區(qū)，有5個海外園區(qū)納入國家商務(wù)部考核名單。在發(fā)展模式層面，青島以“青建+”建設(shè)模式，通過中外合資共建、中方獨(dú)資建設(shè)、中方投資收購等方式，形成“上合+X”全球布局模式，并以政府工作落實(shí)、地方合作、財(cái)政金融支持和風(fēng)險防控四方面為海外園區(qū)發(fā)展構(gòu)建起安全保障。

[關(guān)鍵詞]海外園區(qū);“一帶一路”;全球重構(gòu);發(fā)展模式;青島

[中圖分類號]F125?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2019）04-0020-07

Motivation， practice and model of the development of oversea parks in China

—taking Qingdao city as an example

MA Xue-guang， LU Yu

（School of International Affairs and Public Administration， Ocean University of China， Qingdao 266100， China）

Abstract：With the development of economic globalization and the deepening of Chinas opening up， Chinas overseas parks have become an important platform for China to implement “the Belt and Road” initiative. The development of China's oversea parks has experienced the spontaneous stage of corporation and the supporting stage of government， and ushered in a new stage of development after “the Belt and Road” initiative was put forward. It has entered a new stage. Qingdao is a pioneer in the development of overseas parks in China. At the practice level， the oversea parks of Qingdao mainly focus on international cooperation in primary and secondary industries， oriented to “the Belt and Road” national layout. Qingdao has created one national overseas park， and 5 overseas parks， which have been included in the assessment list of the national Commerce Department. In terms of the development model， Qingdao adopts the “Qingjian +” construction pattern to form the global distribution model of “Shanghai cooperation +X” through Sino-foreign joint ventures， Chinese-owned construction， and Chinese investment and acquisition. In addition， it has provided security guarantees for the development of oversea parks from four aspects： the implementation of government work， the local cooperation， the financial support and the risk prevention and control.

Key words：oversea parks; “the Belt and Road”; global reconstruction; development model; Qingdao

一、引言

21世紀(jì)以來，以政府和企業(yè)為主要行為主體，以跨國產(chǎn)業(yè)合作為主要內(nèi)容，具有“飛地式”異質(zhì)嵌入?yún)^(qū)位屬性的海外園區(qū)成為地區(qū)乃至國家參與全球生產(chǎn)體系重構(gòu)的重要空間載體。海外園區(qū)突破了國家邊界的束縛，推動區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的重組，使區(qū)域成為參與全球競爭和實(shí)現(xiàn)國家財(cái)富積累的重要空間單元。截至2018年底，我國商務(wù)部納入統(tǒng)計(jì)范圍的境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)已達(dá)113家，其中“一帶一路”沿線的境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)80家，經(jīng)商務(wù)部考核確認(rèn)的國家級境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)20家?！锻七M(jìn)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》明確指出，“探索投資合作新模式，鼓勵合作建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展”。習(xí)近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的系列講話中也提出，發(fā)展經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)是未來共建“一帶一路”合作的重點(diǎn)。因此，海外園區(qū)成為中國“一帶一路”倡議下國家間合作的重要載體以及重塑國家和區(qū)域競爭力的政策創(chuàng)新實(shí)踐，受到了國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注。

當(dāng)前學(xué)者對于中國海外園區(qū)內(nèi)涵的認(rèn)識尚未統(tǒng)一，如海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)[1]、境外園區(qū)[2]、境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)[3]等，但均認(rèn)為其行為主體為政府和企業(yè)、合作內(nèi)容為產(chǎn)業(yè)合作，建設(shè)地為與中國合作的東道國[4-6]。學(xué)者普遍認(rèn)為海外園區(qū)作為推動地區(qū)，乃至國家參與全球競爭的平臺，具有明顯的增長極作用，能夠促進(jìn)對外投資[7]，規(guī)避風(fēng)險[8]，而隨著“一帶一路”倡議的提出，海外園區(qū)成為中國“一帶一路”建設(shè)的新平臺[9-14]，此外，海外園區(qū)的發(fā)展還兼受國內(nèi)“推力”與國外“引力”的共同作用[15]。關(guān)于海外園區(qū)的既有研究顯示，我國海外園區(qū)的發(fā)展起始于20世紀(jì)90年代末，且在2005年左右迎來拐點(diǎn)，政府開始為園區(qū)發(fā)展提供政策保障，但當(dāng)前我國海外園區(qū)的發(fā)展仍處于探索階段[16-19]。諸多學(xué)者圍繞贊比亞中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)[20]、尼日利亞奧貢廣東自貿(mào)區(qū)[21]、中埃泰達(dá)蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)[22]、中國—白俄羅斯工業(yè)園[2]，中國—東盟共建海外園區(qū)[23]等具體案例，對中國海外園區(qū)的發(fā)展提出建議，認(rèn)為政府需要在其中扮演重要角色[24-27]。綜上可見，相關(guān)海外園區(qū)的研究正處于起步階段，通常為現(xiàn)象描述，較多注重個案分析與總結(jié)，傾向?qū)疫@一單一空間尺度的海外園區(qū)進(jìn)行研究，尚未完全延伸至地方尺度。

基于此，本文將基于國家尺度海外園區(qū)發(fā)展動因與實(shí)踐歷程的宏觀分析，聚焦地區(qū)尺度，透視青島海外園區(qū)發(fā)展實(shí)踐，總結(jié)青島海外園區(qū)的發(fā)展模式，以期為中國海外園區(qū)的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒①。

二、中國海外園區(qū)發(fā)展動因與實(shí)踐歷程

伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程與中國改革開放的浪潮，中國海外園區(qū)的發(fā)展順應(yīng)了全球性生產(chǎn)要素流動與產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)的趨勢，成為“一帶一路”倡議下，中國“走出去”的外化表現(xiàn)。

（一）中國海外園區(qū)發(fā)展的動因

中國海外園區(qū)的發(fā)展受到了來自經(jīng)濟(jì)與政策的雙重推動，從而實(shí)現(xiàn)了以“一帶一路”沿線國家為主要布局點(diǎn)的全球空間生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。

1.資本的地域化與再地域化

隨著20世紀(jì)70年代以來新一輪全球化進(jìn)程以及新自由主義的發(fā)展，全球政治、經(jīng)濟(jì)乃至社會重構(gòu)[28-29]，在這一全球重構(gòu)（global restructuring）進(jìn)程中[30]，“流動空間”對“地方空間”的取代日益顯現(xiàn)[31-32]，生產(chǎn)要素不再受制于行政邊界而開始在全球范圍內(nèi)流動，新地域空間的重構(gòu)使得資本在相對固定的環(huán)境中再生產(chǎn)，就是在這一資本的去地域化與再地域化的過程中[33]，地區(qū)乃至國家基于經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性[34]，普遍通過產(chǎn)業(yè)特區(qū)、合作園區(qū)等與經(jīng)濟(jì)增長有關(guān)的空間選擇來形成不同空間尺度之間新的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

通過中國對外直接投資進(jìn)展可以看出（見表1），2008—2017年中國對外直接投資、境外企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入、境外企業(yè)雇傭外方員工數(shù)總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢，且在“一帶一路”倡議提出后，中國對外直接投資實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的提升。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，中國的生產(chǎn)要素向海外流動的趨勢逐步擴(kuò)大，在此過程中，中國企業(yè)“走出去”成效明顯，在創(chuàng)造自身效益的同時，遵循“共商、共建、共享”原則也為當(dāng)?shù)靥峁┐罅康木蜆I(yè)機(jī)會，實(shí)現(xiàn)海外社會效益。與此同時，中國海外園區(qū)的建設(shè)成為生產(chǎn)要素全球空間生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的體現(xiàn)。中國在建海外園區(qū)數(shù)量從2016年的77個迅速增加到2018年的113個，其中“一帶一路”沿線境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)在2018年達(dá)到80個，合作國家從36個增至46個，吸引入駐企業(yè)數(shù)量從1522個增至4542個，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)崗位近30萬個，并為東道國每年實(shí)現(xiàn)將近30億美元的稅費(fèi)收入。這充分表明，中國海外園區(qū)成為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素全球空間再生產(chǎn)的平臺，以及落實(shí)“一帶一路”倡議的重要空間載體，是全球化與地方化相互作用下去地域化和再地域化交相融合的結(jié)果，是中國參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的重要空間選擇，具有重要的政策內(nèi)涵和實(shí)踐價值。

2.政策支持

中國政府出臺了一系列鼓勵支持海外園區(qū)發(fā)展的政策，這標(biāo)志著海外園區(qū)的發(fā)展從企業(yè)自發(fā)“走出去”階段進(jìn)入政府扶持的新階段。商務(wù)部在2005年年底提出建立境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的對外投資合作舉措，鼓勵企業(yè)到境外建設(shè)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)，在2006年發(fā)布《境外中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)的基本要求和申辦程序》，標(biāo)志著政府開始扶持企業(yè)建設(shè)海外園區(qū)。隨著海外園區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，國務(wù)院在2008年頒發(fā)《關(guān)于同意推進(jìn)境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)建設(shè)意見》，商務(wù)部和財(cái)政部印發(fā)《境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)確認(rèn)考核暫行辦法》，由此海外園區(qū)建設(shè)上升為“走出去”國家戰(zhàn)略。

隨著“一帶一路”倡議的提出，2013年財(cái)政部和商務(wù)部制定了《境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)確認(rèn)考核和年度考核管理辦法》，確定了海外園區(qū)的主要類型及考核的具體要求;同年，《商務(wù)部、國家開發(fā)銀行關(guān)于支持境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)建設(shè)發(fā)展有關(guān)問題的通知》為海外園區(qū)的發(fā)展提供了投融資方面的具體措施。2015年，商務(wù)部印發(fā)《境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)服務(wù)指南范本》制訂符合合作區(qū)發(fā)展的信息咨詢、運(yùn)營管理、物業(yè)管理以及突發(fā)事件應(yīng)急等方面的服務(wù)指南;國家發(fā)改委、外交部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》為海外園區(qū)的全球布局和拓展提供了頂層設(shè)計(jì)和方向指引。2016年工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部與商務(wù)部等五部委《關(guān)于深入推進(jìn)新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出要加大政策支持，包括加強(qiáng)財(cái)政支持以及完善金融保障等，同時鼓勵示范基地以“一帶一路”沿線國家、境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，加強(qiáng)國際合作園區(qū)的開發(fā)與建設(shè)。由此，中國海外園區(qū)的發(fā)展具備了一套較為完善的頂層保障體系。此外，習(xí)近平主席在2018年慶祝改革開放40周年講話中提出，要以共建“一帶一路”為重點(diǎn)，同各方一道打造國際合作新平臺;他在2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇記者會上的講話中也提出，發(fā)展經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)是未來共建“一帶一路”合作的重點(diǎn)。因此，中國海外園區(qū)成為“一帶一路”倡議下國家間合作的重要載體。

四、青島海外園區(qū)的發(fā)展模式

經(jīng)過10多年的海外園區(qū)建設(shè)，青島海外園區(qū)的發(fā)展已經(jīng)逐漸成形。通過對青島海外園區(qū)發(fā)展模式的總結(jié)，包括建設(shè)模式、總體規(guī)劃模式以及保障模式，能夠兼顧具體化與整體化的海外園區(qū)發(fā)展模式，為中國海外園區(qū)的發(fā)展提供思路與借鑒。

（一）青島海外園區(qū)的建設(shè)模式

當(dāng)前學(xué)者根據(jù)不同劃分標(biāo)準(zhǔn)對中國海外園區(qū)的建設(shè)模式進(jìn)行了比較宏觀的總結(jié)，包括層級結(jié)構(gòu)主管與管理模式[4]，以及投資方與建設(shè)方類型[15]等。而青島海外園區(qū)的建設(shè)模式不僅有具體化的微觀園區(qū)建設(shè)模式，也有從政府層面構(gòu)建整體化的建設(shè)模式（見圖2）。就具體化的建設(shè)模式而言，在層級結(jié)構(gòu)方面，青島海外園區(qū)已有1個國家級海外園區(qū)、1個省級海外園區(qū)，在此基礎(chǔ)上，青島還將通過落實(shí)責(zé)任單位，構(gòu)建園區(qū)建園主體與責(zé)任部門的有效聯(lián)系，全力打造多個國家級或省級海外園區(qū)。在企業(yè)投資建設(shè)方面，青島海外園區(qū)建設(shè)模式可分為以巴基斯坦海爾—魯巴工業(yè)園為代表的中外合資共建型，以柬埔寨中啟控股斯努經(jīng)濟(jì)特區(qū)為代表的中方獨(dú)資建設(shè)型，以及以泰國森麒麟羅勇府自治省立盛橡膠工業(yè)園為代表的中方投資收購型三種園區(qū)類型。就整體化的建設(shè)模式而言，青島政府積極推動海外園區(qū)建設(shè)，打造“青建+”模式，并建立“青建+”企業(yè)聯(lián)盟，發(fā)揮大企業(yè)的帶頭作用，引導(dǎo)中小企業(yè)積極參與，從而推動青島企業(yè)“抱團(tuán)走出去”發(fā)展。此外，青島還在全國范圍內(nèi)首創(chuàng)境外工商中心模式，已在海外設(shè)立8個工商中心，為青島企業(yè)“走出去”提供投融資服務(wù)。

（二）青島海外園區(qū)的總體規(guī)劃模式

隨著上海合作組織青島峰會的召開，青島積極對接“一帶一路”建設(shè)，拓展海外園區(qū)的全球化布局，借助上海合作組織青島峰會的成果，打造上合組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)，從而為海外園區(qū)的全球化總體布局建構(gòu)平臺支撐（見圖3）。上合組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)將以膠州歐亞經(jīng)貿(mào)合作產(chǎn)業(yè)園為基礎(chǔ)，在深化與上海合作組織成員國合作的同時，向外輻射延伸，以構(gòu)建“上合+X”全球布局模式。該模式將充分發(fā)揮以點(diǎn)帶面的作用，通過境內(nèi)先導(dǎo)區(qū)的建設(shè)，積極吸引外方企業(yè)投資與入駐，形成規(guī)模產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，打造境內(nèi)國際合作園區(qū);同時秉持雙向投資主導(dǎo)方向，支持園區(qū)“引進(jìn)來”與“走出去”共同發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)“雙園互動”模式的發(fā)展，為海外園區(qū)的建設(shè)提供境內(nèi)的合作與服務(wù)對接平臺?？傮w而言，青島海外園區(qū)的總體規(guī)劃，將通過以點(diǎn)帶面，雙向互動，構(gòu)建以上合組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)為核心，以上海合作組織成員國為主要合作對象的對外輻射內(nèi)圈層，從而打造面向全球的國際產(chǎn)業(yè)合作網(wǎng)絡(luò)。

（三）青島海外園區(qū)的保障模式

為推動青島海外園區(qū)在海外的有效建設(shè)與運(yùn)營，青島市政府就自身工作的落實(shí)、地方合作的促進(jìn)、園區(qū)的財(cái)政金融支持以及風(fēng)險防控等方面做了較為詳盡的部署，從而為青島海外園區(qū)的發(fā)展提供全方位、有效化的保障（見圖4）。首先，就自身工作的落實(shí)方面，青島市政府以商務(wù)局牽頭，多部門參與的工作機(jī)制，為青島海外園區(qū)的發(fā)展提供有效與便捷的政府服務(wù)。其次，就地方合作促進(jìn)而言，青島深化落實(shí)上海合作組織青島峰會成果，加強(qiáng)與上海合作組織成員國之間的地方經(jīng)貿(mào)合作，對外擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系，為海外園區(qū)建設(shè)打造友好的合作環(huán)境。再次，在園區(qū)財(cái)政金融支持方面，青島通過政府部門與政策性金融機(jī)構(gòu)的共同參與，在加大政府財(cái)政支持的同時，為海外園區(qū)的建設(shè)提供優(yōu)惠的存貸款利率以及信用保險政策等支持，并通過爭取境內(nèi)外專項(xiàng)基金，為企業(yè)建設(shè)海外園區(qū)提供投融資服務(wù)，此外通過支持海外園區(qū)爭創(chuàng)國家“一帶一路”重點(diǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)高尺度的資金政策支持。最后，在加強(qiáng)風(fēng)險防控方面，青島市政府不僅發(fā)揮駐外使領(lǐng)館、商會、境外工商中心等駐外服務(wù)平臺對海外園區(qū)的安全保障作用，還加強(qiáng)與海外投資服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化合作，加強(qiáng)風(fēng)險評估，以有效規(guī)避風(fēng)險，與此同時，通過落實(shí)企業(yè)第一責(zé)任制，強(qiáng)化海外園區(qū)安全防范能力，以有效防控與處理突發(fā)事件。總體來看，通過構(gòu)建全面且高效的海外園區(qū)保障模式，青島為海外園區(qū)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

五、結(jié)論與討論

經(jīng)濟(jì)全球化背景下，生產(chǎn)要素通過全球流動實(shí)現(xiàn)資本生產(chǎn)的地域化與再地域化，在此背景下，中國海外園區(qū)經(jīng)歷了企業(yè)自發(fā)“走出去”階段、政府扶持階段以及迎合“一帶一路”發(fā)展新階段，在此過程中，中國政府為海外園區(qū)的發(fā)展制定了一系列指引性政策文件，以使中國海外園區(qū)更好地適應(yīng)國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與全球重構(gòu)的趨勢?；诖?，青島作為中國重要沿海開放城市，成為海外園區(qū)建設(shè)的先行者，并結(jié)合“一帶一路”倡議的提出與上海合作組織青島峰會的舉辦，通過“青建+”建設(shè)模式與“上合+X”規(guī)劃模式，以點(diǎn)帶面，雙向互動，積極推動企業(yè)“抱團(tuán)走出去”，形成面向上合組織成員國，并向外輻射的園區(qū)全球化布局，通過構(gòu)建包含自身工作落實(shí)、地方合作促進(jìn)、園區(qū)財(cái)政金融支持以及風(fēng)險防控等方面的全方位海外園區(qū)發(fā)展保障模式，為企業(yè)“走出去”建設(shè)海外園區(qū)保駕護(hù)航，為海外園區(qū)爭創(chuàng)國家級、省級海外園區(qū)助力。然而，在青島海外園區(qū)的實(shí)踐過程中，仍存在園區(qū)布局網(wǎng)絡(luò)狹隘、產(chǎn)業(yè)定位水平較低、園區(qū)建設(shè)進(jìn)展緩慢、相關(guān)工作停留在表面等問題。因此，在未來海外園區(qū)的發(fā)展中，青島應(yīng)本著“共商、共建、共享”原則，以建設(shè)高水平、高端產(chǎn)業(yè)合作海外園區(qū)為宗旨，以“雙園互動”“跨境發(fā)展”“園城融合”為導(dǎo)向，推動落實(shí)相關(guān)工作的部署，創(chuàng)新海外園區(qū)支持方式，切實(shí)依托“一帶一路”倡議，發(fā)揮上海合作組織青島峰會的效應(yīng)，面向世界，打造青島海外園區(qū)全球輻射網(wǎng)絡(luò)。

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[責(zé)任編輯 張桂霞]