國有資本經(jīng)營授權(quán)改革探析

國新匯通保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司 王愷

自十八屆三中全會明確提出完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制以來，黨和國家在國有資本經(jīng)營授權(quán)改革方面作出了積極性的探索，并取得了明顯的成效。2019年4月,國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》,對國有資本經(jīng)營授權(quán)改革工作的進(jìn)一步推進(jìn)提供了科學(xué)、明確、規(guī)范的制度指導(dǎo)。毋庸置疑，推進(jìn)國有資本經(jīng)營授權(quán)改革是優(yōu)化國有資本配置與管理的重要策略，也是深化國企改革、創(chuàng)新國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)選擇。然而，作為一項(xiàng)改革內(nèi)容，國有資本經(jīng)營授權(quán)改革必然會觸動一些既得利益者的神經(jīng)，遭遇諸多問題的挑戰(zhàn)。因此，在探索推進(jìn)國有資本經(jīng)營授權(quán)改革過程中，要堅(jiān)定改革的目標(biāo)和方向，優(yōu)化改革的方法與策略，持續(xù)穩(wěn)妥地推動改革工作的深入開展。

1 國有資本經(jīng)營授權(quán)改革的必要性

國有資本經(jīng)營授權(quán)改革是從誰來授、授給誰、怎么授等與國有資本經(jīng)營授權(quán)密切相關(guān)的問題為抓手進(jìn)行的經(jīng)營權(quán)改革，其旨在促進(jìn)國有資本經(jīng)營科學(xué)化、高效化。開展國有資本經(jīng)營授權(quán)改革工作，既是盤活國有資本、優(yōu)化國有資本配置的內(nèi)在要求，也是釋放國有企業(yè)發(fā)展活動的客觀要求。綜合來看，推進(jìn)國有資本經(jīng)營授權(quán)改革的必要性集中體現(xiàn)在以下三個方面。

1.1 構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的國有資產(chǎn)運(yùn)營體制的內(nèi)在要求

產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基石，明確的產(chǎn)權(quán)制度是保證國有資本在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。在政企不分的情況下，國有企業(yè)通常是以政府職能延續(xù)的方式存在于市場經(jīng)濟(jì)中。雖然這種方式能夠保證企業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性，但由于缺乏市場發(fā)展的適應(yīng)能力，容易出現(xiàn)滯后甚至脫離市場發(fā)展的情況，造成企業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)虛置，國有資本經(jīng)營效率低下的問題。并且，由于缺乏明確的資本所有人，導(dǎo)致國有資本運(yùn)營的監(jiān)督主體不明確，資本為企業(yè)內(nèi)部人獨(dú)自控制的情況。經(jīng)過改革開放四十余年的快速發(fā)展，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制在穩(wěn)定性方面有了明顯的提升，這為國有資本參與市場化運(yùn)作創(chuàng)造了良好的條件，因此，有必要通過國有資本經(jīng)營授權(quán)改革來解決政企不分所造成的產(chǎn)權(quán)虛置問題，明確國有資本的各項(xiàng)權(quán)利，使國有資本自身能夠更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2 探索與國有資產(chǎn)管理相適應(yīng)的國有資本管理體制的實(shí)踐需要

近年來，我國國有資產(chǎn)的增長速度和規(guī)模都有了明顯的提升。以國務(wù)院國資委監(jiān)管中央企業(yè)為例，自2003年國資委成立以下，資產(chǎn)總值從2003年8.3萬億元增長到2017年的54.5萬億元，年均增長近15%。而《國務(wù)院關(guān)于2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》中的數(shù)據(jù)顯示，2018年，中央國有企業(yè)資產(chǎn)總額為80.8萬億元。快速增長的國有資產(chǎn)規(guī)模對原有的國有資產(chǎn)管理方式提出了更高的要求，同時(shí)也增加了國有資產(chǎn)保值增值的壓力。在這樣的情況下，需要通過國有資本經(jīng)營授權(quán)改革來授予國有企業(yè)等主體足夠的資本經(jīng)營權(quán)利，使其能夠根據(jù)國有資產(chǎn)管理的實(shí)際情況創(chuàng)新管理方法，以更好地適應(yīng)國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。同時(shí)，國有企業(yè)等主體所探索開展的國有資產(chǎn)管理方法也為我國整體性的國有資本管理體制的優(yōu)化提供了重要的參考，使國有資本管理體制不斷優(yōu)化創(chuàng)新，適應(yīng)國有資本管理的需要。

2 國有資本經(jīng)營授權(quán)改革面臨的阻力

國有資本經(jīng)營授權(quán)改革雖然是針對國有資本經(jīng)營權(quán)進(jìn)行的改革，但由于涉及到多元國有資本經(jīng)營主體，并且牽涉到的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，在改革措施推進(jìn)過程中會遇到諸多的問題和阻力。在實(shí)際的改革探索中，要對所遇到的問題進(jìn)行深層次的原因分析，并以問題為主線來探索更加優(yōu)化的國有資本經(jīng)營授權(quán)改革思路和方法。結(jié)合當(dāng)前國有資本經(jīng)營授權(quán)改革工作開展的實(shí)際情況，存在的較為明顯的困難和問題主要有以下三個方面。

2.1 權(quán)責(zé)邊界不明晰

國有資本經(jīng)營授權(quán)改革順利推進(jìn)的前提在于權(quán)責(zé)明確，即明確界定經(jīng)營權(quán)在誰手中是開展合理、有效授權(quán)的基礎(chǔ)?！陡母飮匈Y本授權(quán)經(jīng)營體制方案》中明確國有企業(yè)享有完整的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和充分的經(jīng)營自主權(quán)，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，這就明確了國有資本經(jīng)營授權(quán)改革中企業(yè)在國有資產(chǎn)經(jīng)營方面的完整、充分、自主的權(quán)利。然而，由于國有企業(yè)自身經(jīng)營管理的特殊性，在具體的經(jīng)營授權(quán)方面往往會遭遇企業(yè)與國資委等授權(quán)主體之間權(quán)責(zé)邊界處的交叉、模糊，造成資本經(jīng)營授權(quán)問題出現(xiàn)一些新的問題和困難，影響授權(quán)改革工作的順利開展。同時(shí)，雖然政策制度上對國有資本經(jīng)營授權(quán)改革中的權(quán)利與責(zé)任問題進(jìn)行了明確，但在資本經(jīng)營的實(shí)際授權(quán)方面，會因?yàn)橐恍┤藶橐蛩囟斐烧呗鋵?shí)出現(xiàn)錯位，造成授權(quán)出現(xiàn)偏差。

2.2 國有企業(yè)資本運(yùn)營狀況差異明顯

在長期的發(fā)展過程中，國有企業(yè)形成了相對穩(wěn)定的資本運(yùn)營體系，而這種基于政府職能部門指導(dǎo)框架下開展的資本運(yùn)營機(jī)制顯然難以適應(yīng)國有資本經(jīng)營授權(quán)改革的要求，而這就容易造成企業(yè)出現(xiàn)對所授的經(jīng)營權(quán)接不住、接不穩(wěn)的情況，造成國有資本經(jīng)營出現(xiàn)波動。實(shí)際上，造成這種問題出現(xiàn)的重要原因在于企業(yè)資本運(yùn)營狀況差異導(dǎo)致的資本經(jīng)營授權(quán)情況表現(xiàn)出較為明顯的差別，導(dǎo)致在某一企業(yè)取得積極成效的改革策略在另一企業(yè)中適用卻出現(xiàn)失敗。同時(shí)，國有企業(yè)自身資本運(yùn)營管理模式的差異使得所授經(jīng)營權(quán)如何對應(yīng)到真正具有經(jīng)營決策能力的企業(yè)主體身上也是國有資本經(jīng)營授權(quán)改革成功與否的關(guān)鍵性影響因素，而這除了與企業(yè)資本運(yùn)營管理方式相關(guān)以外，還與企業(yè)資本運(yùn)營管理人員自身的資本經(jīng)營素質(zhì)有著密切的關(guān)聯(lián)，這就決定了國有資本經(jīng)營授權(quán)改革會因?yàn)椴糠秩藛T的主觀意識而發(fā)生變化。

2.3 國有企業(yè)資本運(yùn)營信息傳遞機(jī)制不健全

信息是決策的關(guān)鍵性要素。在當(dāng)前資本市場不穩(wěn)定性因素不斷增加的情況下，信息掌握的數(shù)量和精準(zhǔn)度直接影響到資本經(jīng)營決策的效率和效果。雖然國有資本經(jīng)營授權(quán)改革將國有資本的經(jīng)營權(quán)授予了具有資本運(yùn)營能力的企業(yè)，使企業(yè)能夠根據(jù)自身所掌握的企業(yè)資本運(yùn)營信息進(jìn)行科學(xué)的資本管理決策，簡化原有的資本運(yùn)營決策流程，提高決策的效率。但由于企業(yè)所掌握的信息多數(shù)是自身經(jīng)營狀況的內(nèi)容，對行業(yè)和市場整體運(yùn)營信息掌握量不夠，容易造成資本經(jīng)營決策出現(xiàn)決策信息不準(zhǔn)確的問題。同時(shí)，對于國有企業(yè)資本經(jīng)營的監(jiān)督主體來說，增加了向企業(yè)索取資本經(jīng)營狀況信息的流程，在資本信息掌握的速度和精準(zhǔn)度等方面存在明顯的不足，難以適應(yīng)資本監(jiān)管在防范資本風(fēng)險(xiǎn)方面效果實(shí)現(xiàn)的要求。

3 推進(jìn)國有資本經(jīng)營授權(quán)改革的策略

針對上述明確的國有資本經(jīng)營授權(quán)改革中遭遇的阻力，除了要深入分析其產(chǎn)生的原因以外，還要結(jié)合改革工作開展的目標(biāo)、方向等信息，從優(yōu)化改革思路和方法的視角出發(fā)對現(xiàn)有的改革措施進(jìn)行調(diào)整完善，以更好地適應(yīng)改革工作開展的要求。就上述指出的問題，要從以下幾方面著手加以解決。

3.1 持續(xù)推進(jìn)以政企分開為主導(dǎo)的國有企業(yè)市場化改革

國有資本經(jīng)營授權(quán)中遭遇的權(quán)責(zé)邊界不明晰問題產(chǎn)生的主要原因在于長期以來國有企業(yè)經(jīng)營中存在的政企不分。因此，解決經(jīng)營授權(quán)中權(quán)責(zé)邊界不清晰問題的突破口在于推動政企分開，國有企業(yè)能更加自主地適應(yīng)市場化發(fā)展。

首先，深化政企分開制度的落實(shí)。在落實(shí)政企分開工作時(shí)，要牢牢把握政府職能與出資人職能、政府職能與企業(yè)職能之間的關(guān)系，合理界定政府的位置和職能，避免政府越界管理。一方面，要進(jìn)一步厘清政府公共管理職能與出資人職能的關(guān)系，設(shè)定政府公共管理職能的界限，明確出資人享有的權(quán)利；另一方面，要明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)的關(guān)系，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管的范圍，為國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)的合理行使創(chuàng)造良好的條件。

其次，推進(jìn)國有企業(yè)自主經(jīng)營。國有資本經(jīng)營授權(quán)改革的目的在于給予國有企業(yè)充分的經(jīng)營自主權(quán)，使其能夠根據(jù)市場化運(yùn)行的實(shí)際情況進(jìn)行自主的企業(yè)經(jīng)營決策，在市場化運(yùn)營中實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。而之所以選擇授權(quán)給企業(yè)，是因?yàn)槠髽I(yè)相較于政府更能夠覺察和適應(yīng)市場的發(fā)展。因此，政企分開的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在與賦予企業(yè)更多的自主經(jīng)營權(quán)，真正切斷政府職能部門與企業(yè)之間的直接聯(lián)系，將政府指導(dǎo)企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)企業(yè)發(fā)展。為此，政府相關(guān)職能部門要嚴(yán)格按照相關(guān)政策制度的規(guī)定，放開對國有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的限制，使企業(yè)擁有足夠的經(jīng)營決策權(quán)。

3.2 立足國有企業(yè)實(shí)際，實(shí)施分類授權(quán)

國有資本經(jīng)營授權(quán)改革的目標(biāo)之一在于實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值，而國有資本除了通過參與一般性競爭領(lǐng)域發(fā)展的方式實(shí)現(xiàn)資本保值增值以外，還承擔(dān)著一定的公共產(chǎn)品供給職能。例如，當(dāng)市場出現(xiàn)失靈時(shí)，國有企業(yè)要承擔(dān)起公共服務(wù)的職能，為國家和社會發(fā)展提供必要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。換而言之，國有資本運(yùn)營雖然追求保值增值的目標(biāo)，但同時(shí)也承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的任務(wù)，并且不同領(lǐng)域的企業(yè)所承擔(dān)的具體公共服務(wù)內(nèi)容也存在明顯的差別。因此，在實(shí)際的國有資本經(jīng)營授權(quán)改革中，要根據(jù)國有企業(yè)資本的具體類型，實(shí)施差異化的授權(quán)。

首先，根據(jù)企業(yè)實(shí)際，進(jìn)行選擇性授權(quán)。為確保國有資本經(jīng)營授權(quán)“授得準(zhǔn)”，授權(quán)主體在授權(quán)之前，要對企業(yè)資本運(yùn)營情況、能力進(jìn)行實(shí)際性的調(diào)研，了解企業(yè)資本運(yùn)營的實(shí)際狀況，衡量授權(quán)可能出現(xiàn)的問題及企業(yè)應(yīng)對解決的實(shí)際能力和效果。同時(shí)，要根據(jù)企業(yè)在戰(zhàn)略規(guī)劃、主業(yè)管理、選人用人、股權(quán)激勵、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等方面的實(shí)際情況，采取一企一策、分先后順序地進(jìn)行選擇性的授權(quán)，為企業(yè)留有調(diào)整和適應(yīng)經(jīng)營權(quán)調(diào)整的需要，避免改革造成的企業(yè)陣痛。

其次，指導(dǎo)企業(yè)優(yōu)化，加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力。行權(quán)能力既是衡量企業(yè)對所授之權(quán)行使能力的重要指標(biāo)，也是影響經(jīng)營授權(quán)在國有資本經(jīng)營方面效果的科學(xué)手段。在開展經(jīng)營授權(quán)過程中，授權(quán)主體要加大對企業(yè)相關(guān)人員和部門的指導(dǎo)，使其能夠更好地“接住”所授之權(quán)。例如，可以指導(dǎo)企業(yè)對原有的公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整完善，使治理活動更加符合企業(yè)自主經(jīng)營的需要。同時(shí)，要充分發(fā)揮好企業(yè)黨組織的組織領(lǐng)導(dǎo)和思想統(tǒng)一作用，借助黨建活動來凝聚企業(yè)資本經(jīng)營力量，為資本經(jīng)營授權(quán)的落地實(shí)施創(chuàng)造良好的條件。

3.3 完善國有企業(yè)資本運(yùn)營信息傳遞機(jī)制

在原有的國有企業(yè)資本經(jīng)營中，國資委等國有資本管理主體會根據(jù)自身所掌握的信息作出關(guān)于國有企業(yè)資本經(jīng)營方面的決策，并且由于國資委掌握信息的全面性和精準(zhǔn)性，決策的效率和效果均有較好的保障。而將國有資本經(jīng)營權(quán)授予國有企業(yè)以后，國資委等國有資本監(jiān)管主體需要先從企業(yè)獲取資本經(jīng)營的相關(guān)信息，然后再對信息進(jìn)行整理、分析，最終形成資本經(jīng)營分析報(bào)告，供企業(yè)經(jīng)營決策參考。這種伴隨國有資本經(jīng)營授權(quán)改革而發(fā)生的國有企業(yè)資本運(yùn)營信息傳遞渠道和方向的變化使得信息傳遞機(jī)制面臨的要求越來越高。在這樣的情況下，國有資本監(jiān)管主體要與國有企業(yè)構(gòu)建起統(tǒng)一、完善的信息傳遞平臺，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)資本運(yùn)營信息傳遞的及時(shí)化、準(zhǔn)確化。

首先，規(guī)范國有企業(yè)資本運(yùn)營信息管理制度。國有企業(yè)資本運(yùn)營信息管理制度是解決國有企業(yè)資本運(yùn)營信息傳遞時(shí)間、方式問題的規(guī)范性內(nèi)容，也是企業(yè)資本經(jīng)營信息及時(shí)、準(zhǔn)確傳遞的重要保證。國資委等國有資本監(jiān)管主體要強(qiáng)化對國有企業(yè)資本運(yùn)營信息管理制度建設(shè)的力度，通過統(tǒng)一化、規(guī)范化的制度明確國有企業(yè)信息傳遞的責(zé)任和義務(wù)，消除信息傳遞不及時(shí)、不順暢的問題。

其次，構(gòu)建連通企業(yè)與監(jiān)管主體的信息共享平臺。信息共享平臺是為企業(yè)和監(jiān)管主體提供國有企業(yè)資本經(jīng)營信息的重要網(wǎng)絡(luò)載體，其所具有的技術(shù)性優(yōu)勢能夠?yàn)樾畔鬟f提供可靠的保障。同時(shí)，要在原有平臺的基礎(chǔ)上探索構(gòu)建更為科學(xué)、完善的監(jiān)管信息系統(tǒng)，對國有企業(yè)資本運(yùn)營信息進(jìn)行常態(tài)化、全方位的監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)信息中隱藏的企業(yè)資本運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，為資本監(jiān)管和資本運(yùn)營決策工作提供及時(shí)、準(zhǔn)確的信息指導(dǎo)。

4 結(jié)語

國有資本經(jīng)營授權(quán)改革是深化國有資本管理制度改革、釋放國有企業(yè)國有資本經(jīng)營活力的重要舉措。雖然在相關(guān)改革政策制度的指導(dǎo)下，國有資本經(jīng)營授權(quán)體制改革工作正在穩(wěn)步推進(jìn)，但由于企業(yè)資本經(jīng)營狀況的差異，在實(shí)際的改革中會遭遇諸如權(quán)責(zé)邊界不明晰、國有企業(yè)資本運(yùn)營狀況差異明顯、國有企業(yè)資本運(yùn)營信息傳遞機(jī)制不健全等阻礙性因素?；诖耍瑸楦€(wěn)妥地推進(jìn)國有資本經(jīng)營授權(quán)改革工作的落實(shí)，要通過持續(xù)推進(jìn)以政企分開為主導(dǎo)的國有企業(yè)市場化改革、立足國有企業(yè)實(shí)際實(shí)施分類授權(quán)、完善國有企業(yè)資本運(yùn)營信息傳遞機(jī)制等策略的推行，來化解改革阻力，提高改革的實(shí)效性。