新時(shí)代經(jīng)濟(jì)環(huán)境下PPP發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對—— 以A 公司翠城道項(xiàng)目為例

廣州市建設(shè)投資發(fā)展有限公司 曾翔

PPP在我國的應(yīng)用與推廣不但滿足了社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，使得資金的使用效率大大上升，同時(shí)也極大地降低了地方政治的財(cái)政壓力，對我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)都形成了積極的影響。另外，PPP也存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，新時(shí)代中如何科學(xué)、有效地防范與應(yīng)對此風(fēng)險(xiǎn)就顯得至關(guān)重要。

1 PPP的定義

PPP是Public Private Partnership的簡稱，一般被叫作“公共私營合作制”。PPP最早從英國的“公共私營合作”融資機(jī)制中衍生而來，指的是社會(huì)資本與政府合作一起建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，雙方把特許權(quán)協(xié)議當(dāng)作基礎(chǔ)，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的方式，把簽訂的合同當(dāng)作基礎(chǔ)保障，構(gòu)成長期的合作關(guān)系，同時(shí)兩者相互配合、相互監(jiān)督，從而達(dá)到多方共贏的局面。

2 PPP在我國的發(fā)展現(xiàn)狀(存在的問題)

2.1 項(xiàng)目難以定價(jià)，投資回報(bào)率不明

科學(xué)明確PPP項(xiàng)目的服務(wù)價(jià)格與投資回報(bào)率，不但與社會(huì)資本的合作積極性相關(guān)，也和公眾的利益息息相關(guān)。但是在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的過程中，PPP項(xiàng)目科學(xué)的回報(bào)率與定價(jià)難以明確。其一是因?yàn)檎狈γ鞔_的可操作方法，雖然財(cái)政部對調(diào)價(jià)與定價(jià)機(jī)制展開了闡述，但沒有操作性，一個(gè)單一的公式也很難滿足所有行業(yè)；其二是由于PPP項(xiàng)目大多為公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品，原有的民間資本大多都沒有涉及過該領(lǐng)域，從而沒有參考的市場價(jià)格。

2.2 缺乏專業(yè)人才

PPP在我國的應(yīng)用較晚，特別是在二三線城市，PPP項(xiàng)目呈井噴式增長。但是其相關(guān)的咨詢業(yè)務(wù)卻處于萌芽階段，在利益的誘惑下，咨詢業(yè)務(wù)魚龍混雜，很多PPP實(shí)施方案互相抄襲，很多從業(yè)者都表現(xiàn)出了專業(yè)知識匱乏與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的問題。

2.3 相關(guān)程序不規(guī)范，法律不完善

一些地方政府為了讓政績更突出，使PPP項(xiàng)目無法根據(jù)科學(xué)的流程開展。同時(shí)，雖然我國陸續(xù)制定了一系列與PPP相關(guān)的法律法規(guī)，但隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，依然不夠完善，有的法律較為片面，在實(shí)際操作中難以實(shí)行。

2.4 項(xiàng)目職責(zé)不清，難以明確風(fēng)險(xiǎn)

我國的財(cái)政部明確指出“風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由最有控制力的一方承擔(dān)”，但是在現(xiàn)實(shí)實(shí)施過程中，很多PPP項(xiàng)目無法根據(jù)該原則實(shí)施，項(xiàng)目難以分配，職責(zé)不清，風(fēng)險(xiǎn)很難分擔(dān)，使得政府存在承擔(dān)責(zé)任不足或者過多的情況。同時(shí)，科學(xué)的分配風(fēng)險(xiǎn)也是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的重點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測本身就較為困難，再加上我國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)變，全面深化改革的過程，使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測的難度也大大提升。

3 PPP風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對

3.1 政策與法律風(fēng)險(xiǎn)

政策風(fēng)險(xiǎn)是指由于國家政策調(diào)整、環(huán)境動(dòng)蕩所造成的風(fēng)險(xiǎn)。法律風(fēng)險(xiǎn)是指由于法律法規(guī)的改變給項(xiàng)目造成的不確定性。例如，PPP項(xiàng)目在入庫后由于多種因素展開的清庫，就會(huì)給正在開展的項(xiàng)目造成多種風(fēng)險(xiǎn)。對于這種風(fēng)險(xiǎn)，首先在項(xiàng)目展開談判的過程中，要聘請專業(yè)的團(tuán)隊(duì)展開評估，把項(xiàng)目中的補(bǔ)償措施記錄在案。其次，相關(guān)的投資團(tuán)隊(duì)要及時(shí)分析跟蹤影響宏觀經(jīng)濟(jì)的信息與政策，有效地防止風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，并能夠通過向商業(yè)保險(xiǎn)公司、官方機(jī)構(gòu)等投保的方式，降低風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。

3.2 金融風(fēng)險(xiǎn)(市場風(fēng)險(xiǎn))

該種風(fēng)險(xiǎn)主要有利率改變的風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)等。利率風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目的整個(gè)過程中，社會(huì)資本方由于利率改變間接或者直接使得項(xiàng)目收益虧損或降低的風(fēng)險(xiǎn)。匯率風(fēng)險(xiǎn)指的是經(jīng)濟(jì)實(shí)體之外，把外幣當(dāng)作結(jié)算貨幣的社會(huì)資本方，由于貨幣匯率的改變而造成的本幣價(jià)值降低的風(fēng)險(xiǎn)。例如，對于利率改變的風(fēng)險(xiǎn)，能夠通過利率期權(quán)交易法、利率轉(zhuǎn)嫁法、利率合同法等方式管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從我國現(xiàn)在的存貸款利率來進(jìn)行分析，超過5年的期貸款利率正在逐步降低，由此可見，在國家結(jié)構(gòu)性調(diào)整逐步獲得突破，市場回暖的局面下，利率上調(diào)的壓力正在逐步上升。由于PPP項(xiàng)目在我國逐步推廣，社會(huì)資本在稅務(wù)處理上的問題也漸漸凸顯，特別是在稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)于股利分配、資產(chǎn)管理、納稅主體和享受稅收等方面。社會(huì)資本方只有以我國的稅收法律體系為準(zhǔn)，才能做好稅收籌劃。

3.4 政府信用

政府信用涉及整個(gè)社會(huì)的諸多方面，它直接影響到政府的形象，對政府的公信力提出了較大的挑戰(zhàn)。但是在現(xiàn)實(shí)過程中，政府失信的情況也會(huì)出現(xiàn)，特別是對于PPP合作模式。例如，某企業(yè)在某地投資修建一座跨江大橋，項(xiàng)目完成后把收取通行費(fèi)作為主要的運(yùn)營方式，但是在運(yùn)營若干年后，政府不顧投資方的反對，在距離大橋的不遠(yuǎn)處又修建了一座跨江大橋，并且不收取通行費(fèi)，從而造成了投資方的巨大虧損。

4 PPP風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對成功案例及分析——以翠城道項(xiàng)目為例

4.1 風(fēng)險(xiǎn)識別

風(fēng)險(xiǎn)識別是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的前提。翠城道項(xiàng)目先使用文獻(xiàn)分析法客觀、準(zhǔn)確、全面、快速地獲取多種觀點(diǎn)與歷史相關(guān)信息；并使用實(shí)地調(diào)研、微信、電話等多種方式展開了二次風(fēng)險(xiǎn)識別。同時(shí)，由于專家學(xué)者擁有較廣的人脈資源，因此翠城道項(xiàng)目通過專家評審法對風(fēng)險(xiǎn)因素展開了重要性評分，保證了研究的權(quán)威性與科學(xué)性。

4.2 翠城道項(xiàng)目可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)

4.2.1 政策風(fēng)險(xiǎn)

翠城道項(xiàng)目在運(yùn)營中，可能會(huì)由于地方政策與國家政策的改變而影響投資方的經(jīng)營收入與成本，進(jìn)而對項(xiàng)目的債務(wù)償還能力和獲得的利潤造成影響，給項(xiàng)目的投資方帶來風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，翠城道項(xiàng)目在融資時(shí)受到價(jià)格政策、稅收政策、特許經(jīng)營政策等的影響很大，這些條件如果出現(xiàn)改變，那么就一定會(huì)對項(xiàng)目的可行性造成影響，從而增加了項(xiàng)目的政策性風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.2 法律風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，我國的PPP項(xiàng)目還是初步階段，缺乏健全的法規(guī)法律基礎(chǔ)，所以，翠城道項(xiàng)目可能會(huì)面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.3 利率風(fēng)險(xiǎn)

政府宏觀調(diào)控的方式之一就是調(diào)整利率，由此可見，金融市場利率隨政策的改變較為明顯。如果翠城道項(xiàng)目以固定利率展開融資，那么利率與成本就會(huì)成反比；若把浮動(dòng)利率當(dāng)作融資依據(jù)，那么項(xiàng)目成本與利率正相關(guān)。所以，利率的改變會(huì)給翠城道項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.4 融資風(fēng)險(xiǎn)

融資風(fēng)險(xiǎn)是指由于金融市場不穩(wěn)定、融資規(guī)模不健全而造成的風(fēng)險(xiǎn)。A公司的翠城道項(xiàng)目投資較大，不管是后期的運(yùn)營還是前期的建設(shè)，都會(huì)給投資部門形成較大的資金壓力。在翠城道項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)可能從以下幾個(gè)方面產(chǎn)生：(1)因?yàn)椴疬w困難、索賠、重大變更或者其他原因造成的建設(shè)成本上漲；(2)資金準(zhǔn)備不充分，使得建設(shè)需求過程中資金階段性短缺；(3)由于審批太過煩瑣，使得審批手續(xù)無法及時(shí)下達(dá)，造成項(xiàng)目資料缺失，對融資進(jìn)度造成較大的影響；(4)項(xiàng)目企業(yè)在進(jìn)行增資時(shí)，由于股東間的溝通不順、項(xiàng)目進(jìn)度沒有達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等原因，使得項(xiàng)目資金無法有效撥付。

4.2.5 政府信用風(fēng)險(xiǎn)

A公司的翠城道項(xiàng)目在建設(shè)初期投資壓力較大，所以，當(dāng)?shù)卣虼擞锌赡軣o法在前期兌現(xiàn)其承諾，出現(xiàn)兌現(xiàn)縮水或不兌現(xiàn)的問題。相關(guān)資料顯示，在合作期限內(nèi)，A公司通過收取入廊費(fèi)、日常運(yùn)營維護(hù)費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等方式收回投資并取得合理的回報(bào)，但隨著相關(guān)條例、政策的改變，特許經(jīng)營期也許會(huì)有所改變，從而出現(xiàn)政府違約的問題，從而給A公司的翠城道項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施

4.3.1 政策風(fēng)險(xiǎn)

在前期談判時(shí)，由于法律法規(guī)的不完善、過時(shí)或者法律的修訂所造成的政策風(fēng)險(xiǎn)，A公司在談判時(shí)加入相關(guān)協(xié)議來應(yīng)對政策風(fēng)險(xiǎn)。例如，A公司和政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)(例如貸款銀行、稅收部門等)展開交流，讓其提供A公司翠城道項(xiàng)目所需要的貸款利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼額度等有關(guān)的書面承諾與保證，當(dāng)出現(xiàn)某些政策改變使得A公司的翠城道項(xiàng)目利益受損時(shí)，A公司按照該保證與承諾得到了政府部門的補(bǔ)貼，除此之外，A公司還向出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊開發(fā)銀行、私營保險(xiǎn)企業(yè)等購買政策風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，有效地應(yīng)對了政府風(fēng)險(xiǎn)。

4.3.2 法律風(fēng)險(xiǎn)

政府需要快速構(gòu)建出完善的法律法規(guī)，使得翠城道項(xiàng)目在不同過程中權(quán)責(zé)之間的關(guān)系更加明確，并形成政府問責(zé)制度，使得政府的行為更加規(guī)范，防止出現(xiàn)政府違約的情況，提升政府的責(zé)任感，形成健康和諧的投融資環(huán)境。同時(shí)，政府還需要構(gòu)建出統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目管理平臺(tái)，提升其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，進(jìn)而促進(jìn)PPP模式的有效開展。

4.3.3 利率風(fēng)險(xiǎn)

大多數(shù)時(shí)候，能夠使用金融工具或者設(shè)定利率改變的上限來防止出現(xiàn)利率改變的風(fēng)險(xiǎn)。例如，A公司通過減少融資交割期和招標(biāo)期之間的時(shí)間差，以最短的時(shí)間來完成融資交割，從而能夠在短時(shí)間內(nèi)預(yù)測利率改變的大小，從而減少利率風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，A公司在翠城道項(xiàng)目中和政府部門協(xié)商，當(dāng)利率的改變超過某個(gè)值時(shí)，A公司能夠適當(dāng)增加單邊價(jià)格，從而把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到政府部門。

4.3.4 稅收調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目稅收有政府基金、行政費(fèi)用、相關(guān)稅收等。其中稅收有增值稅、契稅、所得稅等。當(dāng)改革逐步深入后，稅收改變的幾率逐步上升。所以A公司加強(qiáng)了與稅務(wù)部門的交流，依法納稅，并通過加大研究我國相關(guān)PPP項(xiàng)目的稅收政策來預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，例如我國的財(cái)政部目前正在制定相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，其關(guān)注的重點(diǎn)在于流轉(zhuǎn)稅，A公司通過研究稅收差異，從而制定了合法的避稅方法。

4.3.5 政府信用風(fēng)險(xiǎn)

一方面，在項(xiàng)目的采購過程中，A公司對特許經(jīng)營權(quán)加以利用，在PPP合同中明確了相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)，對各方的違約責(zé)任進(jìn)行了闡述，使得違約條款操作性更實(shí)際。A公司和政府部門協(xié)商讓政府出具保函來明確自身責(zé)任，較好地預(yù)防了政府信用風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，A公司在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，和政府部門保持了持續(xù)的交流，使得政企關(guān)系較為穩(wěn)定。當(dāng)政府部門出現(xiàn)違約的情況時(shí)，A公司及時(shí)地予以通知，并要求政府部門及時(shí)履行自身的職責(zé)。

5 結(jié)語

由此可見，在PPP項(xiàng)目中如何規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)是整個(gè)項(xiàng)目能夠有效實(shí)施的重難點(diǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)沒有完全一樣的模式能夠借鑒，具有其自身的獨(dú)特性，因此企業(yè)要充分了解項(xiàng)目實(shí)施中可能遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，并制定出對應(yīng)的解決方法。在現(xiàn)實(shí)過程中，資本投資方要積極考慮到保險(xiǎn)商、供應(yīng)商、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目實(shí)施部門、政府、企業(yè)自身的財(cái)務(wù)狀況等多種內(nèi)容，加強(qiáng)與政府部門的交流，優(yōu)化融資方法，使得風(fēng)險(xiǎn)更加分散，從而探究出一個(gè)能夠滿足企業(yè)自身發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對方式。