青海湖國家自然保護(hù)區(qū)管理中亟待解決的緊迫問題及理順體制的建議

李廣東 方創(chuàng)琳 杜云艷 王振波 孫思奧

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

青海湖國家自然保護(hù)區(qū)是國家生態(tài)安全屏障的重要組成部分和“亞洲水塔”建設(shè)的重要支撐。中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所李廣東、方創(chuàng)琳和杜云艷等在開展中國科學(xué)院戰(zhàn)略先導(dǎo)科技專項(xiàng)“泛第三極環(huán)境變化與綠色絲綢之路建設(shè)”項(xiàng)目和青藏高原第二次科學(xué)考察項(xiàng)目的深度實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，青海湖國家自然保護(hù)區(qū)存在著管理職責(zé)不清、體制不順、競相開發(fā)、利益分配不公等嚴(yán)重問題，急需從國家生態(tài)安全戰(zhàn)略高度理順青海湖國家自然保護(hù)區(qū)管理體制，協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)與旅游開發(fā)的關(guān)系，確保自然保護(hù)區(qū)永續(xù)發(fā)展。

1 理順青海湖國家自然保護(hù)區(qū)管理體制的特殊重要性

（1）青海湖是國家生態(tài)安全屏障的重要組成部分。青海湖是我國最大的內(nèi)陸湖泊，最大的咸水湖，是維系青藏高原東北部生態(tài)安全的重要水體，是阻擋西部荒漠化向東蔓延的天然屏障，是青藏高原生物多樣性最豐富的寶庫。青海湖是我國最早被列入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（拉姆薩爾公約）國際重要濕地名錄的保護(hù)區(qū)，同時(shí)又是全國八大鳥類自然保護(hù)區(qū)和七大國際重要濕地之一。保護(hù)青海湖有助于守住青藏高原最大的國際重要濕地，為全球生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)安全貢獻(xiàn)中國力量。

（2）青海湖國家自然保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境退化嚴(yán)重。目前數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示青海湖周邊長期超載放牧，草地退化日益嚴(yán)重，青海湖的水位受到氣候影響而明顯下降，由原來的最大水深 32.8 米下降到現(xiàn)在的 26 米，致使保護(hù)區(qū)內(nèi)的鳥島、沙島變成半島，海晏灣也即將成為新的子湖。自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)生態(tài)惡化、人為活動的增加和建設(shè)開發(fā)活動頻繁，導(dǎo)致植被退化、濕地萎縮，小北湖濕地因沙化和旱化導(dǎo)致鳥類數(shù)量逐漸減少。生態(tài)保護(hù)壓力不斷增大，急需遏制青海湖生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢。

（3）青海湖國家自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要體現(xiàn)。青海湖作為青藏高原最為重要的國際旅游目的地之一，先行先試探索國家級自然保護(hù)區(qū)管理體制改革，處理好生態(tài)保護(hù)與旅游發(fā)展的關(guān)系，是樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要體現(xiàn)，可以將其作為全國樣板加以推廣，對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障、建設(shè)“美麗中國”都具有十分重大的戰(zhàn)略意義。

2 青海湖國家自然保護(hù)區(qū)管理中存在的緊迫問題

（1）青海湖國家自然保護(hù)區(qū)管理局與地方政府管理權(quán)限錯(cuò)位，導(dǎo)致管理執(zhí)行難度大。青海湖國家自然保護(hù)區(qū)管理局是青海湖景區(qū)保護(hù)利用管理局的直屬機(jī)構(gòu)，行政級別低，主要承擔(dān)青海湖景區(qū)內(nèi)自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理工作，但是并沒有規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)等實(shí)質(zhì)性管理權(quán)限。而環(huán)湖兩州三縣政府①青海省海南、海北兩個(gè)藏族自治州，以及共和、剛察、海晏三縣。雖具有規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)等管理權(quán)限，對相關(guān)事項(xiàng)擔(dān)責(zé)，但是并不具有參與自然保護(hù)區(qū)管理的權(quán)力。從而導(dǎo)致青海湖國家自然保護(hù)區(qū)管理局與地方政府管理權(quán)限錯(cuò)位，進(jìn)而導(dǎo)致管理執(zhí)行難度大。例如，由于人類活動日益頻繁，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，現(xiàn)有污水處理廠和垃圾處理廠均處于超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，為提高污染處理能力地方政府希望新建相關(guān)設(shè)施，但新建處理設(shè)施項(xiàng)目受制于自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)限制很難上馬，進(jìn)一步加劇了自然保護(hù)區(qū)環(huán)境污染的治理難度，從而形成環(huán)境污染難以治理與環(huán)保設(shè)施無法上馬的不良循環(huán)。

（2）青海湖國家自然保護(hù)區(qū)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，僅用旅游規(guī)劃取而代之，導(dǎo)致管理無序。目前統(tǒng)領(lǐng)性的青海湖國家自然保護(hù)區(qū)“多規(guī)合一”規(guī)劃缺失，通過旅游景區(qū)規(guī)劃來取而代之，片面強(qiáng)調(diào)青海湖的旅游功能，將無法真正實(shí)現(xiàn)青海湖國家自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)職責(zé)，這也是問題的癥結(jié)所在。中央第七環(huán)境保護(hù)督察組反饋意見，要求停止實(shí)施《青海湖景區(qū)旅游整體策劃》和《青海湖風(fēng)景名勝區(qū)五片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》。將青海湖作為主要旅游景點(diǎn)，是與青海湖國家自然保護(hù)區(qū)的功能定位和管控要求明顯不符的。同時(shí)，目前實(shí)施和編制的各類規(guī)劃容易導(dǎo)致“相互打架”問題，從而也為管理實(shí)踐帶來了挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響到自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)籌保護(hù)。急需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，將旅游開發(fā)與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一起來。

（3）青海湖旅游收益分配嚴(yán)重不公，導(dǎo)致地方政府“保湖”積極性大大降低。由于管理體制不順，青海湖的旅游收益是青海湖景區(qū)管理局和地方政府矛盾的核心，也是環(huán)湖兩州三縣競相參與旅游開發(fā)的深層原因。對環(huán)湖兩州三縣政府而言，旅游產(chǎn)業(yè)均是其重要的支柱性產(chǎn)業(yè)，對地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)良多。如果完全禁止地方政府的青海湖旅游活動，割斷其旅游收益，勢必將使部分地區(qū)的地方財(cái)政難以為繼。目前地方管理與旅游收益“兩張皮”現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府保護(hù)青海湖生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識淡薄，保護(hù)積極性大大降低。

3 相關(guān)建議

（1）盡快理順青海湖國家自然保護(hù)區(qū)的管理體制，強(qiáng)化協(xié)同保護(hù)能力，建立權(quán)責(zé)利明確的管理制度。建議提升青海湖國家自然保護(hù)區(qū)管理局行政級別，將其作為省政府派出的正廳級機(jī)構(gòu)，而非青海湖景區(qū)管理局的直屬機(jī)構(gòu)；協(xié)調(diào)好旅游景區(qū)與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在第一位，在資源環(huán)境承載力范圍內(nèi)適度開展旅游開發(fā)。要實(shí)現(xiàn)青海湖國家自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)無法依靠單一的管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，必須理順不同主體的管理體制問題，構(gòu)建新的自然保護(hù)區(qū)管理制度，實(shí)現(xiàn)協(xié)同保護(hù)。建議賦予自然保護(hù)區(qū)管理局更多的實(shí)質(zhì)性管理權(quán)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與規(guī)劃、國土、林業(yè)和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法等有機(jī)結(jié)合，同時(shí)對具體管理權(quán)限內(nèi)的事務(wù)擔(dān)責(zé)。同時(shí)，建議弱化環(huán)湖兩州三縣政府屬地管理職責(zé)，協(xié)助做好轄區(qū)內(nèi)自然保護(hù)區(qū)的管理事務(wù)，構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)與地方政府的協(xié)同保護(hù)機(jī)制。建議將自然保護(hù)區(qū)管理納入所在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范圍。

（2）盡快啟動編制《青海湖國家自然保護(hù)區(qū)“多規(guī)合一”規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與旅游開發(fā)的有機(jī)協(xié)調(diào)。為應(yīng)對規(guī)劃類型多、管理無序等問題，急需盡快編制并出臺《青海湖國家級自然保護(hù)區(qū)“多規(guī)合一”規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)《青海湖風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃（2017—2025年）》《青海湖自然保護(hù)區(qū)條例》和《青海湖國家級自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃》的“多規(guī)合一”，切實(shí)協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底，實(shí)事求是地核定自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的界限、面積，明確不同空間的功能定位，落實(shí)空間規(guī)劃管制要求，明確旅游開發(fā)范圍與重點(diǎn)，將旅游景區(qū)開發(fā)對自然保護(hù)區(qū)的影響降至最低。

（3）合理分配旅游收益，提高地方政府的“保湖”積極性。處理好旅游收益分配問題是處理好青海湖景區(qū)管理局與地方政府關(guān)系的“牛鼻子”。根據(jù)地方政府的管理權(quán)限和管理難度，建議將旅游收益的 20% 留給地方政府，作為青海湖國家自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)投入。給予地方政府一定比例的旅游收益分配是提高其生態(tài)保護(hù)積極性和緩解地方財(cái)政壓力的重要途徑。將地方政府的收益與責(zé)任制度化，明確利益分配機(jī)制和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，從而避免地方政府競相開展旅游開發(fā)活動對青海湖生態(tài)環(huán)境造成更大的破壞。