青島市開發(fā)園區(qū)發(fā)展情況評估及轉型升級研究

文 / 楊超 于鵬輝 韓魯寧

開發(fā)園區(qū)是區(qū)域經濟發(fā)展、產業(yè)轉型升級的重要空間聚集形式，擔負著聚集創(chuàng)新資源、培育新興產業(yè)、推動城市化建設等一系列的重要使命。目前，青島市有各類園區(qū)近百個，近幾年在經濟增長、產業(yè)升級、體制改革、對外開放等方面不斷提升發(fā)展，已經成為全市經濟發(fā)展的主要載體，但與先進城市相比，在規(guī)模效益、特色優(yōu)勢、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、綜合配套、體制機制、發(fā)展思路等方面仍有差距，需加大力度，進一步轉型升級。

一、青島開發(fā)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與評價

（一）開發(fā)園區(qū)基本情況

目前，全市共有各類園區(qū)近百個，既有戰(zhàn)略承載區(qū)、國家級、省級園區(qū)，也有市級工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)，主要包括西海岸新區(qū)、青島藍谷、青島高新區(qū)、膠東臨空經濟區(qū)等戰(zhàn)略承載區(qū)，15個省級以上開發(fā)區(qū)（經濟開發(fā)區(qū)9個、高新區(qū)2個、海關特殊監(jiān)管區(qū)3個、旅游度假區(qū)1個）、10個工業(yè)功能區(qū)、50個工業(yè)產業(yè)集聚區(qū)、14個省級服務業(yè)園區(qū)以及一批特色園區(qū)。

（二）開發(fā)園區(qū)現(xiàn)狀和評價

近年來，青島市各類開發(fā)園區(qū)不斷改革創(chuàng)新，有效促進了產業(yè)集聚，提高了產業(yè)配套水平，促進了經濟增長，帶動了產業(yè)升級，成為了不斷深化改革的和持續(xù)擴大對外開放的高地，在全市經濟發(fā)展和新舊動能轉換中發(fā)揮了重要作用。

1.成為經濟增長的載體

經過多年的建設發(fā)展，促進了區(qū)域城市化進程，推動了產城融合，也促進產業(yè)合理集聚，產業(yè)規(guī)模不斷壯大，拉動了經濟增長，園區(qū)主要經濟指標增長高于全市水平，成為加快經濟發(fā)展的重要載體。

2.成為引領產業(yè)升級的引擎

開發(fā)園區(qū)產業(yè)規(guī)模逐步擴大，高端平臺集中集聚，科技企業(yè)培育壯大、新技術不斷突破、高專人才大力引進、創(chuàng)新成果持續(xù)轉化，產業(yè)轉型提速，新經濟增加值占比逐年增高，智能制造煥發(fā)傳統(tǒng)產業(yè)新活力。

3.成為深化改革的高地

全市體制機制創(chuàng)新的多項政策率先在開發(fā)園區(qū)試行。制定《關于加快推進開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新進一步提升發(fā)展水平的實施意見》，針對經濟開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)和海關特殊監(jiān)管區(qū)等經濟功能區(qū)等提出全面深化開發(fā)區(qū)體制機制改革。多個園區(qū)探索大部門制、扁平化管理體制創(chuàng)新，推行法定管理機構和職員制。

4.成為擴大對外開放的平臺

開發(fā)園區(qū)作為“一帶一路”對外開放的橋頭堡，積極吸引外資、引進先進技術、學習先進管理經驗，推進經濟體制改革，不斷推進經濟社會高質量發(fā)展。2017年全市省級以上經濟開發(fā)區(qū)實際到賬外資49.4億美元，占全市63.9%；進出口額達到471.1億美元，占全市61.9%；引進美國高盛、德國空客、日本住友等世界500強項目30個。

青島市開發(fā)園區(qū)雖然取得了一些成效，但是與先進城市相比仍有差距，在規(guī)模效益、特色優(yōu)勢、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力、綜合配套等方面的問題仍然比較突出，一些阻礙發(fā)展的瓶頸制約和體制機制障礙還沒有得到有效的化解，產業(yè)集聚效應還需要進一步增強，轉型發(fā)展的任務依然十分繁重。主要表現(xiàn)在：經濟規(guī)模效益與蘇州、杭州、深圳、北京等先進城市和全國先進園區(qū)相比仍有差距；部分園區(qū)產業(yè)功能定位雷同，同質發(fā)展的問題突出，產業(yè)特色優(yōu)勢不明顯；科技創(chuàng)新發(fā)展能力不強，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力不足；綜合配套不完善，業(yè)務關聯(lián)性和技術關聯(lián)程度不高，產業(yè)分工和產業(yè)特色不足；園區(qū)建設、運營、管理的體制機制有待理順，專業(yè)化管理水平有待進一步提高等。

二、國內開發(fā)園區(qū)轉型升級的趨勢與借鑒

（一）國內開發(fā)園區(qū)轉型升級的趨勢

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。國內開發(fā)園區(qū)新增長方式、新增長動力需求迫切，開發(fā)方式更趨集約、綠色。新時期，開發(fā)園區(qū)特別是經濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)還承載了創(chuàng)新示范、貿易試驗、生態(tài)文明試驗三大功能，在國家戰(zhàn)略中扮演著重要角色。

同時，開發(fā)園區(qū)逐步從經濟功能走向改革試驗功能，將原本是經濟基本單元的開發(fā)園區(qū)當作改革的綜合體，積極探索開放與創(chuàng)新融合、創(chuàng)新與產業(yè)融合、產業(yè)與城市融合的發(fā)展道路，更好地引領全國開發(fā)園區(qū)轉型升級和創(chuàng)新發(fā)展。開發(fā)園區(qū)主動應對產業(yè)集群向國外轉移的趨勢，國家從科技創(chuàng)新、國際貿易、生態(tài)環(huán)境等角度出發(fā)對開發(fā)園區(qū)進行再塑造。開發(fā)園區(qū)邊界日趨與城鎮(zhèn)區(qū)域的邊界重合，越來越多的開發(fā)園區(qū)以整個城市為單元，或者以多個相鄰的城市組成的城市群為單元。

（二）國內開發(fā)園區(qū)轉型升級的經驗借鑒

新形勢新要求倒逼開發(fā)園區(qū)轉型升級，形成新的集聚效應和增長動力，進而引領經濟結構優(yōu)化調整和發(fā)展方式轉變。國內開發(fā)園區(qū)發(fā)展至今，無論是居安思危的發(fā)達園區(qū)還是經濟倒逼的相對落后園區(qū)，轉型發(fā)展的必要性和緊迫性已經成為共識。通過重找定位，主動適應和引領新趨勢、新環(huán)境；通過重找愿景，明確未來發(fā)展方向和目標；通過重找路徑，形成聚核、聚鏈、聚網(wǎng)的建設思路和任務，最終實現(xiàn)發(fā)展動力的重塑，實現(xiàn)開發(fā)園區(qū)的轉型升級。

目前，國內開發(fā)園區(qū)轉型升級主要注重以下幾個方面，一是更加注重特色化發(fā)展和自有品牌的建立推廣；二是更加注重土地要素的集約利用；三是在產業(yè)形態(tài)、資源互補、國際化、城市功能、發(fā)展方式五方面的融合化趨勢凸顯；四是管理方式走向多元共治；五是更加注重法制化建設；六是更加注重智慧園區(qū)發(fā)展。

三、青島開發(fā)園區(qū)加快轉型升級的措施建議

（一）明確產業(yè)發(fā)展方向和重點

1.加強統(tǒng)籌協(xié)調和資源整合

建立全市開發(fā)園區(qū)發(fā)展協(xié)調機制，統(tǒng)籌推進全市開發(fā)園區(qū)整體協(xié)調發(fā)展；以國家級開發(fā)區(qū)或發(fā)展水平高的省級開發(fā)區(qū)為主體，對全市小、散、弱的各類園區(qū)進行整合，實行統(tǒng)一管理機構、統(tǒng)一規(guī)劃建設、統(tǒng)一招商引資、統(tǒng)一管理服務，實現(xiàn)資源集中、產業(yè)集聚和園區(qū)集約發(fā)展。編制《青島市產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)建設實施方案》《青島市開發(fā)園區(qū)設計規(guī)劃導則》等，加強對全市開發(fā)園區(qū)建設的統(tǒng)籌引領，圍繞構建產業(yè)生態(tài)圈、創(chuàng)新生態(tài)鏈，高起點謀劃，高標準制定產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)規(guī)劃，引領全市各產業(yè)功能區(qū)及開發(fā)園區(qū)高質量、品牌化發(fā)展。

2.明確開發(fā)園區(qū)轉型升級方向

大力培育特色產業(yè)集群，突出特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、綠色集約，集聚要素資源靶向主導產業(yè)，依托青島高新區(qū)、藍谷、膠東臨空經濟示范區(qū)、十大工業(yè)功能區(qū)和中德生態(tài)園等專業(yè)園區(qū)，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用，集聚成千上萬產業(yè)鏈配套企業(yè)，加快形成千億級、百億級園區(qū)“雁陣”發(fā)展格局。

3.明確開發(fā)園區(qū)產業(yè)發(fā)展的重點

充分發(fā)揮各開發(fā)園區(qū)比較優(yōu)勢，編制開發(fā)區(qū)產業(yè)發(fā)展指導目錄，明確園區(qū)主導產業(yè)定位，優(yōu)化產業(yè)結構和布局，實現(xiàn)錯位發(fā)展。以青島市省級以上開發(fā)區(qū)為例，經濟開發(fā)區(qū)瞄準先進制造業(yè)，加快產業(yè)集中集聚，提升產業(yè)創(chuàng)新能力和核心競爭力，率先實現(xiàn)轉型升級；高新區(qū)要聚焦科技創(chuàng)新，集聚創(chuàng)新資源，優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，引入“中科系”等優(yōu)質創(chuàng)新資源，培育發(fā)展戰(zhàn)略性產業(yè)，壯大高新技術產業(yè)集群；海關特殊監(jiān)管區(qū)要突出對外開放的功能區(qū)特點，以建設中國（山東）自由貿易試驗區(qū)青島片區(qū)為契機，重點發(fā)展國際貿易、航運物流、現(xiàn)代金融服務、先進制造和海洋生物醫(yī)藥等現(xiàn)代臨港產業(yè)。

（二）提高開發(fā)園區(qū)土地利用效率

1.加強規(guī)劃、政策控制

完善規(guī)劃的編制、審批和調整的法定程序；嚴格控制規(guī)劃產業(yè)區(qū)塊外新增工業(yè)項目，加強對開發(fā)園區(qū)的規(guī)劃統(tǒng)籌，“一業(yè)一策”引導產業(yè)向重點園區(qū)集聚，科學布局產業(yè)用地；加強土地利用監(jiān)管、用地強度控制和集約用地評價，按投入強度和單位產出水平對項目用地實施差別化配置和政策支持。學習上海、杭州等先進城市經驗做法，借鑒浙江“畝產效益”綜合評價辦法；加強公共配套服務、基礎設施建設等用地保障。

2.加強指標、稅費控制

針對不同類型的開發(fā)園區(qū)和產業(yè)建立相應的土地利用指標控制體系，堅持走低能耗、高產出、以研發(fā)為主導的產業(yè)高端化發(fā)展道路，完善《青島工業(yè)產業(yè)用地指南》，強化指標控制推動土地的集約化利用；實行供地量與投資規(guī)模、投資密度掛鉤政策，明確規(guī)定項目用地的建筑密度和容積率的最低標準；支持開發(fā)區(qū)建設標準廠房，對于標準廠房用地，可按最低保護價確定出讓起始價，對容積率2.0以上的工業(yè)建筑，給予一定補貼或獎勵。

3.轉變土地開發(fā)利用方式

在土地供應方面，以品牌開發(fā)園區(qū)為引領，市內各區(qū)市之間，隴南等對口支援市之間，推進“區(qū)區(qū)合作，跨地區(qū)合作”，發(fā)展“飛地經濟”；在存量土地利用方面，根據(jù)開發(fā)園區(qū)企業(yè)不同發(fā)展階段的實際需求，實施分期供地。支持多層或多功能復合型土地利用，支持企業(yè)高效利用閑置工業(yè)廠房、倉庫等；加快低效用地退出與再開發(fā)，鼓勵建設多層標準廠房，提高土地利用效率。

（三）擴大對外開放水平

1.支持園區(qū)和企業(yè)抓住機遇——“走出去”。抓住青島后峰會時代發(fā)展機遇，支持開發(fā)園區(qū)“走出去”，與中西部地區(qū)、對口支援地區(qū)和“一帶一路”沿線重要節(jié)點城市和地區(qū)開展合作，共建產業(yè)園區(qū)或加強園區(qū)的合作；支持開發(fā)園區(qū)搭建境外投資服務平臺；支持企業(yè)轉型升級，從單純的產品出口向全產業(yè)鏈輸出發(fā)展。

2.爭取擴大開放的政策先行先試——“引進來”。以建設山東自貿試驗區(qū)青島片區(qū)為契機，培育貿易新業(yè)態(tài)新模式、加快發(fā)展海洋特色產業(yè)和探索中日韓三國經濟合作。加快制定推廣適合自身特點和需求的自貿試驗區(qū)政策，推進外商投資便利化、貿易自由化、金融國際化和監(jiān)管高效化，探索多元化的國際化發(fā)展路徑。

（四）增強園區(qū)科技創(chuàng)新動能

優(yōu)化科技創(chuàng)新體系。以青島市各類園區(qū)產業(yè)發(fā)展為導向，構建“園、產、研、資、介”五位一體的創(chuàng)新體系，完善政策支持，根據(jù)海洋科技、國際貿易、物流倉儲等產業(yè)發(fā)展特點合理配置資源。集聚創(chuàng)新驅動資源。強化科技金融服務，建立適用于開發(fā)園區(qū)的多元化投融資機制，設立園區(qū)投資基金、種子資金，支持園區(qū)設立科技金融服務中心。培育壯大創(chuàng)新主體。加大園區(qū)創(chuàng)新型企業(yè)培育力度，構建“金字塔”型企業(yè)創(chuàng)新體系。支持海爾集團、海信集團、中車四方等企業(yè)牽頭組建國家級產業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟。提升成果轉化能力。促進新型研發(fā)機構和科技成果項目在青島大學科技園等園區(qū)落地；吸引投融資機構、銀行、證券等各類金融機構加入，服務園區(qū)科技成果轉移轉化，引導技術轉移服務機構開展科技成果權益化、商品化、資本化試點。

（五）智能制造驅動開發(fā)園區(qū)轉型發(fā)展

爭創(chuàng)國家工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新中心。爭取在青島經濟技術開發(fā)區(qū)建成國家工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新中心，并設立專項資金和發(fā)展基金，開發(fā)平臺核心技術與關鍵共性技術，構建自主可控的平臺架構與技術標準體系，打造與美國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、德國工業(yè)4.0比肩的全球智能制造“第三極”。明確不同產業(yè)領域智能制造重點方向。兼顧開發(fā)園區(qū)不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同層次的企業(yè)需求，分類實施、以點帶面，逐步實施示范推廣智能制造，打造開發(fā)園區(qū)服務型制造發(fā)展高地。加強園區(qū)數(shù)據(jù)資源開放共享。加大大數(shù)據(jù)關鍵技術研發(fā)、產業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)力度，完善大數(shù)據(jù)產業(yè)鏈，深化大數(shù)據(jù)在各行業(yè)創(chuàng)新應用。

（六）提升園區(qū)配套服務

堅持園區(qū)產城融合。按照產城融合發(fā)展的理念，對照國際一流標準，科學規(guī)劃功能布局，突出生產功能，統(tǒng)籌生活、商務、辦公等城市功能建設。在膠州經濟開發(fā)區(qū)、董家口經濟區(qū)等新建園區(qū)，配建商業(yè)設施、國際學校、國際化醫(yī)院、國際化社區(qū)，推動產城融合。建設現(xiàn)代智慧園區(qū)。依托青島動車小鎮(zhèn)、南村家電產業(yè)功能區(qū)等園區(qū)，構建智能制造自主創(chuàng)新體系。加快信息基礎設施和電子政務建設，建立園區(qū)信息互聯(lián)互通平臺。提升配套服務水平。在藍谷、高新區(qū)、膠東臨空示范區(qū)等新建園區(qū)建立結構調整、多樣合作、交叉發(fā)展新機制，構建政商交流服務平臺，通暢供給、需求、服務信息。

（七）提高招商選資能力

提高招商選資能力。嚴格落實“一崗雙責”工作機制，“一把手”親自抓招商，打造專業(yè)化、高水平的招商隊伍，建立招商激勵機制；聚焦適合本園區(qū)發(fā)展階段的項目和企業(yè)，開展定向招商，精準招商。創(chuàng)新招商引資方式。抓住建設山東自貿區(qū)青島片區(qū)、“上合峰會”溢出效應、對外開放新高地、軍民融合、北京非首都功能疏散、東北亞經貿合作回暖等重大機遇，落實青島30個定向招商方案，深入推進“千企招商大走訪活動”。出臺園區(qū)優(yōu)惠政策。從自身實際和企業(yè)需求出發(fā)，制定適合自身的特殊政策，提高招商成效。

（八）深化體制機制改革

創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制。深化簡政放權和“放管服”改革，試行行政審批制度改革試點；明確管委會的行政主體地位和權限，理順園區(qū)直屬機構與其直屬上級部門的關系，實行內部管理大部制，對外推行“一站式”服務。創(chuàng)新園區(qū)運營模式。鼓勵開發(fā)園區(qū)構建政府、社會組織、中介機構和企業(yè)共同參與、相互促進的多元化公共服務體系，引進國內外專業(yè)運營機構運營管理，探索“園中園”公司化管理模式。創(chuàng)新多元化的園區(qū)投融資模式。推動投融資模式市場化、投資主體多元化，拓寬投融資渠道，發(fā)展政府特殊扶持支持、銀行貸款、社會資金（私募基金、PPP）等多種融資模式；創(chuàng)新園區(qū)信用擔保體系，在金家?guī)X金融集聚區(qū)等探索實施金融機構參與科技型中小企業(yè)信用貸款試點。改革人事薪酬制度。建立相應的人才培養(yǎng)、引進、使用和激勵機制，加大人力資源開發(fā)力度，以適應園區(qū)產業(yè)發(fā)展對人才的需求。