政府法律顧問的選聘原則和選聘標(biāo)準(zhǔn)

張玨芙蓉

摘 要：十八屆三中全會(huì)提出“普遍建立法律顧問制度”的要求，目前我國絕大部分省市都制定了相關(guān)制度，各地紛紛建立或完善符合自身實(shí)際的政府法律顧問制度，政府法律顧問制度得以全面鋪開、空前發(fā)展。要建立完善的法律顧問制度，首先要明確法律顧問選聘的原則和標(biāo)準(zhǔn)，本文從依法行政的基本要求出發(fā)明確了政府法律顧問選聘的公開原則、平等原則、競爭擇優(yōu)原則，同時(shí)根據(jù)對(duì)體制外和體制內(nèi)不同的選聘要求，對(duì)選聘標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了梳理。

關(guān)鍵詞：法律顧問；原則

1 政府法律顧問制度的背景

伴隨著我國法治社會(huì)的進(jìn)程，尤其是2014年，我國各省各省市政府均相繼頒布了關(guān)于本地區(qū)的政府法律顧問建設(shè)辦法，要求在2014年年底，我國政府法治機(jī)構(gòu)內(nèi)部要全面建立法律顧問機(jī)構(gòu)或法律顧問團(tuán)隊(duì)。至此我國的政府法律顧問制度得到了空前的發(fā)展，我國的政府法律顧問制度也有了比較全面的落實(shí)。2016年6月，中央兩辦聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（中辦發(fā)〔2016〕30號(hào)），對(duì)建立政府法律顧問制度提出進(jìn)一步的要求，明確到2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。2016年3月，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會(huì)議，此次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》。依該文件部署，2017年底前，中央和國家機(jī)關(guān)各部委、縣級(jí)以上地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)全部設(shè)立法律顧問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要設(shè)立法律顧問制度，對(duì)國有企業(yè)和事業(yè)單位也提出了推進(jìn)法律顧問的要求?？梢灶A(yù)見，更多的律師、法學(xué)教學(xué)、科研人員將被聘請(qǐng)為政府法律顧問。在此之前從各地有關(guān)政府法律顧問的規(guī)范性文件來分析，法學(xué)學(xué)者與社會(huì)律師等均是被吸收的“兼職”顧問主體，但不是主要的主體，主要的法律顧問主體是“黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)工作人員”，“兼職”法律顧問的選聘程序大致相似，均為政府主導(dǎo)決定。如前所述，在政府法律顧問的組成人員方面，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的規(guī)定，政府法律顧問隊(duì)伍組成人員包含三類，即政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員（公務(wù)人員）、法學(xué)領(lǐng)域的專家和律師。政府法制機(jī)構(gòu)人員中包括公職律師，公職律師履行黨政機(jī)關(guān)法律顧問承擔(dān)的職責(zé)，可以受所在單位委托，代表所在單位從事律師法律服務(wù)。

2 政府法律顧問的選聘原則

2.1 公開原則

所謂公開原則，是指把政府法律顧問的選聘條件、選聘方式、選聘數(shù)量、選聘時(shí)間、選聘程序等通過一定方式面向社會(huì)公告，公開進(jìn)行。公開的內(nèi)容包括兩類：一是對(duì)公告內(nèi)容本身的公開，即讓一定范圍內(nèi)的群體知悉公告全部內(nèi)容。二是選聘結(jié)果的公開，即選聘確定的最終人選要讓公眾知悉。

選聘公告的應(yīng)寫明選聘條件標(biāo)準(zhǔn)、選聘方式、選聘數(shù)量、選聘程序等方面，并將此公告內(nèi)容向社會(huì)公開。首先，建立公開選聘機(jī)制首先要把具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)及具有法律職業(yè)資格以及一定的工作經(jīng)驗(yàn)等條件和標(biāo)準(zhǔn)公開，凡符合條件者可自愿報(bào)名參加選拔。其次，根據(jù)政府對(duì)法律顧問的需求，對(duì)法律顧問的能力進(jìn)行量化，在自愿參加應(yīng)聘的人員間公開選拔。最后，通過公開、公平、競爭擇優(yōu)的選聘過程，最終確定能勝任政府法律顧問的人選，并將選聘結(jié)果向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

2.2 平等原則

所謂平等原則，是指選聘程序應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，不得設(shè)置不平等的限制性條件，對(duì)所有報(bào)名者應(yīng)一視同仁，以確保結(jié)果的公正性。參選人員只要符合報(bào)名條件、標(biāo)準(zhǔn)，即有平等參選政府法律顧問的權(quán)利，選聘機(jī)關(guān)不得歧視和排他，防止徇私舞弊，核心是無私和中立。

平等原則首先是機(jī)會(huì)平等，意味著國家保證每一個(gè)人有憑借自身能力獲得成功的同等機(jī)會(huì)，而且，在資源有限的情形下，每一個(gè)人都有同等的機(jī)會(huì)參與競爭，它的核心就是“非歧視性對(duì)待”和“無區(qū)別對(duì)待”。同時(shí)，在選聘的過程中，人們之間性別、年齡等差別是普遍存在的自然事實(shí)，在某些領(lǐng)域或者某些特定情形下，根據(jù)這些因素予以區(qū)別對(duì)待不可避免，這體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)意義上的平等。如果為了實(shí)質(zhì)平等而放棄形式平等，必須有一個(gè)“合理理由”。這種區(qū)別對(duì)待并非是一種歧視，反而是一種比形式平等更深刻的實(shí)質(zhì)平等，它確保每一個(gè)人不因“無區(qū)別對(duì)待”而受到不公正待遇，從而使整個(gè)過程更加公正。由此可見，選聘過程中的平等原則或者平等權(quán)利，其核心在于“無區(qū)別對(duì)待”的形式平等或機(jī)會(huì)平等，該核心的標(biāo)準(zhǔn)是中立原則，同時(shí)當(dāng)堅(jiān)持中立原則反而導(dǎo)致某類人處于劣勢地位時(shí)的“區(qū)別對(duì)待”，同時(shí)這種“區(qū)別對(duì)待”必須經(jīng)過嚴(yán)格的理性檢測和法定的程序。

2.3 競爭擇優(yōu)原則

所謂競爭擇優(yōu)原則，是指通過制定選聘程序、選聘標(biāo)準(zhǔn)，確定一定量的人選符合報(bào)名參選條件，在此基礎(chǔ)上確定衡量標(biāo)準(zhǔn)和方法，鑒別報(bào)名參選人員的綜合素質(zhì)和人選的取舍，確保最大限度的篩選出足以勝任政府法律顧問的人選，達(dá)到廣攬人才、選賢任能的目的。

競爭擇優(yōu)是重要的選聘方式，它具有重要的意義，一方面可以確保所聘請(qǐng)的法律顧問的專業(yè)水平及實(shí)踐能力，優(yōu)先選擇真正有能力勝任法律顧問一職的專業(yè)人員。另一方面是從源頭保證政府法律顧問的獨(dú)立性及其公正性。通過非競爭途徑選聘的政府法律顧問，如果與政府工作人員之間存在某種私交，那么顧問的公正性將會(huì)大打折扣。只有經(jīng)過充分公平的競爭，才能篩選出最優(yōu)秀的法律顧問，只有最優(yōu)秀的法律顧問才能夠?yàn)檎畽C(jī)關(guān)提供高質(zhì)量的法律服務(wù)。

3 政府法律顧問的選聘標(biāo)準(zhǔn)

在我國目前的法律框架下，針對(duì)不同類型的政府法律顧問有不同的產(chǎn)生方式，概括而言，第一，對(duì)于政府法制機(jī)構(gòu)的工作人員這一類別的法律顧問而言，由于其本身就是政府內(nèi)部的公職人員，一般采取遴選或直接任命而產(chǎn)生，其與政府之間為內(nèi)部人事關(guān)系。第二，對(duì)于專家學(xué)者和律師這一類別的法律顧問而言，主要是通過遴選方式產(chǎn)生，參照政府采購法的適法方式。

所謂政府法律顧問的選聘標(biāo)準(zhǔn)即指擔(dān)任政府法律顧問的條件，是指政府法律顧問應(yīng)具備的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。具體的選聘標(biāo)準(zhǔn)存在地區(qū)差異，但總的來說，在有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制方面，政府法律顧問的產(chǎn)生一般應(yīng)當(dāng)符合主客觀條件。第一，客觀標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于政府法制機(jī)構(gòu)工作人員而言，成為政府法律顧問客觀標(biāo)準(zhǔn)一般應(yīng)考慮其知識(shí)背景和工作經(jīng)驗(yàn)；對(duì)于專家和律師而言，一般應(yīng)當(dāng)考慮其知識(shí)背景、職稱或執(zhí)業(yè)資格、獲得榮譽(yù)、工作經(jīng)驗(yàn)。第二，主觀標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于政府法制機(jī)構(gòu)工作人員，相關(guān)工作人員可參照是否具有相應(yīng)職業(yè)資格基礎(chǔ)上結(jié)合平時(shí)工作情況進(jìn)行綜合考量；對(duì)于專家和律師，則可結(jié)合其在專業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)知名度和影響力。

3.1 體制內(nèi)選聘標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于體制內(nèi)，中辦發(fā)〔2016〕30號(hào)文件除規(guī)定政府法制機(jī)構(gòu)以集體名義發(fā)揮法律顧問作用外，具體到工作人員還規(guī)定：已擔(dān)任法律顧問但未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，可以繼續(xù)履行法律顧問職責(zé)，國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實(shí)施后，擬擔(dān)任法律顧問的人員應(yīng)當(dāng)具有法律職業(yè)資格或者律師資格。

3.2 體制外選聘標(biāo)準(zhǔn)

外聘法律顧問的條件，各地的規(guī)定大體一致，主要集中于以下方面：政治素質(zhì)過硬；具備較高的專業(yè)水平；具有豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)；具有相應(yīng)的履職條件；滿足一定的否決條件，多個(gè)省市要求法律顧問在一定的年限內(nèi)未受過相關(guān)的處罰、處分。

對(duì)于體制外，中辦發(fā)〔2016〕30號(hào)文件規(guī)定需具備以下條件：1）政治素質(zhì)高，擁護(hù)黨的理論和路線方針政策，一般應(yīng)當(dāng)是中國共產(chǎn)黨黨員；2）具有良好職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任感；3）在所從事的法學(xué)教學(xué)、法學(xué)研究、法律實(shí)踐等領(lǐng)域具有一定影響和經(jīng)驗(yàn)的法學(xué)專家，或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力較強(qiáng)的律師；4）嚴(yán)格遵紀(jì)守法，未受過刑事處罰，受聘擔(dān)任法律顧問的律師還應(yīng)當(dāng)未受過司法行政部門的行政處罰或者律師協(xié)會(huì)的行業(yè)處分；5）聘任機(jī)關(guān)規(guī)定的其他條件。根據(jù)第5條的規(guī)定，各地又結(jié)合自身制度模式和實(shí)際需求從身體狀況、執(zhí)業(yè)年限、時(shí)間保障等方面對(duì)聘任條件多少作了些個(gè)性化的調(diào)整。規(guī)定“條件”是“雙刃劍”，優(yōu)秀資源的不合理使用。

對(duì)于政府法律顧問的選聘條件，各地各級(jí)政府都有比較詳盡的規(guī)定，且各地規(guī)定大同小異。如重慶市《重慶市政府法律顧問管理辦法》第五條規(guī)定，擔(dān)任政府法律顧問應(yīng)當(dāng)具備條件有：擁護(hù)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，品德端正、勤勉敬業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)；熱心服務(wù)于社會(huì)公共事務(wù)，有必要的時(shí)間和相應(yīng)的精力履行職責(zé)；受過系統(tǒng)的法學(xué)教育并且有較好的法學(xué)理論和較強(qiáng)的實(shí)際工作能力；具有10年以上的法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，在所從事領(lǐng)域享有一定的知名度和公信度；具有法律執(zhí)業(yè)資格。由此我們可以看出，各地政府對(duì)法律顧問的資格條件要求比較嚴(yán)格。再如《山東省政府法律顧問工作規(guī)則》中規(guī)定，法律顧問應(yīng)當(dāng)符合下列條件：遵守憲法和法律，擁護(hù)黨的路線、方針和政策，具有良好的職業(yè)操守和道德修養(yǎng)；受過系統(tǒng)的法律及其他領(lǐng)域?qū)I(yè)教育，具有較高的專業(yè)理論水平和豐富的實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)；具有教授、研究員等高級(jí)職稱或者獲得省級(jí)以上優(yōu)秀律師榮譽(yù)稱號(hào)，從事法律教學(xué)、研究或者法律實(shí)務(wù)工作10年以上；在所從事的專業(yè)領(lǐng)域享有較高的社會(huì)知名度和影響力；熟悉省情、社情、民情和政府工作規(guī)則，熱心社會(huì)公共事業(yè)。

其中，律師擔(dān)任外聘政府法律顧問的標(biāo)準(zhǔn)，司法部在《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》第六條規(guī)定：“法律顧問處（律師事務(wù)所）應(yīng)當(dāng)指派具備較高的思想政治覺悟和政策業(yè)務(wù)水平的律師擔(dān)任政府法律顧問。”根據(jù)這一規(guī)定，擔(dān)任政府法律顧問的律師必須具備的基本條件：必須具有良好的政治素質(zhì)，即在政治上必須堅(jiān)定可靠，必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，擁護(hù)黨的路線方針政策，有實(shí)事求是的工作作風(fēng)，忠誠積極的服務(wù)態(tài)度，公正廉潔的高尚品質(zhì)；必須具有過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)。政府工作的廣泛性，要求擔(dān)任法律顧問的律師諳熟法律，知識(shí)面要寬，要掌握必要領(lǐng)域如科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、行政、管理等方面的知識(shí)，要有較強(qiáng)的活動(dòng)能力和工作能力。如果是以法律顧問團(tuán)的形式擔(dān)任政府法律顧問，律師事務(wù)所應(yīng)該考慮律師的知識(shí)結(jié)構(gòu)，指派擔(dān)任法律顧問的律師群體懂得經(jīng)濟(jì)、行政、民事和外語知識(shí)的人員應(yīng)占相應(yīng)

比例，以適應(yīng)政府工作面廣、復(fù)雜的特點(diǎn)。必須具有較強(qiáng)的組織紀(jì)律觀念和嚴(yán)格保密觀念；必須具有較強(qiáng)的社會(huì)活動(dòng)能力。作為政府的法律顧問必須具有一定的社會(huì)活動(dòng)能力，才能適應(yīng)擔(dān)任政府法律顧問這一復(fù)雜而要求又高的顧問工作。

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