我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅存在的問題及建議

● 董靜怡

一、環(huán)境保護(hù)稅的發(fā)展及現(xiàn)狀

（一）環(huán)境保護(hù)稅的提出

環(huán)境保護(hù)稅最初由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，現(xiàn)已發(fā)展成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家常用的宏觀調(diào)控措施之一。從實(shí)際演變過(guò)程來(lái)看，西方環(huán)境稅的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1970年至80年初期。這一時(shí)期的特點(diǎn)是排污者承擔(dān)監(jiān)控排污行為的成本。第二階段是從20世紀(jì)80年代中期到90年代中期。在這個(gè)階段，環(huán)境稅的類型增加了，并且出現(xiàn)了排污稅，產(chǎn)品稅和能源稅等等［1]。第三個(gè)階段是1990年末至今。這個(gè)時(shí)期可持續(xù)發(fā)展的理念已經(jīng)深入人心，使得環(huán)保稅的快速發(fā)展，越來(lái)越多的國(guó)家開始施行有利于環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策。

（二）我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅發(fā)展及現(xiàn)狀

近年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為平穩(wěn)增長(zhǎng)，這也是開征環(huán)境保護(hù)稅的有利時(shí)機(jī)。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的時(shí)期，國(guó)家發(fā)展的重心體現(xiàn)在GDP的增長(zhǎng)上，而快速的發(fā)展對(duì)環(huán)境造成的破壞是巨大的。如今，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，環(huán)境保護(hù)也迫在眉睫。國(guó)家在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》［2]，從2018年1月1日起正式實(shí)施環(huán)境保護(hù)稅，也表明了我國(guó)保護(hù)環(huán)境的決心。這時(shí)開征環(huán)境保護(hù)稅，即將政府的宏觀調(diào)控引入到環(huán)境保護(hù)中，把企業(yè)對(duì)環(huán)境的污染和資源的消耗的補(bǔ)償成本“內(nèi)部化”，應(yīng)該可以起到增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的效果。

目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅是以排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的而來(lái)的。但是環(huán)境保護(hù)稅的征收和排污費(fèi)時(shí)期相比更加規(guī)范化，而且不同地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)征收率進(jìn)行調(diào)整，京津冀及周邊省份普遍建立了較高的大氣污染物和水污染物的特定稅率。北京應(yīng)稅空氣污染物適用稅額為每污染當(dāng)量12元，應(yīng)稅水污染物適用稅額為每污染當(dāng)量14元。它們都按照環(huán)境稅法規(guī)定的稅額上限實(shí)施。遼寧，吉林，安徽，福建，江西，陜西，甘肅，青海，寧夏，新疆等省明確申報(bào)納稅大氣污染物和水污染物的適用稅額按照“環(huán)境保護(hù)稅法”確定的最低金額征收。即每污染當(dāng)量分別為1.2元和1.4元。在2018年之前，排污費(fèi)占中國(guó)財(cái)政收入的比例相對(duì)較低，據(jù)統(tǒng)計(jì)2003年至2016年，全國(guó)累計(jì)征收排污費(fèi)僅2322億元?，F(xiàn)今的環(huán)保稅稅項(xiàng)目分為四類：噪音污染，空氣污染，水污染和固體廢物。但是環(huán)境保護(hù)稅如何才能更好地達(dá)到保護(hù)環(huán)境的效果，仍需要更多的思考。

二、現(xiàn)行的環(huán)保稅存在的問題

（一）目前的環(huán)保稅收范圍過(guò)窄

環(huán)保稅的納稅人是以排污費(fèi)的支付方為基礎(chǔ)的，但從整體來(lái)講，環(huán)境保護(hù)稅的范圍比排污費(fèi)更大。環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍包括開發(fā)利用自然資源以及對(duì)環(huán)境造成的污染，不僅要對(duì)整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程納稅， 而且要對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)和運(yùn)輸過(guò)程進(jìn)行納稅。排污費(fèi)主要征收在排污環(huán)節(jié)上，相關(guān)費(fèi)用僅在生產(chǎn)過(guò)程結(jié)束后，即污染發(fā)生后征收，不能起到預(yù)先控制作用。所以環(huán)境保護(hù)稅比排污費(fèi)更加能起到環(huán)境保護(hù)的作用。

但由于環(huán)境保護(hù)稅在2018年才剛剛開始實(shí)施，其征收范圍包括四大類的污染物，征收范圍還是比較窄。例如，二氧化碳排放不包括在環(huán)境保護(hù)稅的范圍內(nèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的二氧化碳排放量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)合理水平。二氧化碳也是溫室效應(yīng)的主要原因［3]。許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開創(chuàng)了二氧化碳排放征稅的先例。我國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)稅的完善，將更多的污染物排放加入征稅范圍，以期進(jìn)一步保護(hù)環(huán)境。

（二）稅收對(duì)象的特殊性對(duì)稅基的影響

環(huán)保稅是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的綠色稅。但對(duì)于環(huán)境保護(hù)稅，很難確定污染物當(dāng)量。比如，氣體污染在核算污染物當(dāng)量時(shí)，需要采用所采用符合國(guó)家規(guī)定的檢測(cè)設(shè)備。但不同的設(shè)備，監(jiān)測(cè)出的數(shù)據(jù)并不一致。而且一些企業(yè)并沒有此類檢測(cè)設(shè)備，其核準(zhǔn)的相關(guān)數(shù)據(jù)并不準(zhǔn)確。除此之外，還有一些企業(yè)排放的污染物種類比較多，難以使用檢測(cè)設(shè)備監(jiān)測(cè)，只能上報(bào)后進(jìn)行核算。在這些情況下，污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)都不準(zhǔn)確，企業(yè)之間無(wú)法比較?？傮w而言，由于征稅對(duì)象特殊，現(xiàn)在還不具有完整統(tǒng)一的檢測(cè)系統(tǒng)，所以對(duì)稅基有很大的影響。

（三）現(xiàn)行稅率偏低，稅收用途不明確

與發(fā)達(dá)國(guó)際相比我國(guó)的稅收明顯偏低。我國(guó)的環(huán)境稅率總體水平相對(duì)于擁有成熟環(huán)境稅制的國(guó)家來(lái)說(shuō)相對(duì)較低。環(huán)境保護(hù)稅不能僅僅只是對(duì)目前的四大類污染進(jìn)行稅收管理，更應(yīng)該根據(jù)各行業(yè)的特點(diǎn)設(shè)置污染排放限額。由于當(dāng)稅率設(shè)置偏低，企業(yè)排放污染所產(chǎn)生的收益就很有可能大于環(huán)境污染的成本。受利益趨使，企業(yè)還是會(huì)選擇繼續(xù)破壞環(huán)境來(lái)獲得收益。這種情況下，環(huán)保稅不能完全達(dá)到環(huán)保的效果。

為了促進(jìn)保護(hù)和改善環(huán)境，增加環(huán)境保護(hù)投入，中國(guó)國(guó)務(wù)院決定將所有環(huán)境保護(hù)稅作為地方收入。與原排污費(fèi)專項(xiàng)資金不同，列入環(huán)保專項(xiàng)資金。環(huán)保稅收入按規(guī)定計(jì)入一般預(yù)算收入，采用“兩線收支”管理，但沒有明確界定環(huán)保稅收的具體用途，它可能用于填補(bǔ)其他資金缺口或轉(zhuǎn)用于其他用途，這可能導(dǎo)致對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)基金的投資不足。

三、完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的建議

（一）提高企業(yè)環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性

在征收環(huán)境保護(hù)稅時(shí)，企業(yè)自覺的環(huán)保意識(shí)非常重要。企業(yè)文化決定了企業(yè)的發(fā)展方向?？梢约訌?qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳，將環(huán)境保護(hù)深入到企業(yè)的文化之中。將企業(yè)榮譽(yù)意識(shí)和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，趨使企業(yè)在決策時(shí)做出有利于環(huán)境保護(hù)的選擇。對(duì)于社會(huì)監(jiān)督而言，可以強(qiáng)化社會(huì)大眾對(duì)于環(huán)境治理的認(rèn)知，將企業(yè)形象與其排污治理能力聯(lián)系起來(lái)。新聞?shì)浾搲毫σ矊⒋偈蛊髽I(yè)為建立良好企業(yè)形象，關(guān)注環(huán)境保護(hù)和污染治理。這樣在源頭上節(jié)能減排情況，比起時(shí)候事后治理更加的節(jié)省財(cái)力物力。

（二）提高環(huán)境保護(hù)稅率和征收范圍

由于我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅才剛剛起步，目前稅率及征收范圍普遍偏低。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)稅稅率和范圍將逐步發(fā)展和完善。

首先，稅率的提高可以增加企業(yè)污染環(huán)境的成本。當(dāng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)以犧牲環(huán)境無(wú)利可圖甚至?xí)斐善髽I(yè)經(jīng)濟(jì)利益減少時(shí)，自然將趨企業(yè)管理者尋求新的行之有效的方法，降低環(huán)境污染所帶來(lái)的成本，進(jìn)而保護(hù)環(huán)境。其次，還有很多污染源尚未納入環(huán)境保護(hù)稅征收范圍。比如說(shuō)建筑形成噪音暫不征稅?？紤]到不同類型的結(jié)構(gòu)，工藝和位置產(chǎn)生的不同噪聲，交通噪聲的特點(diǎn)是瞬態(tài)，流動(dòng)性和隱蔽性。監(jiān)測(cè)施工噪聲和交通噪聲很困難，納入環(huán)保稅的稅收條件尚不成熟。隨著科技發(fā)展，環(huán)保關(guān)注度的提高，待噪聲污染具備量化管理征稅條件時(shí)，應(yīng)考慮對(duì)建筑施工噪聲和交通噪聲征稅。

除此之外，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)稅一般按照污染物類型設(shè)置稅種，如臭氧物質(zhì)消耗稅、氮氧化合物排放稅、有毒廢棄物稅等，雖然有很多稅，但每種稅都有明確的稅收目的，對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)。我們可以借鑒其稅種設(shè)置，然后結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，逐步提升環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍。可以看出，我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的稅率和征收范圍的擴(kuò)大都是必要的。

（三）?？顚Ｓ?、合理規(guī)劃稅收用途

借鑒國(guó)外的環(huán)境保護(hù)實(shí)施辦法，可以了解到，荷蘭的法律明確規(guī)定，對(duì)排污費(fèi)的收取，也必須用于污水處理，要將其用于治理污染的整個(gè)過(guò)程，從對(duì)污染源的監(jiān)測(cè)，到建立數(shù)據(jù)模型進(jìn)行實(shí)驗(yàn)分析，再到最后的證明定論，以及對(duì)排污進(jìn)行的跟蹤報(bào)道直到最后的治理。然后進(jìn)入關(guān)于污水的后續(xù)報(bào)告，直到最終治理。我國(guó)目前由于環(huán)境保護(hù)稅剛剛起征，而且國(guó)家用于環(huán)境保護(hù)方面的支出還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，所以暫時(shí)可以采取?？顚Ｓ玫姆绞絹?lái)彌補(bǔ)環(huán)保資金不夠的狀況。而且稅收的使用情況必須要做到詳細(xì)化、透明化，以確保稅款的合理配置，達(dá)到資金使用效用的最大化。所以合理專款專用，合理規(guī)劃稅收，可以起到環(huán)境保護(hù)的雙重效果。