國家治理模式下鄉(xiāng)村征地拆遷非正式行為的發(fā)生邏輯
——影響鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的分析思路

付云嬌

（作者單位：南昌航空大學(xué)文法學(xué)院）

“三農(nóng)”問題作為國計(jì)民生的根本，一直深受國家的關(guān)注。無論是黨的十六屆五中全會(huì)提出的“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”，還是十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”無不彰顯著國家對(duì)鄉(xiāng)村問題的關(guān)注。然而，近年來鄉(xiāng)村沖突60%以上集中在“土地問題”，沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)存在著大量土地征收糾紛，由之引發(fā)的自焚事件、暴力強(qiáng)拆、群體性事件牽動(dòng)著整個(gè)社會(huì)的神經(jīng)，影響鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。實(shí)際上，國家政權(quán)的建設(shè)為鄉(xiāng)村社會(huì)秩序帶來新的隱患，學(xué)者們將希望寄托在回造傳統(tǒng)文化因素，或借助市場(chǎng)、社會(huì)力量，或重構(gòu)國家與農(nóng)民的利益關(guān)系重新整合鄉(xiāng)村秩序。鮮有學(xué)者從國家治理模式這一視角分析鄉(xiāng)村征地拆遷非正式行為發(fā)生邏輯。本研究以鄉(xiāng)村強(qiáng)拆事件為切入點(diǎn)，從國家治理模式的角度探尋鄉(xiāng)村強(qiáng)拆發(fā)生邏輯，并為國家維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定提供路徑思考。

一、國家治理模式：權(quán)威體制與與有效治理的平衡

國家治理模式的分析框架筆者沿用周雪光教授的觀點(diǎn)，原意在于將中國政治歷程中那些反復(fù)出現(xiàn)的重大現(xiàn)象囊括在同一個(gè)理論視角：權(quán)威體制與有效治理間的矛盾?？傮w性社會(huì)時(shí)期國家與社會(huì)高度一體化的運(yùn)行方式制約了國家的發(fā)展與創(chuàng)新，改革開放多元思想的碰撞要求賦予地方更多的自由，然而賦予地方更多的自主權(quán)是以削弱權(quán)威體制為代價(jià)，根決兩者間的矛盾成為奢望，只能不斷調(diào)整以達(dá)到暫時(shí)的平衡。為了能夠靈活應(yīng)對(duì)多樣化社會(huì)，滿足社會(huì)多樣化需求，國家采取“行政發(fā)包制”的方式，將集聚于中央的行政權(quán)、人事權(quán)、事權(quán)等發(fā)包給下級(jí)政府，賦予下級(jí)政府執(zhí)行權(quán)與部分決策權(quán)，這種控制權(quán)的分配給予地方政府更大的裁量自由，為地方有效治理奠定基礎(chǔ)。另一方面，這一權(quán)力的下放容易削弱中央權(quán)威，形成地方割據(jù)，中央為留存其正式權(quán)威，將監(jiān)督、審批、部分人事權(quán)、剩余控制權(quán)集中，以便隨時(shí)糾正地方政府的不正行為。

其次，中國行政體制中“條條管理”模式形成了自上而下的“壓力型體制”，國家權(quán)威體制下政策的一統(tǒng)性忽視地區(qū)差異性，這種“一刀切”的政策主張反倒與原政策的目標(biāo)背道而馳。地方政府在具體實(shí)施政策的過程中，往往會(huì)貼合“地方性知識(shí)”并偏離官方話語體系，以緩解了權(quán)威體制與有效治理間的矛盾，為地方政府解決實(shí)際問題提供了便利渠道。但這一處理方式卻逐漸偏離原軌道，凸顯出其消極的一面，周雪光教授將其概括為“共謀”。另一方面，高層政府掌握著下級(jí)政府官員晉升考核權(quán)，這意味著官員的政績(jī)與上級(jí)指令掛鉤，能否快速推行高層政府的政策主張成為基層政府需要考量的因素之一。于是，這種考核機(jī)制易形成地方利益團(tuán)體，為“共謀”行為提供進(jìn)一步穩(wěn)定的制度環(huán)境。作為委托方的中央政府或上級(jí)政府因信息不對(duì)稱無法控制基層政府間的共謀行為，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)以任務(wù)指標(biāo)是否完成為準(zhǔn)繩，這種“結(jié)果導(dǎo)向”的政績(jī)考核容易忽略實(shí)施過程中的違法行為，為強(qiáng)拆行為提供可操作空間。

二、征地拆遷非正式行為的發(fā)生基礎(chǔ)：行政發(fā)包制的推行

“行政發(fā)包制”是國家解決中央權(quán)威與有效治理矛盾的手段之一，中央將部分權(quán)限層層下放以應(yīng)對(duì)多樣化社會(huì)事務(wù)，這就意味著基層政府政策執(zhí)行靈活性具備合法性；中央為維護(hù)其權(quán)威性統(tǒng)治，利用“干預(yù)權(quán)”規(guī)范基層政府靈活性邊界。基層政府畏懼政策偏移的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)行政策時(shí)往往在形式上與上級(jí)政策保持一致，從意識(shí)上服從上級(jí)權(quán)威。如關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)方面具體執(zhí)行權(quán)便層層發(fā)包于基層政府。2009年石家莊北高營村“舊村改造”是響應(yīng)中央政府號(hào)召的結(jié)果，市政府針對(duì)上級(jí)政府的指令發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快城中村改造的實(shí)施意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟分小案鞔蹇筛鶕?jù)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、村民居住條件等酌情調(diào)整安置用地，但安置房面積控制在300平米以內(nèi)”的規(guī)定圈定了拆遷補(bǔ)償?shù)拇篌w范疇，并將拆遷主體的身份轉(zhuǎn)移到北高營村村委會(huì)。北高營村委會(huì)根據(jù)《意見》將拆遷協(xié)議中“回遷房”標(biāo)準(zhǔn)定為“每戶200平米”，而南高營村則定為“每戶300平米”。也正是這一標(biāo)準(zhǔn)的差異性引發(fā)了北高營村村民關(guān)于“安置賠償不公平”的論調(diào)，為征地拆遷糾紛墊下基調(diào)。

其次，作為代理方的基層政府往往具有靈活的政策執(zhí)行權(quán)，以“發(fā)展”作為考核標(biāo)準(zhǔn)之一的政府官員晉升制卻激勵(lì)基層政府以非正式化手段推動(dòng)任務(wù)指標(biāo)的完成，并采取表面與中央政策的一致性的方式以服從中央權(quán)威。2009年北高營村舊村改造項(xiàng)目中“停水?dāng)嚯姟?、“停發(fā)社保等福利”、“雇傭混混”等方式的強(qiáng)拆；2010年宜黃拆遷自焚事件中以“檢查易燃易爆物”為由展開的強(qiáng)拆等等均是基層政府執(zhí)行權(quán)異化的印證。整個(gè)拆遷過程大致符合征地拆遷法定流程，如北高營村舊村改造中法院以“已簽訂拆遷協(xié)議、已委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)舊房進(jìn)行估價(jià)、已收到兩戶新房且收到拆遷安置費(fèi)”這三個(gè)證據(jù)鏈為由裁定控訴村支書違法拆遷證據(jù)不足。宜黃拆遷自焚事件中關(guān)于征地拆遷的手續(xù)較為齊全、申請(qǐng)了行政強(qiáng)拆。這些證據(jù)均指向基層政府征地拆遷實(shí)施程序基本與中央保持一致，而上級(jí)政府作為委托方因信息劣勢(shì)僅能根據(jù)“結(jié)果”驗(yàn)收委托給基層政府的任務(wù)，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了代理方強(qiáng)拆意識(shí)。

三、征地拆遷非正式行為的強(qiáng)化與保障：“共謀”行為的常態(tài)化

分稅制后事權(quán)的下移、財(cái)權(quán)的集約衍生出“土地財(cái)政”，地方官員間晉升考核的壓力進(jìn)一步惡化土地財(cái)政問題，加劇土地出讓行為。農(nóng)村集體土地的的開發(fā)關(guān)乎土地征收拆遷問題，基層政府不僅能從土地征收中獲取利益，以“商業(yè)利益”為目的的征收能為地方政府政績(jī)?cè)錾掀恋囊还P。開發(fā)商或基層政府作為拆遷主體，往往“壓低拆遷補(bǔ)償”控制成本，并通過“共謀”結(jié)成“利益同盟”牟取農(nóng)村土地拆遷的巨額利潤。另一方面，即便屬于“公益”目的的征地拆遷，基層政府為免責(zé)而將拆遷主體的身份轉(zhuǎn)移到開發(fā)商。兩者間的“共謀”為強(qiáng)拆工作的開展提供庇護(hù)，無論拆遷方由基層政府主導(dǎo)還是由開發(fā)商主導(dǎo)，只要能把握違法拆遷手段的度，政府便可對(duì)強(qiáng)拆一事“睜一只眼閉一只眼”。2014年山東高莊村全體村民舉報(bào)鎮(zhèn)人民政府、村委會(huì)連同房地產(chǎn)開發(fā)商“共謀”野蠻征地拆遷，舉報(bào)材料中提及鎮(zhèn)政府招商辦為招商引資私自將370余畝耕地交予開發(fā)商，并強(qiáng)行損壞村民所種農(nóng)作物、打傷阻礙強(qiáng)行占地作業(yè)的老人，鎮(zhèn)人民政府對(duì)此事閉口不提；鎮(zhèn)信訪局、市信訪局以及省信訪局對(duì)此事的處理也無下文。這一“共謀”行徑實(shí)際上強(qiáng)化了“強(qiáng)拆”邏輯。

此外，基層政府憑借自身的權(quán)力與資源同學(xué)校、供電公司形成“聯(lián)盟”，以推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自媒體上網(wǎng)友爆料的巴夫洛田園綜合體項(xiàng)目開發(fā)中，縣政府為勸服村民同意拆遷與學(xué)校“共謀”，威脅若不同意拆遷，學(xué)校將開除其子女學(xué)籍；2010年宜黃拆遷自焚事件中，宜黃縣政府憑借其所掌握的資源，與供電公司“共謀”強(qiáng)制性斷電迫使居民接受拆遷……信息的不對(duì)稱規(guī)避了基層政府理應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，指標(biāo)任務(wù)的完成推動(dòng)“共謀”成為基層政府的最優(yōu)選擇，這就為強(qiáng)拆行為提供前提條件。但凡存在征地拆遷，伴隨而來的必有因“征地補(bǔ)償”帶來的利益紛爭(zhēng)，如若強(qiáng)拆所造成的后果不足以被社會(huì)廣泛關(guān)注，這一系列的違法拆遷行徑終究被“共謀”行為所掩蓋。

四、結(jié)語

從以上分析可窺探出“：行政發(fā)包制”下政策制定與執(zhí)行的分離易產(chǎn)生權(quán)力真空，基層政府作為拆遷主體，在執(zhí)行農(nóng)村征地拆遷工作之際往往有選擇性的加入符合自身利益的主張；為能盡快完成上級(jí)政府任務(wù)指標(biāo)，憑借信息優(yōu)勢(shì)，依靠諸如停水?dāng)嚯?、雇傭混混、威脅村民等非正式手段推進(jìn)拆遷工作進(jìn)程；基層政府憑借權(quán)力優(yōu)勢(shì)與開發(fā)商、學(xué)校等社會(huì)機(jī)構(gòu)“共謀”應(yīng)對(duì)考核的壓力，并將“上有政策下有對(duì)策”模式偽裝成對(duì)國家權(quán)威的順從。國家治理體系推進(jìn)了基層政府征地拆遷中的非正式行徑，成為影響鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的因素。

基層政府采取的非正式行為一方面損害了農(nóng)民權(quán)利，另一方面加劇了鄉(xiāng)村社會(huì)失序的風(fēng)險(xiǎn)，這也就意味著國家有效治理的的失衡，需要國家發(fā)揮自身權(quán)威性，從制度、政策入手矯正該現(xiàn)象。具體的措施包括：一是逐步完善農(nóng)村集體土地征地拆遷補(bǔ)償制度，以此來規(guī)定沖突限度；二是構(gòu)建平等的利益博弈平臺(tái)，提高作為弱者的村民們的話語權(quán)地位；三是不斷強(qiáng)化作為合法表達(dá)利益平臺(tái)的信訪制度及司法制度，這些制度規(guī)則的運(yùn)行能夠?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)秩序提供確定性。