自然資源資產(chǎn)管理：理論邏輯與改革導(dǎo)向

嚴(yán)金明，張東昇，夏方舟

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

1 引言

自黨的十八大以來，自然資源資產(chǎn)管理在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等諸多政策文件中被反復(fù)提及和論述[1-3]，黨的十九大報(bào)告更明確提出“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，表明自然資源資產(chǎn)管理已然上升為前所未有的國家戰(zhàn)略層面[4]。自然資源部的成立，進(jìn)一步彰顯了自然資源資產(chǎn)管理迫在眉睫，表明其必然成為強(qiáng)化國家治理能力的重要標(biāo)志、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的核心抓手和助推高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵平臺。

自然資源資產(chǎn)可以界定為基于自然資源之上衍生的，具備國民福利預(yù)期、成本和價(jià)值能夠貨幣化計(jì)量的自然界各種物質(zhì)財(cái)富要素[5-7]。自然資源資產(chǎn)管理即是按照約定的方式、條件、要求及限制，對自然資源資產(chǎn)實(shí)施計(jì)劃、組織、經(jīng)營、協(xié)調(diào)和控制等綜合性活動，以期提升價(jià)值、降低成本、增加福利的系列過程[8-10]。其概念的提出，是對過往一段時(shí)期權(quán)利模糊、忽視價(jià)值、粗放利用、無序經(jīng)營、缺乏監(jiān)管等自然資源資產(chǎn)管理問題的反思和對未來多維、綠色、高效、安全、品質(zhì)、有序的自然資源資產(chǎn)管理方式的展望[11]。實(shí)際上，自然資源資產(chǎn)管理面臨著眾多理論和實(shí)踐難題，如何界定和確立自然資源資產(chǎn)權(quán)利、如何顯化和評價(jià)自然資源資產(chǎn)價(jià)值、如何實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的安全保障和品質(zhì)經(jīng)營、如何實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的系統(tǒng)管理和綜合監(jiān)督等諸多問題依然懸而未決。此外，既有研究主要集中于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論[12]、價(jià)值與資產(chǎn)核算[13-15]、可持續(xù)發(fā)展理論和資產(chǎn)管理[16]等自然資源資產(chǎn)管理的各個(gè)子系統(tǒng)，且主要關(guān)注土地、礦產(chǎn)等各類單一資源資產(chǎn)，缺乏對于自然資源資產(chǎn)管理理論邏輯的系統(tǒng)梳理和宏觀建構(gòu)[17-18]?；诖耍疚膹淖匀毁Y源資產(chǎn)管理相關(guān)理論出發(fā)，系統(tǒng)構(gòu)建自然資源資產(chǎn)的權(quán)利、價(jià)值、經(jīng)營和管理的理論邏輯框架，并據(jù)此提出自然資源資產(chǎn)管理三維立體多權(quán)化、生態(tài)價(jià)值具象化、安全品質(zhì)六量化和系統(tǒng)監(jiān)管綜合化的未來改革導(dǎo)向，以期為推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理的體系重塑提供參考。

2 自然資源資產(chǎn)管理理論邏輯

新時(shí)代自然資源資產(chǎn)管理中，迫在眉睫的基礎(chǔ)起點(diǎn)問題是自然資源資產(chǎn)涉及哪些群體、何種權(quán)利以及如何保證權(quán)利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵支撐問題是自然資源資產(chǎn)到底有無價(jià)值、如何顯化和具體評估，核心抓手問題是自然資源資產(chǎn)如何協(xié)調(diào)保護(hù)和經(jīng)營，同時(shí)實(shí)現(xiàn)底線保障和高品質(zhì)利用，重要保障問題是自然資源資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督和管理、防止無序和混亂。因此，本文嘗試構(gòu)建“權(quán)利—價(jià)值—經(jīng)營—管理” 的理論邏輯體系框架，以探索解答自然資源資產(chǎn)權(quán)利明晰、價(jià)值顯化、經(jīng)營安全、利用品質(zhì)和管理有序中的諸多理論問題。

2.1 自然資源資產(chǎn)權(quán)利的理論邏輯：對象內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)要求

2.1.1 自然資源資產(chǎn)的權(quán)利對象內(nèi)涵

馬克思產(chǎn)權(quán)理論的“權(quán)利束”觀點(diǎn)認(rèn)為，權(quán)利是一個(gè)可以統(tǒng)一也可以分離的概念[19]，因而自然資源資產(chǎn)權(quán)利不僅僅涉及所有權(quán)，也包括資格權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)等一系列權(quán)利。其中，所有權(quán)是所有制的法律表現(xiàn)，所有權(quán)形式的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)方式的必然性來說明。中國社會主義政治和經(jīng)濟(jì)制度決定了自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的公有性質(zhì)，《憲法》更明確規(guī)定自然資源歸國家所有（全民所有）和集體所有。同時(shí)，自然資源資產(chǎn)的價(jià)值不僅僅取決于占有者的勞動投入，更受到全社會共同勞動投入的影響，其收益也應(yīng)繼續(xù)為全社會所擁有，理應(yīng)由享受所有權(quán)的國家和集體進(jìn)行統(tǒng)一管理和利用。參考馬克思的個(gè)人所有制理論，為了既保證土地社會化占有以適應(yīng)社會化生產(chǎn)的需要、又確保集體成員對生產(chǎn)資料所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)擯棄主張公有而實(shí)際上無主所有的虛化所有制，深化探索集體成員個(gè)人所有制的具體實(shí)現(xiàn)，也就是分離出既體現(xiàn)社會化占有、又確保成員權(quán)利的自然資源資產(chǎn)資格權(quán)，以確保成員的基本福利底線[20]。此外，馬克思產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)一步分析了土地國有基礎(chǔ)上的所有權(quán)與使用權(quán)、占有權(quán)分離，認(rèn)為不存在土地私有產(chǎn)權(quán)，但仍然存在著對土地的私人和共同的占有權(quán)和使用權(quán)。類似地，由于所有權(quán)專屬于國家和集體所有，具有不可讓渡、不可處分的特點(diǎn)，當(dāng)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)歸國家（全民）和集體所有時(shí)，仍然可以存在私人個(gè)體或共同的使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)），既能保證公民合理利用獲得收益，更能有效提高資產(chǎn)利用效率。值得注意的是，國家和全民并非標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利主體，無法行使其所有權(quán)利，從而出現(xiàn)權(quán)利主體虛化的問題，此時(shí)可參考公共信托理論觀點(diǎn)，將政府作為所有者的受托人，接受全體人民（包括集體）的委托以政府來管理自然資源資產(chǎn)，即自然資源資產(chǎn)的管理權(quán)歸政府所有[21]，從而解決了西方私有產(chǎn)權(quán)理論無法解決的海洋、大氣、水、野生動植物等公共性較強(qiáng)、難以分割的自然資源資產(chǎn)管理問題。

2.1.2 自然資源資產(chǎn)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)要求

2.2 自然資源資產(chǎn)價(jià)值的理論邏輯：價(jià)值顯化與評估實(shí)現(xiàn)

2.2.1 自然資源資產(chǎn)的價(jià)值顯化理論內(nèi)涵

勞動價(jià)值論認(rèn)為，沒有凝結(jié)人類勞動的自然資源資產(chǎn)并不具備價(jià)值，然而隨著生產(chǎn)力的提高，自然資源資產(chǎn)稀缺性逐漸體現(xiàn)，資源浪費(fèi)與環(huán)境惡化問題隨之顯現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)無價(jià)值論的觀點(diǎn)逐漸為人們所摒棄。供求價(jià)值理論認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)的價(jià)值源于人與自然環(huán)境之間的供求關(guān)系。一方面，自然資源資產(chǎn)具有能夠滿足人的需要的物質(zhì)屬性，另一方面，其有限的數(shù)量對人類需要增長來說又具稀缺性，這種供求關(guān)系的存在決定了自然資源資產(chǎn)價(jià)值存在的必然性。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)為人類福祉提供了生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)功能[24-25]：首先，自然資源資產(chǎn)作為人類生產(chǎn)、發(fā)展所需的產(chǎn)品而具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，自然資源資產(chǎn)既是人類（消費(fèi)者）需要獲得以滿足生存、發(fā)展需求的產(chǎn)品，也是生產(chǎn)者需要獲取以保證生產(chǎn)的生產(chǎn)要素[26]；其次，自然資源資產(chǎn)還具有重要的生態(tài)價(jià)值，一方面各類自然資源資產(chǎn)互相作用，共同維系著人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，另一方面，自然資源資產(chǎn)作為人類文化、歷史、景觀的載體和優(yōu)美自然環(huán)境的組成部分，能夠滿足人類對美好生活、文化、娛樂的需求，從而具有更高層面上的生態(tài)價(jià)值[27]。

2.2.2 自然資源資產(chǎn)的價(jià)值評估實(shí)現(xiàn)要求

由于自然資源資產(chǎn)空間分布的異質(zhì)性和價(jià)值組成的復(fù)雜性，且受到長期以來自然資源資產(chǎn)無價(jià)值理論的影響，其市場價(jià)格機(jī)制并不成熟、相對價(jià)值也較為模糊，因而要具體顯化自然資源資產(chǎn)價(jià)值亟需科學(xué)合理的評估理論支撐。對于權(quán)利明晰、市場成熟的自然資源資產(chǎn)而言，基于市場供求關(guān)系形成的價(jià)格能夠很好的代表其作為產(chǎn)品或生產(chǎn)要素的價(jià)值，因此可以使用普通商品價(jià)格評估的方法進(jìn)行價(jià)值核算，主要包括收益法、市場法和成本法等，抑或是參照實(shí)物期權(quán)理論，將自然資源資產(chǎn)視為一種期權(quán)，使用現(xiàn)金流凈現(xiàn)值和期權(quán)價(jià)值進(jìn)行自然資源資產(chǎn)價(jià)值估計(jì)。而對于權(quán)利不盡明晰和市場不盡成熟的自然資源資產(chǎn)，盡管其本身價(jià)格機(jī)制扭曲，但市場中其相關(guān)產(chǎn)品的價(jià)格卻可能是有效的，因而可以基于具有相同功能或效用的替代產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)值估計(jì)，相應(yīng)方法包括旅行成本法、內(nèi)涵價(jià)格法和市場成本法；如無法找到替代產(chǎn)品，則需采用構(gòu)造假想市場的方法進(jìn)行價(jià)值估計(jì)，如參考消費(fèi)者偏好理論，對消費(fèi)者支付意愿進(jìn)行比較和排序從而衡量自然資源價(jià)值[15]。此外，通過資源資產(chǎn)稅（費(fèi)）、相關(guān)財(cái)政和政策也能實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價(jià)值評估，例如通過各類礦產(chǎn)資源開采稅費(fèi)、綠色國民經(jīng)濟(jì)核算等對相關(guān)自然資源資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行具體評估。

2.3 自然資源資產(chǎn)經(jīng)營的理論邏輯：安全保障與高品質(zhì)利用

2.3.1 自然資源資產(chǎn)的安全保障

區(qū)分于其他資源，自然資源是人類生存和社會存續(xù)的必需品，因而在自然資源資產(chǎn)經(jīng)營的過程中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先確保資源資產(chǎn)安全。首先，自然資源資產(chǎn)利用應(yīng)充分保障糧食安全。農(nóng)業(yè)勞動特別是糧食生產(chǎn)，是其他一切勞動得以獨(dú)立存在的自然基礎(chǔ)，而耕地資產(chǎn)是構(gòu)成糧食安全保障最基本、最重要的“底量”。在人口占世界總數(shù)1/5的中國，如何解決糧食安全問題、如何設(shè)定農(nóng)用地存量底線、如何約束農(nóng)業(yè)人口流失和土地非農(nóng)化趨勢，是自然資源資產(chǎn)經(jīng)營需要考慮的必要前提。其次，生態(tài)安全問題也不容忽視。盡管生態(tài)空間的重要性以及自然資源資產(chǎn)對其穩(wěn)定性的重要意義早已成為共識，但由于生態(tài)空間功能復(fù)合型和轉(zhuǎn)用廉價(jià)性，在自然資源資產(chǎn)經(jīng)營過程中，生態(tài)空間仍然極易受到城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)空間內(nèi)部的生產(chǎn)活動的占用或干擾。因而自然資源資產(chǎn)經(jīng)營亟需識別具有關(guān)鍵意義的元素、位置和聯(lián)系，設(shè)置關(guān)鍵生態(tài)“底量”以保證生態(tài)過程，以確保生態(tài)基礎(chǔ)福利和生態(tài)服務(wù)增值。此外，自然資源資產(chǎn)經(jīng)營中仍然面臨社會穩(wěn)定、資本投機(jī)等諸多風(fēng)險(xiǎn)。自然資源資產(chǎn)的權(quán)益分配直接關(guān)系著社會整體財(cái)富的流動，其經(jīng)營實(shí)際上是對自然資源資產(chǎn)權(quán)益和價(jià)值再分配的過程，通過經(jīng)營導(dǎo)致的自然資源資產(chǎn)價(jià)值提升也將吸引更多投機(jī)資本的涌入，可能引發(fā)資本壟斷、分配失衡、社會矛盾激化等諸多風(fēng)險(xiǎn)，因而自然資源資產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)合理預(yù)測和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以確保安全。

2.3.2 自然資源資產(chǎn)的品質(zhì)經(jīng)營

雜文和漫畫，還有相聲，三者相通，都是批評的藝術(shù)，也都是正能量。三者都像貓頭鷹，使有些人不待見。其原因是有些人眼光短淺、胸懷狹窄，而與這些藝術(shù)本身無關(guān)。批評的藝術(shù)，如同悲劇，比喜劇更深沉，震撼力更強(qiáng)大。我愛看漫畫，愛聽相聲，也愛鼓搗雜文，但批評藝術(shù)的造詣尚欠火候。因此，應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)自我提醒：“革命尚未成功，同志仍需努力?！?/p>

黨的十九大報(bào)告指出：“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。”所謂高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠更好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展。根據(jù)需求層次理論，人類需求將不斷提升，隨著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出不斷提高，人們會更為關(guān)注伴隨社會總體財(cái)富增加而來的生態(tài)環(huán)境惡化、生產(chǎn)效率低下、社會公平破壞和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲等問題的解決，因而迫切需要高效、和諧、生態(tài)、開放、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。在這一過程中，自然資源資產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要：首先，自然資源資產(chǎn)經(jīng)營本身就是國民經(jīng)濟(jì)和生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)源泉，與人類生活息息相關(guān)，其“存量”即體現(xiàn)了綜合的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會和文化價(jià)值；其次，自然資源資產(chǎn)在經(jīng)營中同時(shí)具備短缺瓶頸的“資源約束”和豐裕數(shù)量的“資源詛咒”，更在不同區(qū)域體現(xiàn)出極大的“稟賦差異”，亟需系統(tǒng)平衡自然資源資產(chǎn)經(jīng)營“數(shù)量”、“質(zhì)量”和“結(jié)構(gòu)”，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營模式創(chuàng)新、技術(shù)突破和結(jié)構(gòu)優(yōu)化；最后，高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)利用本身也是具備不可再生性的自然資源資產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展方向，粗放低質(zhì)的資源經(jīng)營方式不僅會導(dǎo)致當(dāng)前成本過大，更提高了未來發(fā)展的成本，還降低了效率，破壞了自然資源資產(chǎn)經(jīng)營“流量”的可持續(xù)性[28-29]。

2.4 自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的理論邏輯：系統(tǒng)管理和綜合監(jiān)督

2.4.1 自然資源資產(chǎn)系統(tǒng)管理

20世紀(jì)70年代末至80年代初以來，為破解傳統(tǒng)官僚制自身機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政開支加大的困境，世界各國在新公共管理理論指導(dǎo)下，紛紛掀起以調(diào)整政府職能、創(chuàng)新管理方式和實(shí)行分權(quán)改革為核心的行政改革。然而，新公共管理主張的授權(quán)和分權(quán)模式，盡管在一定程度上解決了官僚制度效率低下問題，但也導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)和管理職能的碎片化、行政效率下降、行政資源浪費(fèi)、部門權(quán)威降低等問題，反而增加了治理活動的復(fù)雜性。因而當(dāng)前整體性治理理論不斷受到推崇，強(qiáng)調(diào)通過整合分散碎片化的手段重塑政府與客戶之間的關(guān)系，使得外部性成本內(nèi)部化，更能提高政府的靈活性和服務(wù)性[30]。因此，自然資源資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)政府內(nèi)部部門、層級之間以及政府和社會之間的合作，解決管理體系碎片化問題，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理，統(tǒng)一履行所有權(quán)職責(zé)、統(tǒng)一開展資產(chǎn)評估、統(tǒng)一管理資產(chǎn)處分、統(tǒng)一調(diào)節(jié)收益分配，提升自然資源資產(chǎn)管理的系統(tǒng)性。

2.4.2 自然資源資產(chǎn)綜合監(jiān)督

在權(quán)利系統(tǒng)集中化之后，同樣容易產(chǎn)生資源揮霍、權(quán)利泛濫、腐敗滋生、利益流失、收益獨(dú)占等各類問題，因而作為接受全體人民委托代理自然資源資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)接受“全民”的監(jiān)督[31]，以規(guī)避“名義上全民所有，實(shí)際上誰管理誰擁有、誰受益”的現(xiàn)象[32]。首先，監(jiān)督機(jī)制能夠“及時(shí)糾錯(cuò)”，解決現(xiàn)存自然資源資產(chǎn)管理中存在的諸多問題，糾正自然資源資產(chǎn)使用者及管理者的不合理行為；其次，監(jiān)督機(jī)制能夠“提前糾偏”，自然資源資產(chǎn)往往難以通過事后措施進(jìn)行補(bǔ)救且糾錯(cuò)成本高昂，因而應(yīng)通過實(shí)時(shí)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)有效預(yù)警和規(guī)避未來風(fēng)險(xiǎn)；最后，監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)“權(quán)力倒逼”，通過全過程、全空間和全要素的全面綜合監(jiān)督約束，倒逼自然資源資產(chǎn)管理中公權(quán)的權(quán)力邊界，杜絕自然資源資產(chǎn)成為實(shí)質(zhì)上的“地方所有”或“領(lǐng)導(dǎo)所有”。

3 自然資源資產(chǎn)管理的改革導(dǎo)向

在“權(quán)利—價(jià)值—經(jīng)營—管理” 的理論邏輯框架下，上文試圖回答的是“為什么”，然而在自然資源資產(chǎn)管理具體實(shí)踐中還需回答“怎么做”，也即是如何切實(shí)落實(shí)多項(xiàng)權(quán)利、促進(jìn)多元利益實(shí)現(xiàn)，如何具體顯化資產(chǎn)價(jià)值、維護(hù)調(diào)節(jié)分配公平，如何穩(wěn)妥保障資產(chǎn)經(jīng)營底線安全、優(yōu)化編制高品質(zhì)資產(chǎn)負(fù)債表，如何系統(tǒng)統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)管理、實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的有序監(jiān)管。

3.1 三維立體多權(quán)化

為了保障自然資源資產(chǎn)權(quán)利的完整性、明晰性和穩(wěn)定性，亟需進(jìn)一步在三維空間尺度上，拓展完善自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。首先，應(yīng)通過基礎(chǔ)信息調(diào)查和法律制度建設(shè)保障權(quán)利完整性，明確各類自然資源資產(chǎn)權(quán)利的價(jià)值表達(dá)和權(quán)能劃分，以國土調(diào)查為基礎(chǔ)統(tǒng)一開展自然資源資產(chǎn)及權(quán)利基礎(chǔ)信息調(diào)查，依托權(quán)利法律體系構(gòu)建充分保障權(quán)利束完整性及其權(quán)能行使有效性，為統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理奠定基礎(chǔ)；其次，應(yīng)以確權(quán)登記的形式保障三維立體空間的權(quán)利明晰，應(yīng)當(dāng)明確各類自然資源資產(chǎn)在三維立體空間層面上涉及的多種權(quán)利的完整權(quán)利信息，以登記的形式予以記錄公示，構(gòu)建統(tǒng)一的三維自然資源資產(chǎn)權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)庫，從而明晰各類自然資源資產(chǎn)權(quán)利；最后，進(jìn)行統(tǒng)一的權(quán)利登記管理，建立以登記制度對抗第三人的法律機(jī)制，保障權(quán)利主體、內(nèi)容和形式上的穩(wěn)定性，規(guī)避權(quán)利流轉(zhuǎn)中的各類風(fēng)險(xiǎn)。

針對自然資源資產(chǎn)諸多權(quán)利對象，在未來的自然資源資產(chǎn)管理中亟需建設(shè)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的自然資源資產(chǎn)權(quán)利制度，明晰權(quán)利束中的多種權(quán)利的權(quán)能內(nèi)容及歸屬：首先，堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)公有制制度，賦予所有權(quán)完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能，明確國有資產(chǎn)邊界、有效遏制國有資產(chǎn)流失；其次，具體落實(shí)集體所有自然資源資產(chǎn)的成員資格權(quán)，探討以資格權(quán)承擔(dān)集體所有自然資源資產(chǎn)提供的福利保障，在未來基于多元社會保障制度探索資格權(quán)退出與市場化演進(jìn)的協(xié)同路徑；再次，完善全民所有的自然資源資產(chǎn)有償使用制度，探索各類自然資源資產(chǎn)使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押制度，對于使用權(quán)市場化條件尚不明確、涉及公共利益的自然資源資產(chǎn)則應(yīng)當(dāng)探索其指標(biāo)流轉(zhuǎn)機(jī)制，并進(jìn)一步探索使用權(quán)市場化路徑；最后，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理權(quán)的細(xì)化落地，明確管理權(quán)職責(zé)、健全相關(guān)法律保障體系、完善各類制度與政策體系，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)各類所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的多權(quán)化管理。

3.2 生態(tài)價(jià)值具象化

基于自然資源資產(chǎn)價(jià)值的復(fù)合性，應(yīng)在傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用制度、模式和政策的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化建立自然資源資產(chǎn)市場機(jī)制，推動自然資源資產(chǎn)價(jià)格機(jī)制形成。首先，重塑自然資源資產(chǎn)價(jià)值觀念，培育使用者或消費(fèi)者使用或消費(fèi)自然資源資產(chǎn)的支付意愿，尤為強(qiáng)調(diào)自然資源資產(chǎn)綠色生態(tài)價(jià)值的消費(fèi)培養(yǎng)，放寬高效率、低能耗、強(qiáng)創(chuàng)新的使用者準(zhǔn)入門檻和使用限制；其次，深入推進(jìn)土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原等全民所有自然資源資產(chǎn)開展有償使用制度改革，建立規(guī)范的自然資源資產(chǎn)權(quán)利出讓、流轉(zhuǎn)與收益保障制度，推進(jìn)專有性、非戰(zhàn)略性的自然資源資產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性市場化改革；最后，構(gòu)建完善的自然資源資產(chǎn)交易平臺，由市場發(fā)揮決定性作用，政府提供監(jiān)管性服務(wù)，建立一批自然資源資產(chǎn)交易中介機(jī)構(gòu)提供價(jià)值評估、信息流通、資金融通等各項(xiàng)服務(wù)，降低交易成本和風(fēng)險(xiǎn)，保障自然資源資產(chǎn)價(jià)格機(jī)制有效建立。

此外，由于自然資源資產(chǎn)的特殊屬性，其現(xiàn)實(shí)價(jià)值不能僅由市場價(jià)格顯現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)也不能全權(quán)交由市場配置來實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)探索稅收、規(guī)費(fèi)、利潤等其他自然資源資產(chǎn)價(jià)值調(diào)節(jié)和公平分配機(jī)制。首先，應(yīng)建立自然資源資產(chǎn)使用規(guī)費(fèi)制度，基于自然資源資產(chǎn)的生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，設(shè)定合理的使用規(guī)費(fèi)，對具有重要生態(tài)功能、不可再生的部分可以設(shè)定階梯式價(jià)格和規(guī)費(fèi)制度；同時(shí)，還應(yīng)建立自然資源資產(chǎn)稅收制度，分級分類制定自然資源資產(chǎn)使用稅率與稅收方式，以引導(dǎo)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營方向、合理調(diào)節(jié)資產(chǎn)增值收益的公平分配；此外，還應(yīng)合理制定自然資源資產(chǎn)經(jīng)營的利潤調(diào)節(jié)和分配機(jī)制，鼓勵(lì)自然資源資產(chǎn)保護(hù)行為，嚴(yán)控自然資源資產(chǎn)破壞性經(jīng)營行為，尤其是對于生態(tài)服務(wù)等難以由市場價(jià)格具體顯化的正向外部性，應(yīng)當(dāng)探索稅收、規(guī)費(fèi)減免和利潤補(bǔ)貼等形式，進(jìn)行自然資源資產(chǎn)價(jià)值的二次調(diào)節(jié)。

3.3 安全品質(zhì)六量化

自然資源資產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)以安全和品質(zhì)為核心導(dǎo)向，在保障基本社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)系統(tǒng)安全的前提下，合理編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，支撐資產(chǎn)核算、審計(jì)等諸多制度實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“底量、存量、數(shù)量、質(zhì)量、差量、流量”六量統(tǒng)籌優(yōu)化?！暗琢俊贝砹俗匀毁Y源資產(chǎn)中保障社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)安全的基本底數(shù)。首先，自然資源資產(chǎn)經(jīng)營需以保障糧食安全為前提，充分保障糧食生產(chǎn)所需的土地、水、氣候等資源供給，嚴(yán)格劃定耕地保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，保證耕地資源資產(chǎn)數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；其次，自然資源資產(chǎn)經(jīng)營不能以破壞生態(tài)安全為代價(jià)，應(yīng)嚴(yán)格劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，完善國土空間內(nèi)部各類自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一的用途管制和生態(tài)保護(hù)、修復(fù)、監(jiān)測制度，確保生態(tài)資源資產(chǎn)平穩(wěn)增長；最后，還應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定中的諸多具體風(fēng)險(xiǎn)，譬如考慮居住訴求確保一定的住宅用地資產(chǎn)、考慮畜牧業(yè)發(fā)展需要保障草原資產(chǎn)等，在自然資源資產(chǎn)中留存一定的預(yù)防和應(yīng)急“底量”。

在保證安全“底量”的基礎(chǔ)上，為充分實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的高品質(zhì)利用，還應(yīng)從自然資源資產(chǎn)存量、數(shù)量、質(zhì)量、差量和流量5個(gè)維度上優(yōu)化編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。首先，以“存量明底數(shù)”，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制要“盤點(diǎn)家底”，基于既有自然資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和統(tǒng)一的國土調(diào)查，綜合應(yīng)用各類自然資源資產(chǎn)監(jiān)測和調(diào)查技術(shù)手段，測算土地、礦產(chǎn)、水資源等各類自然資源資產(chǎn)存量，構(gòu)成表中自然資源資產(chǎn)賬戶的基礎(chǔ)內(nèi)容；其次，以“數(shù)量定變化”，將自然資源資產(chǎn)經(jīng)營過程中的數(shù)量變化納入表中，通過變更登記、動態(tài)監(jiān)測等制度，監(jiān)測各類自然資源資產(chǎn)因生產(chǎn)消耗、生態(tài)破壞等導(dǎo)致的減量和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等導(dǎo)致的增量變化，結(jié)合存量數(shù)據(jù)構(gòu)成表中自然資源資產(chǎn)賬戶主體部分；再次，以“質(zhì)量測價(jià)值”，通過對自然資源資產(chǎn)的質(zhì)量情況進(jìn)行核算和監(jiān)測，制定質(zhì)量等級以及對應(yīng)價(jià)值測算標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)質(zhì)量優(yōu)劣程度并綜合存量數(shù)量數(shù)值，測定自然資源資產(chǎn)具體價(jià)值量；進(jìn)而，以“差量作修正”，通過自然資源資產(chǎn)空間差量的概念引入，突出區(qū)域差異導(dǎo)致的價(jià)值測算標(biāo)準(zhǔn)差異，即不同區(qū)域在不同自然稟賦、經(jīng)濟(jì)水平和功能定位下，同等質(zhì)量和數(shù)量的自然資源可能具備不同的價(jià)值量，以此提升資產(chǎn)賬戶價(jià)值量測度的科學(xué)性；最后，以“流量核成本”，利用自然資源資產(chǎn)流量概念測算負(fù)債賬戶，明確自然資源資產(chǎn)經(jīng)營利用過程中產(chǎn)生的合理成本和不合理的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等負(fù)債，以資產(chǎn)賬戶減除負(fù)債賬戶測算權(quán)益（凈資產(chǎn)）賬戶，進(jìn)而嚴(yán)控經(jīng)營過程中的過度開發(fā)、以劣充好、投機(jī)倒把等行為，實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)的自然資源資產(chǎn)經(jīng)營。

3.4 系統(tǒng)監(jiān)管綜合化

在整體性治理理論的指導(dǎo)下，自然資源資產(chǎn)管理體系應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)化的“四統(tǒng)一”建設(shè)：首先，統(tǒng)一履行自然資源資產(chǎn)所有權(quán)職責(zé)，整合分散的自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，以自然資源部為主導(dǎo)構(gòu)建全國統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體系，系統(tǒng)整合地方割裂的各項(xiàng)資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，確保關(guān)系順暢、權(quán)責(zé)清晰；其次，統(tǒng)一開展自然資源資產(chǎn)評估及管理，建立自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)和核算制度，明確資產(chǎn)評估基本原則，擬定各類自然資源資產(chǎn)差異化的技術(shù)程序與標(biāo)準(zhǔn)體系；再次，統(tǒng)一處分自然資源資產(chǎn)，建立自然資源資產(chǎn)有償使用制度，制定自然資源資產(chǎn)劃撥、出讓、租賃、作價(jià)入股政策，建立完善的自然資源資產(chǎn)市場機(jī)制，配套宏觀調(diào)控、區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策措施；最后，統(tǒng)一調(diào)節(jié)資產(chǎn)收益分配，將自然資源資產(chǎn)納入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，制定各類自然資源資產(chǎn)經(jīng)營及自然增值收益的差異化收益分配制度，采用生態(tài)補(bǔ)償、增值收益調(diào)節(jié)金、轉(zhuǎn)移支付等資產(chǎn)收益分配機(jī)制，協(xié)調(diào)自然資源增值收益分配，優(yōu)化區(qū)域、城鄉(xiāng)、公私和央地之間的利益分配體系。

在管理系統(tǒng)化的同時(shí)也引發(fā)了權(quán)力的過度集中，因此，自然資源資產(chǎn)管理迫切需要配套反饋及時(shí)、動態(tài)有效的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全平臺、全過程、全要素和全空間的綜合監(jiān)督：構(gòu)建統(tǒng)一的現(xiàn)代信息技術(shù)管理、監(jiān)督平臺，進(jìn)行全平臺監(jiān)督，打破各類自然資源資產(chǎn)管理的信息孤島，推進(jìn)公共治理透明化，實(shí)現(xiàn)信息的充分共享，提高行政監(jiān)督、司法監(jiān)督及公眾監(jiān)督的有效性和及時(shí)性；綜合監(jiān)督需要打通自然資源資產(chǎn)調(diào)查、登記、規(guī)劃、審批、利用和保護(hù)等利用和管理環(huán)節(jié)，建立自然資源資產(chǎn)審計(jì)與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)全過程的綜合監(jiān)督；統(tǒng)合各類自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理職能，進(jìn)行全要素監(jiān)督，開展針對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和景觀系統(tǒng)的綜合性監(jiān)督；最后，監(jiān)督行為要求覆蓋整個(gè)國土空間，實(shí)現(xiàn)對城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，陸地和海洋空間，地上、地表和地下空間等各類自然空間的有效覆蓋，實(shí)現(xiàn)全空間監(jiān)督，構(gòu)建針對水資源、野生動物資源等流動性自然資源資產(chǎn)的區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制。

4 結(jié)論與討論

明晰自然資源資產(chǎn)管理的理論邏輯和改革導(dǎo)向，是解決自然資源資產(chǎn)定義模糊、權(quán)利不清、價(jià)值不顯、低效高危、監(jiān)管缺位的核心關(guān)鍵，更是統(tǒng)籌自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用、保護(hù)與經(jīng)營，改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)“美麗中國”實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。基于“權(quán)利—價(jià)值—經(jīng)營—管理”的理論邏輯體系框架，本文提出自然資源資產(chǎn)權(quán)利應(yīng)當(dāng)包含自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)等對象內(nèi)涵，以完整、明晰和穩(wěn)定作為權(quán)利實(shí)現(xiàn)要求，力求實(shí)現(xiàn)“三維立體多權(quán)化”；自然資源資產(chǎn)價(jià)值顯化應(yīng)當(dāng)基于生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等價(jià)值的全面認(rèn)知，全面應(yīng)用各類價(jià)值評估方法，基于市場培育建設(shè)、價(jià)值調(diào)節(jié)和公平分配機(jī)制突出體現(xiàn)“生態(tài)價(jià)值具象化”；自然資源資產(chǎn)經(jīng)營中既要保障安全，又要實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)利用，因而應(yīng)當(dāng)以“底量”保安全，以存量、數(shù)量、質(zhì)量、差量和流量明確和完善編制資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)現(xiàn)“安全品質(zhì)六量化”；自然資源資產(chǎn)管理則應(yīng)當(dāng)打破自然資源資產(chǎn)管理割裂的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)統(tǒng)一管理并建立全平臺、全過程、全資源和全空間的綜合監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“系統(tǒng)監(jiān)管綜合化”。

值得注意的是，本文構(gòu)建的自然資源資產(chǎn)管理理論框架是綜合考慮多方理論支撐，在宏觀層面上探討的整體性邏輯體系。在此基礎(chǔ)上提出的自然資源資產(chǎn)管理改革導(dǎo)向也更多是對改革路徑的粗線條概要描述，仍然缺乏諸多制度、政策和工作的具體微觀細(xì)化。此外，自然資源資產(chǎn)管理這一命題事涉國計(jì)民生，錯(cuò)綜復(fù)雜、千絲萬縷，其系統(tǒng)性、復(fù)雜性和困難性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了一篇論文所能涵蓋的內(nèi)容，不僅要將中央頂層設(shè)計(jì)與自然資源資產(chǎn)的具體實(shí)踐相結(jié)合，又要考慮與其他相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同性，還要考慮理論與實(shí)踐的對應(yīng)性和有效度。因而，本文所嘗試構(gòu)建的理論邏輯也僅包含權(quán)利、價(jià)值、經(jīng)營和管理4個(gè)方面，旨在集中解決自然資源資產(chǎn)權(quán)利、資產(chǎn)價(jià)值顯化評估、資產(chǎn)負(fù)債表編制、資產(chǎn)管理監(jiān)督等突出問題，同時(shí)也衍生闡釋了自然資源資產(chǎn)定義、交易、分配、核算和審計(jì)等問題。因此，未來自然資源資產(chǎn)管理研究仍然大有可為，資產(chǎn)資格權(quán)、有償使用制度、資產(chǎn)負(fù)債表、品質(zhì)資產(chǎn)經(jīng)營等諸多問題依然值得理論學(xué)術(shù)界和有關(guān)管理決策機(jī)構(gòu)繼續(xù)深入探討，同時(shí)也應(yīng)積極鼓勵(lì)探索新措施、新辦法，盡快補(bǔ)上制度短板和漏洞，加快改革落地，以充分科學(xué)發(fā)揮自然資源資產(chǎn)管理協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的促進(jìn)作用。