構建高質(zhì)量新型城市化戰(zhàn)略

□吳可人

實施人文主導、創(chuàng)新引領、集約轉(zhuǎn)型、融合一體四大戰(zhàn)略，全面推進城市人口、產(chǎn)業(yè)、空間及城鄉(xiāng)結構高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展，努力實現(xiàn)城市更加美好、活力、高效、共享的新愿景，確保繼續(xù)走在全國新一輪新型城市化最前列

推進新型城市化，是浙江經(jīng)濟走在全國前列的創(chuàng)新舉措和重要支撐，也是浙江高質(zhì)量發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代化的潛力和動能所在。浙江亟需站在更高的視野和角度，以高質(zhì)量為著眼點，科學謀劃城市化戰(zhàn)略思路、目標、參數(shù)，努力積蓄城市化新勢能，確保繼續(xù)走在全國新一輪新型城市化最前列，為全省高質(zhì)量全面建成小康社會，提早基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，作出更大貢獻。

緊抓四大戰(zhàn)略要點

基于浙江城市化發(fā)展基礎，積極應對城市人口、產(chǎn)業(yè)、用地等素質(zhì)性制約及城鄉(xiāng)二元結構矛盾，在進一步深化改革擴大開放的背景下，實施人文主導、創(chuàng)新引領、集約轉(zhuǎn)型、融合一體四大戰(zhàn)略，全面推進城市人口、產(chǎn)業(yè)、空間及城鄉(xiāng)結構高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展，再創(chuàng)浙江新型城市化新成就。

人文主導：推進人的素質(zhì)全面提升發(fā)展。著力推動城市從物質(zhì)生產(chǎn)主導，向提升優(yōu)化物質(zhì)生產(chǎn)前提下的人文社會主導的轉(zhuǎn)變。一是提升城市人口質(zhì)量。構建更加公平完善、彈性包容的城市教科文衛(wèi)等公共服務體系，穩(wěn)定擴大就業(yè)，建立健全覆蓋全部常住人口社會保障，創(chuàng)造和擴大人的發(fā)展機會，讓城市居民擁有更好的健康素質(zhì)、更高的文化素質(zhì)、更優(yōu)的思想素質(zhì)。二是提升城市人文環(huán)境。傳承和發(fā)展城市人文精神，將精神價值、文化內(nèi)涵融入城市的街巷、公園和居民的生活場景中，讓城市居民科學知識更充裕、精神世界更充實、行為舉止更文明。三是提升城市人居品質(zhì)。構建更加優(yōu)質(zhì)的生活、工作、游憩和出行環(huán)境，營造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城市生活環(huán)境，讓城市居民行得便捷、住得舒心、用的放心，擁有安全感、安居又樂業(yè)。

創(chuàng)新引領：推進城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展。著力推動城市經(jīng)濟增長方式從高度依賴土地、資本投入的粗放式發(fā)展，向發(fā)揮城市科技、教育和人才資源優(yōu)勢的創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。一是夯實人才第一資源作用。完善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的教育長效體系，大力發(fā)展創(chuàng)新型高等院校，加強高等院校、科研院所與企業(yè)合作辦學，推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新教育實踐融入人才培養(yǎng)的全過程。二是健全城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)良土壤。大力推動城市政府營造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境、政策環(huán)境、金融環(huán)境和文化氛圍，激發(fā)全社會創(chuàng)新活力，促進技術創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。三是健全有利于區(qū)域間協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)布局導向。大都市區(qū)聚焦數(shù)字經(jīng)濟等高技術新產(chǎn)業(yè)，形成以生產(chǎn)服務和高端制造為主的產(chǎn)業(yè)結構；中小城市承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，強化制造業(yè)基礎，形成現(xiàn)代制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構，增強大都市區(qū)創(chuàng)新引領和中小城鎮(zhèn)現(xiàn)代制造支撐合作共贏。四是大力推進開放創(chuàng)新。發(fā)揮中美貿(mào)易戰(zhàn)倒逼機制，加快傳統(tǒng)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，支持企業(yè)加強全球投資及知識產(chǎn)權布局，進一步提升自主科技創(chuàng)新和自主知識產(chǎn)權實力。

集約轉(zhuǎn)型：推進城市空間一體化集約發(fā)展。著力推進城市從外延式擴張為主，向高密度集聚、網(wǎng)絡化布局、多層級協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變。一是共建長三角世界級城市群金南翼。加強與上海及安徽江西等內(nèi)陸地區(qū)雙向合作，提升浙江城市化腹地范圍和增長潛力，推動更大范圍、更深層次要素優(yōu)化配置。二是優(yōu)化以都市區(qū)為主體形態(tài)的省域空間結構。優(yōu)化完善由大都市化區(qū)域、到內(nèi)生發(fā)展較強的特大城市及特色發(fā)展的中小城市及小城鎮(zhèn)等構成的多層次空間結構。三是分類引導土地城市化。嚴格控制建設用地規(guī)模，推動城市建設用地精明增長、鄉(xiāng)村建設用地總量有序減少、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設用地集約開發(fā)，全面提高建設用地效率。

融合一體：推進城鄉(xiāng)融合聯(lián)動發(fā)展。著力破解城鄉(xiāng)制度二元化和物質(zhì)景觀同質(zhì)化格局，推動城鄉(xiāng)人口要素集聚、風貌特色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)互補共贏、設施高效共享，實現(xiàn)城鄉(xiāng)物質(zhì)景觀高度異質(zhì)化及發(fā)展水平高度同質(zhì)化。一是優(yōu)化城鄉(xiāng)人口布局。引導鄉(xiāng)村散居人口向城鎮(zhèn)集聚，進一步減少鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量，減輕鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、環(huán)境壓力。二是優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置。推動鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施供給與常住人口相匹配。三是優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工。鄉(xiāng)村以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游及新興綠色產(chǎn)業(yè)為主，中心城市以發(fā)展創(chuàng)新及知識類型的現(xiàn)代服務業(yè)為主，中小城鎮(zhèn)以配套發(fā)展制造業(yè)為主。

確立更高質(zhì)量戰(zhàn)略目標

堅持以人民為中心，堅持以人的城市化為核心，堅持高質(zhì)量發(fā)展方向，明確將滿足人們?nèi)罕妼γ篮蒙畹南蛲鳛樾滦统鞘谢膽?zhàn)略目標，“十四五”時期努力實現(xiàn)城市更加美好、活力、高效、共享的新愿景。

城市更加美好：成為和諧宜居、富有特色、治理科學的幸福家園。城市公共服務覆蓋全部常住人口，基礎設施更加完善，消費環(huán)境更加便利，生態(tài)環(huán)境明顯提升，水氣土質(zhì)量全面提高，市民獲得感和滿意度全面提升。城市歷史文脈傳承延續(xù)，個性特質(zhì)彰顯弘揚，市民歸屬感和認同感全面增強。城市治理更加科學化、智能化、人性化，市民參與度和支持度全面提高。

城市更具活力：形成具有較強創(chuàng)新策源力、國際影響力、綜合競爭力的高質(zhì)量增長體系。城市產(chǎn)業(yè)布局和結構優(yōu)化完善，以都市區(qū)引領的高新技術、高端服務和高品質(zhì)人居功能進一步強化，以中小城市和小城鎮(zhèn)為支撐的現(xiàn)代化生產(chǎn)生活功能進一步優(yōu)化。城市創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體系進一步健全，人才、企業(yè)、平臺、配套服務建設協(xié)調(diào)推進，在全球價值鏈和產(chǎn)業(yè)分工體系中位置大幅躍升。

城市更高效率：形成符合資源環(huán)境承載力的宏觀布局和內(nèi)部空間結構。長三角、城鄉(xiāng)、都市區(qū)與大中小城市空間一體化發(fā)展，“一群、四區(qū)、多極”城鎮(zhèn)空間格局不斷優(yōu)化，長三角世界級城市群金南翼共建共享，杭寧溫金義四大都市區(qū)主體形態(tài)及功能優(yōu)化完善，中小城市及小城鎮(zhèn)多極化布局、多元化特色更加凸顯。國土空間優(yōu)化布局，密度提高、功能提升和公交導向的城市精明增長模式成為主導，建成區(qū)人口密度、投入強度、產(chǎn)出效率逐步提高。

城市更加共享：實現(xiàn)人的全面發(fā)展、社會公平正義、全體居民共享城市化成果?；鞠齾^(qū)域城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙，促進形成就業(yè)轉(zhuǎn)移、空間集聚、素質(zhì)提升相統(tǒng)一的人口城市化格局，構建形成人人參與、人人努力、人人享有的新型城市治理體系。至2025年，全省戶籍人口城市化率達到53%左右，常住人口城市化率達到75%左右。

分析戰(zhàn)略參數(shù)及分區(qū)域戰(zhàn)略舉措

落實高質(zhì)量發(fā)展要求，按照內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應的原則，科學預測人口及城市化水平，有序引導土地城市化發(fā)展。在此基礎上，因地制宜選擇區(qū)域城市化發(fā)展模式，確保城市化戰(zhàn)略舉措切實可行。

（一）人口增長及城市化預測

立足人口及城市化水平變動長期走勢，結合影響人口變動的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況進行科學分析。

預測全省人口增長及地區(qū)分化。依據(jù)近兩年全省移動手機信令數(shù)據(jù)，“十四五”時期全省人口區(qū)域分布將呈現(xiàn)5大趨勢。一是環(huán)杭州灣人口集聚效應增強。杭州、寧波、嘉興得益于數(shù)字經(jīng)濟、海洋經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，借力長三角一體化前沿區(qū)位，將成為人口主要流入地。二是山區(qū)海島人口凈流出趨勢明顯。麗水、衢州及舟山受區(qū)位交通、發(fā)展空間、環(huán)境容量等因素制約，以及鄰近杭甬滬、遷移成本較低等因素激勵，人口向大都市流動。三是溫州和臺州人口總量或基本穩(wěn)定。兩市在城市及產(chǎn)業(yè)更新方面主動作為，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及其勞動力產(chǎn)生較大擠出效應；同時，新興產(chǎn)業(yè)培育引進，新流入人口在數(shù)量上補充流失人口，總人口或?qū)⒈３衷诜€(wěn)定水平。四是金華、紹興和湖州人口基本持平或略有增長。這些地區(qū)一方面承受來自杭州、寧波、上海的虹吸效應，另一方面受益于灣區(qū)經(jīng)濟、通道經(jīng)濟發(fā)展對外部的集聚效應，人口或保持一定增長趨勢。五是11個中心城市及30個左右的經(jīng)濟強縣縣城保持對轄區(qū)內(nèi)及周邊人口的集聚趨勢。這些地區(qū)集中了區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)的公共服務和基礎設施資源，提供較為充足類型多樣的就業(yè)崗位，具有較強的人口吸引力和承載力。

綜合中長期人口變動趨勢，推測“十四五”時期，全省人口年均自然增長率約4.3‰，年均自然增長約25萬人；年均機械增長約30萬人，合計年均增長約55萬人。至2025年，全省常住人口超過6100萬人。各地區(qū)人口規(guī)模大致分為三類。一是人口規(guī)模較大的杭寧溫3市，至2025年市域人口均超過900萬人。二是人口規(guī)模中等、增速中等的金臺紹嘉湖5市，至2025年市域人口達500-650萬人。三是人口規(guī)模較小、大概率零增長或負增長的舟衢麗3市。至2025年市域人口達100-350萬人。

預測全省城市化水平及地區(qū)分化。預測“十四五”時期，年均提高1個百分點以內(nèi)，至2025年達到75%左右。一是四大都市區(qū)城市化率保持高位增長，預計至2025年杭州（81.6%）、寧波（77.8%）、溫州（75.6%）和金華（75.6%）居全省前4位。二是環(huán)杭州灣其他地區(qū)城市化率普遍超過70%。預計嘉湖紹城市化率年均提高1個百分點左右，舟山低于1個百分點。至2025年，4市城市化率分別達到嘉興（73.6%）、紹興（73.6%）、舟山（72.3%）和湖州（71.1%），除湖州外僅次于四大都市區(qū)。三是臺州、麗水、衢州三地城市化率保持年均超過1個百分點，至2025年分別達到70.0%、72.3%和67.6%，體現(xiàn)了較強空間約束下向城市集聚的發(fā)展趨勢。

（二）土地城市化分類導引

嚴格控制建設用地規(guī)模，分類推進城市、鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設用地存量更新和增量開發(fā)，著力提高建設用地效率。

推動城市建設用地精明增長。綜合利用市場、行政、技術等手段，提高城市建設用地集約利用水平，形成與城市常住人口增長及布局相適應的建設用地供給。一是新增建設用地重點用于創(chuàng)造優(yōu)良的人居環(huán)境。根據(jù)人口分布，優(yōu)化居住及科教、文體、醫(yī)養(yǎng)等公共服務配套設施用地布局及規(guī)模。二是存量用地有機更新，開展城市修補、生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)修繕，補給城市未來發(fā)展空間需求。三是彈性保障建設用地供給。對于環(huán)杭州灣人口長期大量凈流入城市，在常住人口基礎上，按照城鎮(zhèn)實際服務人口及規(guī)劃人口導向，預留基礎設施和公共服務保障用地。其中，公共服務設施以滿足常住人口為主，基礎設施以滿足實際人口為主。四是推行以TOD為導向的城市土地集約復合利用模式，加強軌道交通等公共交通沿線城市功能集中布局、集約發(fā)展，形成集約緊湊空間發(fā)展模式。五是精明收縮建設用地供給。對于部分收縮型城鎮(zhèn)，制定實施減量規(guī)劃，做到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不拓展，建設用地總量有下降，城市開發(fā)強度、建設密度和建設品質(zhì)有提升。

引導鄉(xiāng)村建設用地總量有序減少。堅持擴大生態(tài)空間、保障農(nóng)業(yè)空間，形成與鄉(xiāng)村常住人口增減及分布相適應的鄉(xiāng)村建設用地供給，爭取“十四五”鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模達到峰值后穩(wěn)步減少。一是穩(wěn)慎推進環(huán)杭州灣等部分條件成熟區(qū)域的全域城市化，循序漸進增加建設用地，持之以恒推動鄉(xiāng)村空間向城市空間有機更新。二是有序減少浙西南、浙中、浙西南絕大多數(shù)鄉(xiāng)村建設用地供給。按照鄉(xiāng)村實際人口規(guī)模和需求，精準提供公共服務、優(yōu)化配置基礎設施，穩(wěn)步縮減農(nóng)房、道路、公共服務設施等建設用地。三是推動土地復墾，還原鄉(xiāng)村農(nóng)田，確保城市化進程中的耕地保有量，提高耕地產(chǎn)出效率。

提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)（平臺）建設用地集約水平。積極應對產(chǎn)業(yè)用地低效開發(fā)、無序開發(fā)、重復建設等問題。一是加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設用地復合利用，推動工業(yè)用地、工業(yè)建筑向公共建筑、創(chuàng)意、物流、商務商業(yè)等功能轉(zhuǎn)型，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)向綜合性城區(qū)轉(zhuǎn)型，促進產(chǎn)城融合、職住平衡。二是推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)低效用地二次開發(fā)，提高產(chǎn)業(yè)用地周轉(zhuǎn)和利用效率。三是整合產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界以外建設用地，對于低效產(chǎn)業(yè)用地及不符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)導向的用地，引導其自愿和有償退出。

（三）區(qū)域城市化模式選擇

規(guī)劃引導四大都市區(qū)、四個沿海中心城市、三個山區(qū)海島城市，以及廣大鄉(xiāng)村地區(qū)分類城市化，形成各有側重的城市化路徑。

四大都市區(qū)：全省引領型城市化。增強杭寧溫和金義四大都市區(qū)在服務全省、輻射長三角、面向全國、聯(lián)通世界的地位，強化對于全省城市化的引領作用。一是杭州和寧波通過構建基于環(huán)杭州灣地區(qū)的大都市區(qū)內(nèi)、大都市區(qū)間及與上海等地間的統(tǒng)一開放市場、協(xié)同一體民生服務，強化對全省乃至更大范圍高端創(chuàng)新要素集聚共享。同時，做好環(huán)杭州灣整體國土空間規(guī)劃引導，科學安排土地開發(fā)時序，有序引導本地農(nóng)民就地城市化，吸引集聚外來人口城市化。二是溫州和金華當前對于全省城市化引領能力仍相對較弱，但也應看到，義烏等地基于特色產(chǎn)業(yè)形成的全球要素集聚或正在加強。兩地應進一步培育拓展經(jīng)濟新增長點，提升城市更大范圍的集聚功能。

四個沿海中心城市：區(qū)域引領型城市化。積極對接融入四大都市區(qū)，加強與都市區(qū)規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設施建設、社會民生、生態(tài)保護等多層面共謀共享，促進要素功能提升。一是紹興市區(qū)作為杭州都市區(qū)有機組成部分，積極承接核心區(qū)的居住、高校及科研、先進制造等功能疏解，不斷推進同城化發(fā)展。二是嘉興及湖州發(fā)揮接杭連滬優(yōu)勢，著力提升創(chuàng)新后臺、生態(tài)后花園等功能，成為杭滬“創(chuàng)業(yè)新城”及“生態(tài)臥城”。三是臺州市區(qū)作為寧波都市區(qū)有機組成部分，在推動城市及產(chǎn)業(yè)有機更新、人口結構優(yōu)化調(diào)整的同時，進一步增強城市開放發(fā)展功能，培育引進新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新人口，著力提升城市凝聚力和競爭力。

衢麗花園城市和舟山海島城市：生態(tài)型城市化。立足衢麗及舟山，地處浙西南、浙東生態(tài)屏障特征，確立以最小化人口及建設用地開發(fā)規(guī)模，促進最高質(zhì)量生態(tài)保護的城市化思路，支持和引導人口內(nèi)聚外遷。一是強化內(nèi)生型城市化。持續(xù)引導人口向市區(qū)和縣城集聚，打造成為大花園城市群、生態(tài)經(jīng)濟引領區(qū)、溝通都市區(qū)和生態(tài)功能區(qū)樞紐地。二是推進貢獻型城市化，支持和引導衢麗和舟山城鄉(xiāng)人口向大都市區(qū)和沿海城市轉(zhuǎn)移。同時，通過人口基數(shù)減少，提升人均發(fā)展水平，實現(xiàn)與發(fā)達地區(qū)同步現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村：現(xiàn)代化振興。從城鄉(xiāng)互補、跨越式推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的角度出發(fā)，支持鄉(xiāng)村人口、產(chǎn)業(yè)、空間重構。一是引導鄉(xiāng)村常住人口總量進一步減少。依據(jù)鄉(xiāng)村生態(tài)承載力及生態(tài)涵養(yǎng)的要求，統(tǒng)籌推進全省人口向城鎮(zhèn)集聚。二是推動鄉(xiāng)村建設用地空間進一步集聚集約。應對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒏咝Щl(fā)展趨勢，積極構建和還原鄉(xiāng)村大面積連片農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間。三是應對鄉(xiāng)村職業(yè)農(nóng)民、留守老人、季節(jié)性休閑旅游、返鄉(xiāng)農(nóng)民工的生產(chǎn)生活需要，科學供給公共服務及基礎設施。