農(nóng)村基層公共管理的邏輯與治理績效

白雪梅

（青海民族大學政治與公共管理學院，西寧 810000）

1 引言

我國正處于實現(xiàn)兩個“一個百年”奮斗目標的關鍵期和攻堅期，并向建設社會主義現(xiàn)代化強國進發(fā)，在“四個全面”的指引下進入小康社會，“四個全面”的核心就是“全面”，這也是社會主義國家的要求，每個人自由而全面發(fā)展。農(nóng)村在我國經(jīng)濟、政治和文化發(fā)展中占據(jù)重要地位，農(nóng)村是否發(fā)展以及發(fā)展的好壞，直接關系到我國現(xiàn)代化道路的發(fā)展[1]。

黨領導敏銳地意識到農(nóng)村落后的現(xiàn)狀，并提出“三農(nóng)”問題敦促基層領導干部采取措施進行解決，在不斷的努力和艱苦奮斗下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等方面已經(jīng)出現(xiàn)一批可喜的成果，但同時也暴露出許多隱藏的社會問題，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度加快，可是基層公共管理部門在政治、文化等方面的管理力度不到位或缺失，于是很多地方出現(xiàn)農(nóng)民生活水品提高，但是精神文化需求仍沒有得到滿足的現(xiàn)象。

經(jīng)濟已經(jīng)取得一定發(fā)展并處于穩(wěn)定發(fā)展的狀態(tài)，農(nóng)村基層公共管理機制卻還一味地強調(diào)發(fā)展經(jīng)濟，這不僅與實際生活不符，也違背農(nóng)民在精神層面的追求[2]。面對新情況、新環(huán)境，農(nóng)村相關的基層管理部門要充分發(fā)揮主觀能動性，根據(jù)本地方特色，因時因地地調(diào)整管理機制，在借鑒其他地區(qū)先進改革經(jīng)驗的基礎上，探究一條適合本地區(qū)發(fā)展的道路，保證經(jīng)濟穩(wěn)定增長的同時將注意力集中在農(nóng)民個體身上，努力實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?。

2 農(nóng)村基層公共管理的歷史經(jīng)驗

農(nóng)村基層公共管理除了以相關的基層管理部門為代表的政府組織外，還包括國家和非政府性質(zhì)的公共組織，非政府性質(zhì)的公共組織既是農(nóng)民代表，又搭建政府與農(nóng)民交流溝通的橋梁，它體現(xiàn)了個體參與的特性，激發(fā)每個農(nóng)民都積極參與到相關政策制定和討論的過程中，保證相關政策的合理性、集體性和公平性。

從1988年開始，《村組法》就確立了非政府性質(zhì)公共組織的合法性，它已經(jīng)不是由政府選舉出的附屬性的組織機構，而是農(nóng)民自己選舉出來的自主性組織[3]。從理論層面來說，非政府性質(zhì)的自主性組織一定程度上制約政府組織權利，從實踐層面來說，非政府性質(zhì)的自主性組織與政府組織配合，共同參與制度政策的制定，給農(nóng)村公共生活發(fā)展注入活力。

非政府性的公共組織的實質(zhì)和目的就是促進農(nóng)民參政議政，通過開會研究討論的形式，將公務員和農(nóng)民代表聚在一起，就共同關心的問題提出意見和建議，政府工作人員采用一個更為長遠的出發(fā)點，擺明相關事宜的利害關系，并完善和決定最后成果，農(nóng)民代表在這其中也起到非常重要的作用，農(nóng)民來自農(nóng)村，對群眾生活的了解更為深刻，能提出具有針對性的建議，富有草根的特色。在政府工作人員和農(nóng)民代表的雙重影響下，推動政策制定工作向著科學的方向發(fā)展。

3 農(nóng)村基層公共管理的治理機制

針對當前農(nóng)村公共生活偏差現(xiàn)象，筆者認為應從農(nóng)村基層公共管理實施主體出發(fā)進行討論，具體治理機制可分為如下三部分。

3.1 國家

雖然馬克思認為國家是人類歷史發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是人類歷史文明的開端，并提出在共產(chǎn)主義社會里國家將不再存在，但是現(xiàn)如今國家仍在公共管理領域發(fā)揮著重要作用，發(fā)揮著宏觀調(diào)節(jié)的功能。通過制定法律法規(guī)等方式給予每個公民法律允許范圍之內(nèi)的自由，維持社會大環(huán)境的和諧穩(wěn)定，為每個人自由全面發(fā)展提供保障。國家是每個人賴以存在的前提，沒有國就沒有家，國家不僅給個人提供物質(zhì)條件，還提供精神寄托，個人理想的實現(xiàn)也依賴于國家，同時個人理想的實現(xiàn)也伴隨著國家理想的實現(xiàn)。

3.2 政府

政府是公共管理的主要實施主體，特別是地方政府在農(nóng)村基層公共管理過程中發(fā)揮著非常重要的作用，在公共管理活動中發(fā)揮著主導作用，占據(jù)強勢地位，在推動經(jīng)濟發(fā)展上起著“領頭羊的作用”。地方政府的作用主要是調(diào)節(jié)中央和地方政府之間關系，具體作用有：改變政府部門間效率低下問題，實現(xiàn)各部門間統(tǒng)一；維護社會公平正義，保證經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長；加快政府部門的功能轉(zhuǎn)變，解決歷史遺留問題。政府與國家和非政府性質(zhì)的自主性組織合作鑄成農(nóng)村現(xiàn)代化新面貌[4]。

3.3 非政府性質(zhì)的自主性組織

農(nóng)村基層公共生活管理離不開政府組織，同樣也離不開非政府性質(zhì)的自主性組織，非政府性質(zhì)的自主性組織以其天然所具有的草根性可以提供更貼近老百姓生活的實際意見。根據(jù)對農(nóng)村基層公共管理情況的考察可發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)如今存在四種非政府性質(zhì)的自主性組織：政治性非政府性質(zhì)的自主性組織、經(jīng)濟性非政府性質(zhì)的自主性組織、群眾團體組織和其他組織，如學校、社區(qū)醫(yī)院、宗教團體等。這些自主性組織涵蓋了公共生活的各個方面，深入細致地貼近每個人的生活，如許多地方自發(fā)組織老年活動中心，提升老年生活質(zhì)量的同時也豐富農(nóng)村文化建設。

4 農(nóng)村基層公共管理的治理績效

判斷地方政府對農(nóng)村基層的公共管理水平高低，主要考察地方政府與各部門配合程度以及績效水平，筆者認為非政府性質(zhì)的自主性組織在農(nóng)村基層公共管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，應在調(diào)整相關制度時加大重視。

4.1 非政府性質(zhì)的自主性組織管理的限度和擴展

非政府性質(zhì)的自主性組織的權利和管理范圍由政府組織賦予和規(guī)定，而擴張基層自主性管理的范圍是加大農(nóng)村基層公共管理積極性的前提。從當前農(nóng)村公共管理的情況可以看出，雖然非政府性質(zhì)的自主性組織不再是政府的派生和附屬組織，具備獨立性，但是其權利來自政府，最終的決策主體也是政府，農(nóng)民代表參與決策方面的主動性不強。要想改變這一現(xiàn)狀，就必須擴展自主性組織管理的范圍，政府組織更多地發(fā)揮服務功能，廣開言路，公務員發(fā)揚不怕麻煩精神縮短與老百姓的距離。

4.2 非政府性質(zhì)的自主性組織輔助提高治理水平

農(nóng)村基層公共生活包含方方面面，政府組織不可能將全部精力集中在一方面，也不可能面面俱到，這時非政府性質(zhì)的自主性組織就客觀地起到補充作用，用于處理政府“管不了”“管不到”的問題。從理論層面看，交易成本理論、失靈論和道德激勵論都為非政府性質(zhì)的自主性組織提高治理水平提供依據(jù)[5]。就像公共社會治理不能單靠法律，也不能單靠道德約束一樣，法制與德治結合才能發(fā)揮最理想效果，農(nóng)村基層公共管理也不能只依靠政府組織，要充分發(fā)揮非政府性質(zhì)的自主性組織的靈活性，共促農(nóng)村發(fā)展。

5 結語

綜上所述，自改革開放以來，我國農(nóng)村在各方面已經(jīng)取得了很大進步，特別是形成了一整套以農(nóng)村村委會為核心的基層公共管理系統(tǒng)，大大提高基層領導辦事效率，更科學、更集中地幫助老百姓解決真正的困難。但是同時我們也要看到農(nóng)村基層公共管理中的“偏科”現(xiàn)象，經(jīng)濟的高速發(fā)展直接影響農(nóng)民富裕，但經(jīng)濟發(fā)展不代表一切，加快提高文化軟實力，開展更加潔凈、環(huán)保的第二產(chǎn)業(yè)成為基層管理的重中之重?；鶎酉嚓P公共管理部門在帶領農(nóng)民進行改革之前，首先要改變思想，轉(zhuǎn)變邏輯，調(diào)整與事實不相符的體制機制，制定更為有效的治理績效制度，增強基層領導干部的活動積極性，只有正確的領導方針做指導才能最大限度地發(fā)揮農(nóng)民積極性。