探索灣區(qū)建設(shè)的分層協(xié)同推進(jìn)機(jī)制

□蔣正標(biāo) 鄭海蓉

臺(tái)州位于甬臺(tái)溫臨港產(chǎn)業(yè)帶的樞紐區(qū)域，擁有臺(tái)州灣、三門灣、樂(lè)清灣三大重點(diǎn)灣區(qū)，參與全省“大灣區(qū)”建設(shè)，具有極大的先天優(yōu)勢(shì)，在全省“大灣區(qū)”戰(zhàn)略格局中地位突出。目前，《臺(tái)州灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)行動(dòng)方案（送審稿）》中提出了要高水平建設(shè)以“港口為龍頭、產(chǎn)業(yè)為支撐、城市為主體、灣區(qū)為依托”的港產(chǎn)城灣一體化灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，構(gòu)筑形成“一體兩翼三帶四區(qū)”的空間布局，實(shí)施八大行動(dòng)計(jì)劃，高水平謀劃和推進(jìn)“5+X”高能級(jí)平臺(tái)建設(shè)，示范帶動(dòng)臺(tái)州灣區(qū)全面發(fā)展，鞏固和提升在全省“大灣區(qū)”中的區(qū)域樞紐城市地位。

構(gòu)筑區(qū)域發(fā)展新格局，共建現(xiàn)代化港灣都市區(qū)

（一）全域戰(zhàn)略統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)發(fā)展

當(dāng)前，臺(tái)州啟動(dòng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)可謂天時(shí)、地利、人和，但是也要清醒地看到，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，如區(qū)域一體化進(jìn)程不快，體制性機(jī)制障礙較多，產(chǎn)業(yè)低小散突出、引領(lǐng)性產(chǎn)業(yè)不多，吸引高端要素能力不足，交通設(shè)施和港口集疏運(yùn)體系建設(shè)落后，陸海資源統(tǒng)籌利用有限等，這些問(wèn)題都需要通過(guò)加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，更高層面協(xié)調(diào)整合，方可有效加以解決。

要提高站位。謀劃實(shí)施灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，是加速推進(jìn)臺(tái)州裂變發(fā)展的重要引擎，需要對(duì)標(biāo)世界級(jí)大灣區(qū)建設(shè)，建立起完整的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，吸聚高新技術(shù)和高端人才等戰(zhàn)略資源，壯大發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，加快城市能級(jí)提升，使臺(tái)州成為探索全省乃至全國(guó)的陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)、港產(chǎn)城融合全國(guó)樣本。一是構(gòu)建規(guī)劃體系。按照“區(qū)域同城、產(chǎn)業(yè)融合、交通一體、設(shè)施共享、環(huán)境齊治”同城一體化理念，加快啟動(dòng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃編制，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間。在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃框架下，全面啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技合作等重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，逐步形成全領(lǐng)域全覆蓋的規(guī)劃體系。二是加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)。諸如構(gòu)建灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)政策體系，出臺(tái)一系列配套政策；建立交流協(xié)商推介機(jī)制，定期召開灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)涉及縣市區(qū)政府、部門、企業(yè)協(xié)調(diào)會(huì)議，省內(nèi)周邊城市政府首腦會(huì)議，開展人才合作交流、信息共享；構(gòu)建灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)個(gè)性化發(fā)展指標(biāo)體系和分層績(jī)效評(píng)估體系，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)分析；建立統(tǒng)籌優(yōu)化港口運(yùn)營(yíng)發(fā)展機(jī)制，深化聯(lián)動(dòng)沿海港口、內(nèi)河港口及陸港發(fā)展；創(chuàng)新區(qū)域利益共享和補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)相關(guān)財(cái)政分成體制、資產(chǎn)分割（公共服務(wù)）體制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等配套改革。

要協(xié)同推進(jìn)。一是區(qū)域聯(lián)動(dòng)。圍繞構(gòu)筑全區(qū)域協(xié)同、全要素配置、全鏈條融合、全方面保障新格局，要以臺(tái)州灣、三門灣、樂(lè)清灣所在的七個(gè)沿海縣（市、區(qū)）陸?？臻g范圍為重點(diǎn)，加快形成“一體兩翼三帶四區(qū)”的空間布局，撬動(dòng)臺(tái)州全域發(fā)展。同時(shí)，要立足浙江，接軌上海，輻射內(nèi)陸，引領(lǐng)發(fā)展。二是齊頭并進(jìn)。圍繞打造浙江“大灣區(qū)”一體化發(fā)展的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)，需要緊密結(jié)合國(guó)家、省、市實(shí)施的重大戰(zhàn)略舉措，如“一帶一路”建設(shè)、浙江省海洋發(fā)展示范區(qū)建設(shè)、大花園大通道大都市區(qū)建設(shè)、市區(qū)融合發(fā)展、“三區(qū)兩市”協(xié)同發(fā)展、山海協(xié)作工程等，并推動(dòng)這些重大戰(zhàn)略和改革聯(lián)動(dòng)，深化以海引陸、海陸聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。三是平衡關(guān)系。在推進(jìn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，還要處理好海洋資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系、灣區(qū)經(jīng)濟(jì)與內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、產(chǎn)業(yè)功能臨海與城市功能內(nèi)陸的關(guān)系、灣區(qū)資源存量提升與增量擴(kuò)容的關(guān)系，凸顯開放、創(chuàng)新、宜居、協(xié)同的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)特征。四是項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)。統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域性重大項(xiàng)目的謀劃、推進(jìn)、招商工作。尤其是盡快彌補(bǔ)交通設(shè)施短板，系統(tǒng)規(guī)劃灣區(qū)之間以及連通腹地的交通網(wǎng)，打通一批斷頭路，形成通達(dá)、便捷的綜合立體交通體系。

（二）沿海地區(qū)引領(lǐng)集聚及輻射外溢

加快三灣聯(lián)動(dòng)、港城產(chǎn)融合，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這是實(shí)施港產(chǎn)城灣一體化發(fā)展戰(zhàn)略的核心所在。

著力提升三大灣區(qū)能級(jí)。發(fā)揮引領(lǐng)創(chuàng)新、集聚輻射的核心功能，加快集聚高端創(chuàng)新要素，整合提升原有產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集聚平臺(tái)，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)、創(chuàng)新園區(qū)、孵化平臺(tái)建設(shè)，完善分工協(xié)作配套體系，加大新興產(chǎn)業(yè)引進(jìn)培育力度，扎實(shí)推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化改造，推進(jìn)軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展汽車制造、通用航空、清潔能源、醫(yī)藥健康等產(chǎn)業(yè)，打造甬臺(tái)溫臨港產(chǎn)業(yè)帶高端制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展高地。加快推進(jìn)灣區(qū)綜合交通體系建設(shè)，高起點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)城市軌道網(wǎng)絡(luò)布局和城市空間引導(dǎo)。

構(gòu)建全方位、緊密型的平臺(tái)合作開發(fā)模式。沿海地區(qū)可嘗試與其他地區(qū)包括內(nèi)陸地區(qū)，以股權(quán)合作方式共同開發(fā)港口、園區(qū)或建設(shè)山海協(xié)作園區(qū)，打造若干個(gè)高能級(jí)開放合作平臺(tái)。

形成開放包容一體化的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。不斷強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，以普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)為方向，深入實(shí)施基本公共服務(wù)提升工程，標(biāo)準(zhǔn)化、清單化、規(guī)范化推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使城鄉(xiāng)、區(qū)域間、不同群體間基本公共服務(wù)水平的差距明顯縮小。

（三）內(nèi)陸山區(qū)主動(dòng)承接及共生相融

隨著義甬舟開放大通道、杭紹臺(tái)高鐵、金臺(tái)鐵路等項(xiàng)目開工建設(shè)，天臺(tái)、仙居兩個(gè)內(nèi)陸縣區(qū)位交通條件將發(fā)生新的歷史性轉(zhuǎn)變，成為臺(tái)州連接南北、融匯東西的重要樞紐和開放門戶，區(qū)域獨(dú)特的山水、人文比較優(yōu)勢(shì)更加凸顯。內(nèi)陸山區(qū)需要抓住謀劃實(shí)施大灣區(qū)大花園的建設(shè)行動(dòng)契機(jī)，重塑高鐵時(shí)代的區(qū)位新優(yōu)勢(shì)和發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)擁抱臺(tái)州灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)浪潮。

共促美麗經(jīng)濟(jì)。立足自然人文資源，大力實(shí)施“生態(tài)+”“旅游+”“文化+”等模式，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快發(fā)展山水度假、文化旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、生態(tài)休閑、綠色農(nóng)業(yè)等美麗經(jīng)濟(jì)。

共建都市區(qū)宜居環(huán)境。注重統(tǒng)籌實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃以及田園綜合體、大花園建設(shè)，在建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村中走在前列，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，美化優(yōu)化人居環(huán)境，將兩地打造成臺(tái)州全域“大花園”的樣板區(qū)。

深入實(shí)施山海協(xié)作工程。主動(dòng)與沿海地區(qū)開展對(duì)接，積極探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、區(qū)域合作等多種形式的“飛地”經(jīng)濟(jì)模式，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目合作、重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，破解產(chǎn)業(yè)空間瓶頸，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)共贏到全面共享。

聚力推進(jìn)市區(qū)一體化，打造灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)

近兩年來(lái)，為推進(jìn)中心城市融合發(fā)展，臺(tái)州市區(qū)土地管理體制、財(cái)政體制、公交建管體制、城市管理體制、戶籍制度、基本公共服務(wù)管理體制等方面改革取得重大突破性進(jìn)展，特別是內(nèi)環(huán)路建成通車，加速推進(jìn)中心城市組團(tuán)發(fā)展和緊湊發(fā)展。但是，從當(dāng)前市區(qū)一體化政策實(shí)施情況來(lái)看，還存在一些落實(shí)不到位和不合理的地方，出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題。下階段，推進(jìn)市區(qū)一體化工作中，仍需秉承“權(quán)責(zé)匹配、協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌建設(shè)、共同負(fù)擔(dān)，新老銜接、平衡過(guò)渡”的原則，切實(shí)解決三區(qū)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，加快推動(dòng)市區(qū)融合發(fā)展，為打造灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)奠定基礎(chǔ)。

關(guān)于發(fā)展定位問(wèn)題?！杜_(tái)州市城市總體規(guī)劃》（2017年修訂）對(duì)黃巖的定位主體特色不夠突出，應(yīng)當(dāng)深化細(xì)化城市規(guī)劃。結(jié)合黃巖城市特色和資源潛力，深入謀劃黃巖未來(lái)發(fā)展方向、目標(biāo)和路徑，重點(diǎn)對(duì)主城區(qū)八個(gè)街道、江口和院橋融合區(qū)塊、高鐵新區(qū)進(jìn)行深入研究，并把西部山區(qū)作為市區(qū)融合發(fā)展的特殊片區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。特別是在新一輪臺(tái)州市總體規(guī)劃修編過(guò)程中，要加大市級(jí)重大項(xiàng)目和公共服務(wù)配套設(shè)施在黃巖的布局力度。

關(guān)于要素保障問(wèn)題。一是適當(dāng)增加建設(shè)用地總量。黃巖為爭(zhēng)取本輪總規(guī)增量空間作出了重要貢獻(xiàn)，在市區(qū)一體化總體規(guī)劃中，應(yīng)適當(dāng)提高黃巖建設(shè)用地總量。二是充分考慮耕地后備資源統(tǒng)籌調(diào)配。市區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備庫(kù)和市區(qū)生態(tài)紅線都劃在黃巖，在土地利用總體規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)等安排中予以傾斜。三是拓寬產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展用地渠道。全面貫徹落實(shí)好國(guó)家八部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，探索在臺(tái)州灣循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)劃撥4000畝，作為黃巖的產(chǎn)業(yè)“飛地”，用于安排區(qū)內(nèi)重大優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和江口醫(yī)化園區(qū)搬遷企業(yè)。優(yōu)先考慮臺(tái)州市新興產(chǎn)業(yè)基地、臺(tái)州市新能源汽車產(chǎn)業(yè)園區(qū)、永寧江閘強(qiáng)排工程和北排工程等重大項(xiàng)目建設(shè)所需建設(shè)用地指標(biāo)、耕地及標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)平衡指標(biāo)等安排。在總量控制的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線，采用“定量不定位”方式，加強(qiáng)對(duì)全域旅游、田園綜合體、農(nóng)業(yè)觀光等建設(shè)用地保障力度。

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。長(zhǎng)潭水庫(kù)是臺(tái)州市近300萬(wàn)人口飲用水源地，黃巖以一區(qū)之力承載了臺(tái)州一半人口的飲用水源保護(hù)工作。目前，為推進(jìn)二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)25個(gè)村的農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)，以及35 個(gè)點(diǎn)位的整改，資金缺口很大。庫(kù)區(qū)群眾為保護(hù)飲用水源作出了巨大犧牲，西部山區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重制約，需進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)資源定價(jià)與補(bǔ)償制度，并健全西部扶持長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)提高長(zhǎng)潭水庫(kù)原水價(jià)格、增加對(duì)受益地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金籌措額度、設(shè)立長(zhǎng)潭水庫(kù)保護(hù)發(fā)展基金、建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的資金投入和管理機(jī)制等方式，加大庫(kù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和扶持力度。