空間治理現(xiàn)代化下中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)與改革導(dǎo)向
——基于國(guó)土空間治理重點(diǎn)問(wèn)題系列研討的思考

孟 鵬，王慶日，郎海鷗，蔣仁開(kāi)

（中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035）

1 引言

2013年中共十八屆三中全會(huì)作出了將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標(biāo)的重大部署，并提出“建立空間規(guī)劃體系”，這對(duì)各領(lǐng)域改革發(fā)展特別是規(guī)劃體制改革具有綱領(lǐng)性和導(dǎo)向性作用。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”的目標(biāo)。2016年“十三五”規(guī)劃綱要針對(duì)建立空間治理體系，提出以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系，建立國(guó)家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。2018年自然資源部成立，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，整合土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃等管理職責(zé)，國(guó)土空間規(guī)劃迎來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)。2019年5月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》）的發(fā)布，明確了國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性地位和對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和促進(jìn)國(guó)家空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化意義重大?？臻g治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提升為國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)當(dāng)前中國(guó)空間規(guī)劃體系構(gòu)建和規(guī)劃管理體制改革具有顯著的導(dǎo)向性作用。然而，當(dāng)前自然資源統(tǒng)一管理在理論上尚缺乏科學(xué)完善的支撐體系，實(shí)踐上加快空間治理體系現(xiàn)代化對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系建立提出了新的要求和挑戰(zhàn)，因而迫切需要加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究和科學(xué)頂層設(shè)計(jì)，探索構(gòu)建生態(tài)文明背景下國(guó)土空間規(guī)劃的理論與技術(shù)體系，豐富空間治理工具和提升治理能力，以更好地服務(wù)于自然資源統(tǒng)一管理，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

相關(guān)領(lǐng)域的研究主要集中在空間治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與趨勢(shì)[1]、標(biāo)準(zhǔn)與路徑[2]、困境與實(shí)踐[3]，以及中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系存在的問(wèn)題[4-5]、發(fā)展趨勢(shì)[6-7]、改革思考[8-9]等方面。已有研究，關(guān)于規(guī)劃體系存在的問(wèn)題從技術(shù)操作層面和制度機(jī)制層面研究的較多，從規(guī)劃理論和科學(xué)體系建設(shè)角度研究的較少；關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建、實(shí)踐探索方面研究的較多，針對(duì)現(xiàn)代化治理要求下國(guó)土空間規(guī)劃面臨的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)和改革導(dǎo)向研究相對(duì)較少。針對(duì)這些關(guān)鍵問(wèn)題，2019年《中國(guó)土地科學(xué)》編輯部圍繞“空間治理體系現(xiàn)代化”“新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建”“國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)”等選題，通過(guò)組織研討會(huì)、專家邀稿等形式開(kāi)展了一系列研究。本文基于研討會(huì)形成的成果和相關(guān)文獻(xiàn)資料，對(duì)中國(guó)規(guī)劃體系存在的問(wèn)題和原因進(jìn)行總結(jié)分析，系統(tǒng)梳理了空間治理體系現(xiàn)代化對(duì)空間規(guī)劃改革的要求及導(dǎo)向，進(jìn)而針對(duì)重構(gòu)全新的國(guó)土空間規(guī)劃體系亟需解決的核心問(wèn)題提出建議，以期為國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)及規(guī)劃改革實(shí)踐提供參考。

2 中國(guó)規(guī)劃體系存在的問(wèn)題及原因分析

2.1 主要問(wèn)題

在2018年機(jī)構(gòu)改革之前，中國(guó)規(guī)劃體系存在規(guī)劃種類繁多、內(nèi)容交叉，操作運(yùn)行中多規(guī)并行、缺乏銜接，規(guī)劃管理體制橫向分散、縱向協(xié)調(diào)不足等諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾方面。（1）規(guī)劃類型多樣而分立。中國(guó)目前通過(guò)法律正式授權(quán)編制的規(guī)劃有80多種，包括以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為代表的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃序列，以主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等為代表的國(guó)土空間規(guī)劃序列，這些規(guī)劃分別由發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部管理[10]。（2）操作運(yùn)行中，多規(guī)并行，相互獨(dú)立。起主導(dǎo)作用的空間規(guī)劃都有各自基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、應(yīng)用系統(tǒng)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制內(nèi)容、審批流程、調(diào)整程序等，自成體系相對(duì)獨(dú)立；一些規(guī)劃存在內(nèi)容上交叉沖突、規(guī)劃空間重疊、與具體管制要求互相脫節(jié)等諸多弊端[11]。（3）規(guī)劃管理體制上存在橫向分散交叉而縱向銜接協(xié)調(diào)不足的問(wèn)題。橫向上，中國(guó)綜合規(guī)劃職能在行政主管部門(mén)體系中被分散，不同類別規(guī)劃以及同一規(guī)劃系列內(nèi)不同類型規(guī)劃（總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃）分屬不同主管部門(mén)，存在規(guī)劃職能與內(nèi)容交叉；縱向上，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃系列與城鄉(xiāng)規(guī)劃系列均存在上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)性不強(qiáng)、約束性較弱的問(wèn)題，而土地利用總體規(guī)劃通過(guò)上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)分解實(shí)現(xiàn)了較強(qiáng)約束性，卻付出了較大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)成本[12]。

從規(guī)劃法律體系建設(shè)來(lái)看，尚缺乏統(tǒng)一完善的規(guī)劃保障體系?！锻恋毓芾矸ā贰冻青l(xiāng)規(guī)劃法》等涉及空間規(guī)劃的法律，對(duì)于空間規(guī)劃的規(guī)定較為分散，尚未在國(guó)家層面形成統(tǒng)一完善的空間規(guī)劃法律體系，用以規(guī)定空間規(guī)劃內(nèi)容、功能定位、層級(jí)關(guān)系、審批監(jiān)督等，以及界定空間規(guī)劃之間的法律關(guān)系；此外，綜合性空間規(guī)劃如主體功能區(qū)規(guī)劃等還存在以中央文件為依據(jù)，法理地位不清晰的問(wèn)題[13]。

從規(guī)劃理論和科學(xué)體系建設(shè)來(lái)看，中國(guó)空間規(guī)劃科學(xué)發(fā)展滯后。首先，現(xiàn)有的國(guó)土空間規(guī)劃理念和方法體系落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，尚未構(gòu)建起符合新時(shí)代要求、與生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展等新理念相融合的理論和方法支撐體系。例如，“公眾參與”與“人本規(guī)劃”意識(shí)不足，靈活性和彈性不夠等，使規(guī)劃編制和實(shí)施中遭到科學(xué)性和權(quán)威性的質(zhì)疑[11]。其次，空間規(guī)劃的理念與應(yīng)用基礎(chǔ)科學(xué)發(fā)展滯后于中國(guó)空間規(guī)劃的實(shí)際進(jìn)程和客觀需求，全新的科學(xué)理念創(chuàng)新需求亟待中國(guó)當(dāng)前科研體制與科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型[14]。

2.2 原因分析

21世紀(jì)快速的城市化和工業(yè)化發(fā)展，使中國(guó)的國(guó)土空間格局發(fā)生了劇烈變化，城市擴(kuò)張和工礦業(yè)用地?cái)U(kuò)張趨勢(shì)明顯[15]。2018年機(jī)構(gòu)改革之前，中國(guó)規(guī)劃體系缺乏整體統(tǒng)籌、高效協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)優(yōu)化等制度設(shè)計(jì)，其根本原因在于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)帶來(lái)的國(guó)土空間無(wú)序開(kāi)發(fā)與滯后的體制機(jī)制改革和不健全的空間規(guī)劃體系存在矛盾。簡(jiǎn)單地說(shuō)，中國(guó)國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)進(jìn)程遠(yuǎn)快于當(dāng)前空間治理體制機(jī)制的改革進(jìn)度，使國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與相應(yīng)的規(guī)劃體系不匹配[16]，其根源可以從體制、制度和認(rèn)知三個(gè)層面進(jìn)行分析。

體制根源在于不同部門(mén)利益博弈以及多頭管理的競(jìng)爭(zhēng)。2018年機(jī)構(gòu)改革之前中國(guó)規(guī)劃管理職能分散，不同部門(mén)關(guān)注各自的部門(mén)利益與權(quán)利范圍，各自理性導(dǎo)致整體的非理性，從而影響了規(guī)劃的執(zhí)行力，造成了規(guī)劃體系混亂[11]。根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，自然資源部的一項(xiàng)重要職責(zé)為整合空間規(guī)劃管理，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，這被認(rèn)為是自然資源管理體制的重大改革。然而，機(jī)構(gòu)改革前涉及空間的不同規(guī)劃具有不同的傳導(dǎo)機(jī)制與管理模式[17]，由此構(gòu)建全新的空間規(guī)劃體系，規(guī)劃職能將面臨之前不同規(guī)劃編制內(nèi)容、組織方式、審批、決策等諸多不協(xié)同問(wèn)題，涉及內(nèi)容龐雜，加之地方統(tǒng)一的規(guī)劃職能并未完全到位，以及相應(yīng)的規(guī)范和法律體系尚不健全，國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和完善需要一段時(shí)間的調(diào)整和磨合。

制度根源在于中央和地方的關(guān)系模式與利益博弈。首先，在規(guī)劃編制過(guò)程中，中央與地方政府著眼于不同的價(jià)值取向與利益關(guān)切，中央政府側(cè)重考慮全國(guó)層面的國(guó)土、生態(tài)環(huán)境和糧食安全，地方政府則更注重本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，圍繞著土地使用的空間規(guī)劃成為各級(jí)政府博弈的重要工具；其次，在現(xiàn)有中央與地方“事權(quán)共擔(dān)”關(guān)系下，各級(jí)空間規(guī)劃的管控重點(diǎn)交叉重疊，不同層級(jí)的政府往往都擁有相應(yīng)的責(zé)權(quán)，而到底哪些空間事務(wù)該由哪級(jí)政府管，出了問(wèn)題應(yīng)該由哪一級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任，不同層級(jí)政府的空間規(guī)劃事權(quán)界限不清；最后，中央和地方“上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行”的關(guān)系模式中，不同層級(jí)政府間層層委托關(guān)系是導(dǎo)致激勵(lì)不相容和信息不對(duì)稱的重要因素，影響了空間規(guī)劃的約束性與靈活性[18]。

認(rèn)知根源在于規(guī)劃者與決策者對(duì)空間布局規(guī)律的認(rèn)識(shí)還不充分[16]，規(guī)劃科學(xué)發(fā)展水平和規(guī)劃實(shí)踐存在較大差距?？臻g規(guī)劃沖突產(chǎn)生的重要原因之一在于國(guó)土空間系統(tǒng)認(rèn)知差異，需通過(guò)國(guó)土空間系統(tǒng)認(rèn)知理論的構(gòu)建，促進(jìn)空間認(rèn)知統(tǒng)一，推動(dòng)空間規(guī)劃改革逐漸從傳統(tǒng)規(guī)劃模式過(guò)渡到新型規(guī)劃模式[19]。而當(dāng)前規(guī)劃基礎(chǔ)理論的發(fā)展還比較薄弱，規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制理論研究未形成完整體系，與規(guī)劃協(xié)調(diào)有關(guān)的可持續(xù)發(fā)展理論、“反規(guī)劃”理論等，并不能充分解釋、指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐[20]。

3 空間治理體系現(xiàn)代化下中國(guó)空間規(guī)劃體系面臨的挑戰(zhàn)

3.1 空間治理體系現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵及發(fā)展趨勢(shì)

“治理”（Governance）一詞的內(nèi)涵為在既定范圍內(nèi)，運(yùn)用權(quán)威，調(diào)動(dòng)各種公共、私人資源，以維持秩序、增進(jìn)公眾利益，實(shí)踐中包括正式與非正式的制度安排[21]。治理的特征在于參與主體的多元化，更多體現(xiàn)的是協(xié)調(diào)與合作?！皣?guó)家治理”強(qiáng)調(diào)國(guó)家管理者和多元利益相關(guān)方在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)共同行動(dòng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理[22]。而“空間治理”是國(guó)家治理面向國(guó)土空間范圍的部分，以空間資源分配為核心，涉及政府、市場(chǎng)、公眾等多元主體共同參與，協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展單元不同利益訴求，目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效、公平和可持續(xù)利用，以及各地區(qū)間相對(duì)均衡的發(fā)展[1，22-24]。

改革開(kāi)放后中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，由于國(guó)家治理的發(fā)展歷程和基本制度不同，決定中國(guó)要走不同于西方的治理模式或道路。中國(guó)治理體系現(xiàn)代化實(shí)際上是國(guó)家治理制度體系的民主化、法治化的過(guò)程，而城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)即為空間治理過(guò)程[2]。2005年以來(lái)中國(guó)空間治理的實(shí)踐，一方面體現(xiàn)出空間治理中央—地方關(guān)系中地方力量的加強(qiáng)，另一方面也反映了空間治理降尺度、精細(xì)化、精準(zhǔn)化的未來(lái)發(fā)展要求[24]。中共十九大以后，按照深化體制機(jī)制改革以及空間治理體系現(xiàn)代化“立法為本、規(guī)劃先行”的要求，空間治理將沿著科學(xué)化、法制化、民主化以及系統(tǒng)化的現(xiàn)代化治理方向發(fā)展[14]。

3.2 中國(guó)空間規(guī)劃體系面臨的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

空間規(guī)劃體系體現(xiàn)了空間治理的運(yùn)行，以不同層級(jí)、部門(mén)對(duì)空間開(kāi)發(fā)權(quán)的分配權(quán)為核心內(nèi)容，空間治理的現(xiàn)代化與能力的提升以全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系構(gòu)建為必然要求[25]。中國(guó)空間治理存在空間發(fā)展失衡、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度失度、“三區(qū)”空間失調(diào)及空間開(kāi)發(fā)失序4大問(wèn)題，而完善規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃運(yùn)作體系與規(guī)劃行政體系為主的空間規(guī)劃體系是空間治理的重要任務(wù)之一[26]。為應(yīng)對(duì)空間治理體系現(xiàn)代化下國(guó)家空間治理水平提升的重大挑戰(zhàn)，國(guó)土空間規(guī)劃在發(fā)展理念和改革導(dǎo)向上需要實(shí)現(xiàn)以下幾方面的轉(zhuǎn)型。

第一，空間規(guī)劃體系的發(fā)展理念由“重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展”向國(guó)土空間規(guī)劃的“以人為本”與“生態(tài)文明”轉(zhuǎn)變?？v觀中國(guó)空間規(guī)劃體系的發(fā)展，特別是改革開(kāi)放初期，社會(huì)矛盾仍然指向落后的社會(huì)生產(chǎn)力，“發(fā)展是硬道理”指引下的規(guī)劃體系更加重視城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)社會(huì)的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，規(guī)劃的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是提高人民的幸福感和安全感。“生態(tài)文明”本質(zhì)要義是“以人為本”，通過(guò)規(guī)劃的優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)人與空間、人與資源的和諧共生，從而實(shí)現(xiàn)人的健康安全與代際公平。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立底線管控體系與實(shí)施機(jī)制，以“山水林田湖草”生命共同體為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合國(guó)土空間管制制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用，系統(tǒng)性保護(hù)生態(tài)空間，促進(jìn)生態(tài)空間與生產(chǎn)、生活空間協(xié)調(diào)共存?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出要構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容的空間規(guī)劃體系，確立了到2020年構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系等8項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，從生態(tài)文明的角度對(duì)空間治理體系現(xiàn)代化提出了具體的要求。

第二，空間規(guī)劃體系的戰(zhàn)略地位由“促增長(zhǎng)工具” 向國(guó)土空間規(guī)劃的全局性“宏觀指導(dǎo)”與“戰(zhàn)略引領(lǐng)” 轉(zhuǎn)變。1990 年代以后的空間規(guī)劃以城市規(guī)劃為主，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；2000年代以來(lái)，空間規(guī)劃衍生出一系列多主題的區(qū)域型規(guī)劃，包括旨在促進(jìn)區(qū)域城市間協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群與都市圈規(guī)劃等[27]，成為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要工具。而國(guó)土空間規(guī)劃立足國(guó)家層面，對(duì)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、維護(hù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)市場(chǎng)秩序、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局以及推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化等具有宏觀指導(dǎo)性。通過(guò)戰(zhàn)略引領(lǐng)、開(kāi)發(fā)布局、底線管控、資源利用、公益保障以及國(guó)土整治6大功能的實(shí)現(xiàn)[28]，國(guó)土空間規(guī)劃必將成為新時(shí)代謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、合理布局三生空間、促進(jìn)政府治理機(jī)制完善、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略工具，具有高位統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)劃的地位[29]。

第三，空間規(guī)劃的結(jié)構(gòu)體系由各個(gè)規(guī)劃“局部謀劃”向國(guó)土空間規(guī)劃的“整體布局”與“分級(jí)管理”轉(zhuǎn)變。縱觀中國(guó)空間規(guī)劃體系從“多規(guī)并行”向“多規(guī)合一”發(fā)展，直到構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，充分體現(xiàn)了從“局部謀劃”向“整體布局”的演變歷程?！岸嘁?guī)并行”規(guī)劃體系的“局部謀劃”，一方面表現(xiàn)為各類規(guī)劃在內(nèi)容和操作上的“局部性”。如城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重于規(guī)劃區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)的空間謀劃而較少體現(xiàn)地域空間的全局考慮，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市群規(guī)劃側(cè)重于一定區(qū)域或部分城市（鎮(zhèn)）而較少考慮更大尺度范圍其他城市的協(xié)調(diào)分配問(wèn)題，土地利用規(guī)劃側(cè)重于耕地保護(hù)與建設(shè)用地布局而對(duì)非耕農(nóng)地、生態(tài)用地等的研究深度不夠[12]。另一方面表現(xiàn)為各類規(guī)劃在空間上的“局部性”。如城市規(guī)劃研究對(duì)象是點(diǎn)狀的城市，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃研究的是點(diǎn)軸網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，國(guó)土規(guī)劃側(cè)重于協(xié)調(diào)城市之間、城鄉(xiāng)之間面狀問(wèn)題[30]，土地利用規(guī)劃也是對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)和布局等面狀問(wèn)題的統(tǒng)籌安排。當(dāng)前正在構(gòu)建的國(guó)土空間規(guī)劃體系充分體現(xiàn)“整體布局”與“分級(jí)管理”特征。一方面，以陸海全域一張圖作為國(guó)土空間總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)范圍，統(tǒng)籌部署國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)的整體布局與結(jié)構(gòu)[31]，充分體現(xiàn)其“整體性”。另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃體系的“分級(jí)管理”結(jié)構(gòu)亦充分體現(xiàn)“整體性”與“局部性”的統(tǒng)一?？v向5級(jí)規(guī)劃以及上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的管控和下級(jí)規(guī)劃對(duì)上級(jí)規(guī)劃的落實(shí)，體現(xiàn)了全國(guó)一盤(pán)棋的“整體性”和各種地方規(guī)劃實(shí)踐“局部性”的有機(jī)統(tǒng)一。國(guó)土空間規(guī)劃將通過(guò)規(guī)制調(diào)整、規(guī)劃制定、實(shí)際反饋等環(huán)節(jié)改變中央與地方的博弈，從而達(dá)到責(zé)、權(quán)、利之間新的平衡，同時(shí)政府、市場(chǎng)以及社會(huì)間關(guān)系也將因國(guó)家治理體系的變革而發(fā)生改變，進(jìn)一步影響空間規(guī)劃的組織行為與管理規(guī)則[27]，從而實(shí)現(xiàn)“整體性” 國(guó)家利益和“局部性”地方利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4 中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的改革導(dǎo)向解析

4.1 空間治理體系現(xiàn)代化下國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)具備的特征

2018年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，明確了自然資源部主要職責(zé)之一是建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。構(gòu)建覆蓋全域的空間開(kāi)發(fā)利用保護(hù)框架，不僅是對(duì)空間規(guī)劃體系的一次重塑整合，其本質(zhì)上更是對(duì)縱向中央—地方責(zé)權(quán)關(guān)系、橫向政府—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系，即垂直治理與水平治理體系的全面重構(gòu)。《若干意見(jiàn)》明確了國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃性質(zhì)、地位、實(shí)施及保障做出了總體部署和要求，成為今后指導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。國(guó)土空間規(guī)劃是當(dāng)前中國(guó)空間規(guī)劃體系的整合重塑，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需求，更是當(dāng)前空間治理現(xiàn)代化時(shí)代要求的必然選擇。國(guó)家空間規(guī)劃體系的重構(gòu)不僅僅是技術(shù)優(yōu)化的問(wèn)題，是更高層面上保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。就其本質(zhì)而言國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家空間治理的重要工具，應(yīng)當(dāng)具備以下幾方面的特性。

第一，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具備戰(zhàn)略性和管控性。首先，國(guó)土空間規(guī)劃體現(xiàn)國(guó)家層面的重大戰(zhàn)略性部署。構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系是國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的重大戰(zhàn)略部署，是解決工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來(lái)的諸多環(huán)境問(wèn)題及其根源——國(guó)土空間無(wú)序、過(guò)度開(kāi)發(fā)以及粗放浪費(fèi)的關(guān)鍵舉措[32]。其次，以國(guó)土空間規(guī)劃為藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)全域全覆蓋的國(guó)土空間管控。通過(guò)開(kāi)展第三次國(guó)土資源調(diào)查，以及資源環(huán)境承載能力與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，摸清國(guó)土空間資源及利用的“底盤(pán)”。在國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上，合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線以及永久基本農(nóng)田等管控邊界，并實(shí)施分區(qū)分類用途管制。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，通過(guò)“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”管制措施，引導(dǎo)邊界內(nèi)部建設(shè)活動(dòng)轉(zhuǎn)向集約與內(nèi)涵式發(fā)展；在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，通過(guò)“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”措施，限制邊界外部的建設(shè)占用[29]。

第二，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具備權(quán)威性與法律性。首先，國(guó)土空間規(guī)劃是“發(fā)展的指南”和“基本依據(jù)”，對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃具有指導(dǎo)約束作用，確立國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性。一方面，國(guó)土空間規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，不得違規(guī)變更，并且各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)必須在規(guī)劃限定范圍內(nèi)進(jìn)行；另一方面，下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要服從上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃并具體落實(shí)，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃。其次，國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性要以完善健全的法律體系來(lái)授權(quán)并保障實(shí)施。規(guī)劃本質(zhì)上是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干預(yù)，其合法性來(lái)源于國(guó)土空間規(guī)劃立法。一方面，國(guó)土空間規(guī)劃法律授權(quán)規(guī)劃，通過(guò)公權(quán)力干預(yù)私權(quán)利的土地利用，調(diào)節(jié)土地利用關(guān)系，減少負(fù)外部性，促進(jìn)社會(huì)公平；另一方面，又通過(guò)相關(guān)法律限制公權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張[33]。

第三，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具備系統(tǒng)性與科學(xué)性。首先，國(guó)土空間規(guī)劃的系統(tǒng)性不僅表現(xiàn)在規(guī)劃體系上，更表現(xiàn)在整個(gè)規(guī)劃體系總體構(gòu)建設(shè)計(jì)上。國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了“五級(jí)三類”新體系的整合?？v向上，建立“國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)（村）”5級(jí)規(guī)劃體系，國(guó)家級(jí)和省級(jí)規(guī)劃重在體現(xiàn)政策導(dǎo)向和區(qū)域協(xié)調(diào)，市、縣級(jí)規(guī)劃側(cè)重底線管控和結(jié)構(gòu)引導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃重在體現(xiàn)靈活性與實(shí)施性[31]；橫向上，以國(guó)土空間規(guī)劃為總體性規(guī)劃，建立“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃—相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃”3類規(guī)劃體系，其中國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的系統(tǒng)性更體現(xiàn)在規(guī)劃體系框架、實(shí)施監(jiān)管制度建設(shè)、法律法規(guī)保障體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系及國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)等體系的綜合打造和集成。其次，國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性以前述宏觀整體構(gòu)建的系統(tǒng)性為基礎(chǔ)，進(jìn)而體現(xiàn)在局部微觀的設(shè)計(jì)和布局上。如“三區(qū)三線”的科學(xué)劃定和管理實(shí)施即體現(xiàn)了對(duì)規(guī)劃的“剛”“彈”協(xié)調(diào)難題的解決。生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條紅線”劃定體現(xiàn)為嚴(yán)格的“剛性”約束。而在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)“三類空間”內(nèi)則采取差異化的管制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“剛性”和“彈性”的協(xié)調(diào)，如在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實(shí)行“規(guī)劃許可”的管制方式，主要體現(xiàn)規(guī)劃的“剛性”；在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，通過(guò)“約束指標(biāo)”的差異，體現(xiàn)了“剛性”管控下的“彈性”。

4.2 國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)需妥善解決的核心問(wèn)題

（1）法律法規(guī)體系的完善。從必要性來(lái)看，亟需制定完備的國(guó)土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系。當(dāng)前的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)涉規(guī)劃的法規(guī)已經(jīng)無(wú)法滿足國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施的需要，因此，整合現(xiàn)行涉及空間規(guī)劃的相關(guān)法律，制定全新統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)非常必要[33]。一方面，要做好當(dāng)前過(guò)渡時(shí)期的法律法規(guī)銜接，梳理與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，對(duì)“多規(guī)合一”改革涉及的需要突破和完善的內(nèi)容，按程序報(bào)批，取得授權(quán)后施行；另一方面，加快國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)空間規(guī)劃的法律規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)性完善，盡快出臺(tái)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法和國(guó)土空間規(guī)劃法。

（2）規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)體系的制定。從緊迫性來(lái)看，亟需制定完善各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制辦法和技術(shù)規(guī)程。國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施，是一項(xiàng)規(guī)模龐大的工程，要實(shí)現(xiàn)全國(guó)各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃一盤(pán)棋，規(guī)劃的底圖數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制審批等環(huán)節(jié)必須統(tǒng)一，需要具有統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃編制方法和技術(shù)規(guī)程。因此，當(dāng)前迫切需要在整合原有各類規(guī)劃思路和方法的基礎(chǔ)上，通過(guò)融合和貫通形成適合新的國(guó)土空間規(guī)劃編制的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，完成各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃的技術(shù)規(guī)程制定。

（3）學(xué)科建設(shè)和理論方法體系的支撐。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，亟需加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)劃學(xué)科建設(shè)和推動(dòng)規(guī)劃理論方法體系發(fā)展。一方面，中國(guó)的空間規(guī)劃理論多是借鑒西方、前蘇聯(lián)和日本等國(guó)的理論逐漸發(fā)展而來(lái)，帶有濃重的時(shí)代特征，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變?cè)絹?lái)越難以適應(yīng)當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的要求；另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類規(guī)劃各自形成的理論體系、思維視角和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要滿足城市建設(shè)、耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面的需求，缺乏系統(tǒng)思維和服務(wù)多目標(biāo)的理論方法體系。因此，新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，需要在融合和重構(gòu)各類規(guī)劃的思維和原理的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃學(xué)科建設(shè)和基礎(chǔ)理論研究，逐步形成生態(tài)文明體制下滿足高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃理論和方法體系。

5 結(jié)論與討論

國(guó)土空間規(guī)劃是當(dāng)前中國(guó)空間規(guī)劃體系的整合重塑，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需求，更是當(dāng)前空間治理體系現(xiàn)代化的時(shí)代要求?？臻g規(guī)劃存在問(wèn)題的體制根源在于不同部門(mén)利益博弈以及多頭管理的競(jìng)爭(zhēng)，制度根源在于中央和地方的關(guān)系模式與利益博弈，認(rèn)知根源在于規(guī)劃者與決策者對(duì)空間布局規(guī)律的認(rèn)識(shí)還不充分。當(dāng)前中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)面臨的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)為：發(fā)展理念向 “以人為本”與“生態(tài)文明” 轉(zhuǎn)變，戰(zhàn)略地位向 “宏觀指導(dǎo)”與“戰(zhàn)略引領(lǐng)”轉(zhuǎn)變，結(jié)構(gòu)體系向 “整體布局”與“分級(jí)管理”轉(zhuǎn)變?？臻g治理體系現(xiàn)代化下國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)具備的特征包括：戰(zhàn)略性和管控性、權(quán)威性與法律性、系統(tǒng)性與科學(xué)性。當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)亟需妥善解決法律法規(guī)體系完善、規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)體系制定、學(xué)科建設(shè)和理論方法體系支撐等核心問(wèn)題。

治理體系現(xiàn)代化一方面體現(xiàn)在國(guó)家治理制度體系的民主化和法治化[2]，另一方面體現(xiàn)在治理手段和方法的科技應(yīng)用和技術(shù)創(chuàng)新能力。作為空間治理重要政策工具的國(guó)土空間規(guī)劃是否能應(yīng)對(duì)中國(guó)治理體系現(xiàn)代化的改革需求，以下兩方面的工作和研究還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。一是加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中的社會(huì)公眾參與，在進(jìn)行“由上而下”管控的同時(shí)，體現(xiàn)“由下而上”的社會(huì)公眾積極參與和利益訴求真實(shí)表達(dá)；二是應(yīng)加快數(shù)字化、智能化等技術(shù)在國(guó)土空間規(guī)劃編制與管理中的應(yīng)用，提高規(guī)劃領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)智慧型國(guó)土空間規(guī)劃[34]。

感謝浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院等高校和科研單位在研討會(huì)組織等方面給予的大力支持，以及浙江大學(xué)單立萍博士研究生在資料搜集整理方面的支持！