保障法官依法履職問題研究

黃爾梅

加強(qiáng)法官權(quán)益保障是深化司法體制改革、推進(jìn)司法責(zé)任制的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前法院工作的一項重要任務(wù)。近年來，根據(jù)法官權(quán)益保障形勢的變化和法官群體的強(qiáng)烈呼吁，最高人民法院黨組及中國法官協(xié)會和中國女法官協(xié)會從法官人身權(quán)益遭受侵害、法官隊伍流失以及推進(jìn)法官權(quán)益保障委員會建設(shè)等多角度研究法官權(quán)益保障問題，推動了法官權(quán)益保障工作的開展，取得了一定的成效。本文研究如何保障法官依法履職不受追究，是聚焦法官權(quán)益保障中更根本、更核心、更具體的問題。

一、法官履職被追究刑事責(zé)任的現(xiàn)狀

本文研究的保障法官依法履職僅限于法官因為履行審判職責(zé)而被追究刑事責(zé)任的范圍，法官因賄賂或其他罪行而被追究刑事責(zé)任的則不屬于本文研究的范圍。

近年來，在法官群體中發(fā)生了一系列因履職被追究刑事責(zé)任的案件。據(jù)不完全統(tǒng)計，從2002年至今，法官因履職被追訴的案件有幾十件，未暴露出的隱案暫無法統(tǒng)計。雖然絕對數(shù)量與法院每年100多萬件刑事案件相比，占比非常少，但是，這幾年此類案件發(fā)生的頻率有所增加，社會和學(xué)界對此爭議很大，法官群體反應(yīng)更加強(qiáng)烈，嚴(yán)重影響法官依法公正、獨立行使審判權(quán)，也引起了中國法官協(xié)會和中國女法官協(xié)會的高度關(guān)注。法官原本是裁判者，但卻因為審理案件成為被告，這種情況對法官群體形成強(qiáng)烈的沖擊。法官被追究刑事責(zé)任，將會影響法官的政治生命、人身自由和職業(yè)尊嚴(yán)，在保障法官權(quán)益中占有非常重的份量，不可小覷。這里介紹兩個具有代表性的案例。

第一個案例是莫兆軍玩忽職守案。莫兆軍原為廣東省四會市人民法院民事審判庭審判員，2001年9月，他按照簡易程序?qū)徖砹艘黄鸾杩罴m紛案，判決四被告償還借款和利息，當(dāng)事人均未提出上訴。上訴期滿后，原告申請執(zhí)行。法院向被告送達(dá)執(zhí)行通知書的次日，有兩名被告（系夫婦）在法院門外服毒自殺。經(jīng)公安機(jī)關(guān)偵查發(fā)現(xiàn)民事原告有暴力脅迫被告出具虛假借條的行為。為此，法院對民事原告以搶劫罪定罪處刑，檢察機(jī)關(guān)則對莫兆君以玩忽職守罪提起公訴。2003年12月，一審法院判決莫兆軍無罪，理由是：莫兆軍主觀上沒有過失犯罪，客觀上沒有不履行或者不正確履行職責(zé)，本案出現(xiàn)公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，以及兩被告的死亡后果與莫兆軍審理案件的行為不具有刑法上的因果關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，其主要理由為：一是莫兆軍違反法律規(guī)定，對重要證據(jù)的合法性未經(jīng)嚴(yán)格審查，草率下判，在客觀方面有嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、不正確履行職責(zé)的玩忽職守行為；二是莫兆軍的玩忽職守行為與造成重大損失之間具有刑法上的因果關(guān)系。任何玩忽職守行為，都可能引起一個或多個不特定的危害后果，只要出現(xiàn)其中一個且達(dá)到追究刑事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的，就應(yīng)追究行為人的刑事責(zé)任。雖然莫兆軍玩忽職守的行為不是必然導(dǎo)致民事被告夫婦自殺，但確實是引發(fā)二人自殺的唯一原因；莫兆軍也應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己行為會導(dǎo)致該結(jié)果發(fā)生，因此不屬于意外事件；三是莫兆軍的履職行為造成民事被告夫婦自殺，國家為此支付23萬元賠償款，屬于玩忽職守罪中“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”的情形。2004年4月，二審法院裁定維持一審無罪判決。理由是：該案審理沒有違反法定程序，一審判決在證據(jù)不足、缺乏排他性的情況下，不采納檢察機(jī)關(guān)指控并無不當(dāng)。民事訴訟首先必須遵循民事訴訟的證據(jù)規(guī)則，法官判斷當(dāng)事人是否有犯罪嫌疑，前提是必須有相當(dāng)充分的證據(jù)佐證，出現(xiàn)當(dāng)事人自殺、國家支付巨額賠償?shù)膰?yán)重后果與莫兆軍的職務(wù)行為有必然聯(lián)系的理由亦不能成立。根據(jù)最高人民法院有關(guān)錯案追究的規(guī)定，案件因新證據(jù)導(dǎo)致原判決需要改判糾正的，不屬于錯案，不能追究辦案人員的錯案責(zé)任，也不存在錯案賠償問題。

莫兆軍在被羈押300余天后被宣告無罪。這個案件主要涉及到對證據(jù)規(guī)則的認(rèn)知，包括民事證據(jù)規(guī)則和刑事證據(jù)規(guī)則，也涉及對刑法理論中的因果關(guān)系的認(rèn)知，對玩忽職守罪的理解等問題。

第二個案例是古永權(quán)執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)案。古永權(quán)原為廣東省陽江市陽東區(qū)人民法院執(zhí)行局法官（兼任審判管理辦公室副主任）。2006年，他在辦理兩起民事執(zhí)行案件中，裁定查封被執(zhí)行人的產(chǎn)權(quán)后，案外人提出執(zhí)行異議。2009年4月，經(jīng)審判委員會兩次討論，裁定駁回案外人執(zhí)行異議的申請。2010年7月，古永權(quán)經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批同意，對執(zhí)行案件發(fā)出通知書，提出被執(zhí)行人解封財產(chǎn)的申請符合規(guī)定，被執(zhí)行人履行相關(guān)執(zhí)行款項后，可對被查封財產(chǎn)自行處理。同年10月，陽東區(qū)法院裁定解除被執(zhí)行人爭議財產(chǎn)的查封。隨后，案外人以上述涉案財產(chǎn)權(quán)屬存在爭議并已提起確認(rèn)合同效力之訴為由，向法院投訴。2011年1月，古永權(quán)依程序?qū)訄箢I(lǐng)導(dǎo)同意，將執(zhí)行款支付給申請執(zhí)行人。2015年8月，古永權(quán)被公安機(jī)關(guān)羈押。2016年7月，檢察機(jī)關(guān)以古永權(quán)犯執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪向法院提起公訴。2017年7月，一審法院判決古永權(quán)無罪，理由為：一是在執(zhí)行過程中，案外人提出異議，異議不成立的，駁回異議；異議成立的，才裁定中止執(zhí)行。本案經(jīng)審委會討論決定駁回了案外人提出的異議，在當(dāng)時的執(zhí)行階段，該異議在法律層面已經(jīng)得到了解決，故該案不能依案外人的申請而中止執(zhí)行。二是法院下發(fā)的通知書并不屬于強(qiáng)制執(zhí)行措施，通知書提出被執(zhí)行人“自行處理”的內(nèi)容，也不等同于權(quán)屬的確定，不涉及權(quán)屬處分的問題，因此古永權(quán)的執(zhí)行行為是裁定查封產(chǎn)權(quán)，并不涉及產(chǎn)權(quán)的處分問題。三是本案爭議財產(chǎn)在2016年9月經(jīng)法院終審判決，仍確認(rèn)歸屬被執(zhí)行人所有，因此案外人財產(chǎn)是否遭受嚴(yán)重?fù)p失，缺乏事實依據(jù)。一審宣判后公訴機(jī)關(guān)提出抗訴，抗訴理由是：古永權(quán)明知查封產(chǎn)權(quán)存在爭議且在訴訟進(jìn)行中，不但未中止執(zhí)行，還在未如實報告案情的情況下，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)下發(fā)了內(nèi)容為被執(zhí)行人履行相關(guān)執(zhí)行款項后可自行處理查封財產(chǎn)的通知書，致使案外人財產(chǎn)遭受重大損失，其行為已構(gòu)成執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪。2018年2月，二審法院維持了一審無罪判決和理由。

雖然古永權(quán)最終被宣告無罪，并回到原單位上班，但其被刑事羈押700余天，不僅身心受到了嚴(yán)重的傷害，職級晉升也受到很大影響，目前原職務(wù)沒有恢復(fù)，也沒有進(jìn)入法官員額。同時，處理古永權(quán)案件的有關(guān)部門也沒有向古賠禮道歉、恢復(fù)職務(wù)和名譽、消除影響。

該案值得思考的問題是：判斷法官執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)罪在罪與非罪之間存在一定的模糊性，尤其是在法官并無主觀故意，解封財產(chǎn)也履行了報告職責(zé)，案外人是否受到財產(chǎn)損失還存在證據(jù)不足的問題，在這種情況下能否追究法官刑事責(zé)任易引起社會廣泛關(guān)注。

從收集的案例情況看，類似案例具有以下特點：（1）所有案件追究的純粹是法官的履職行為；（2）所有案件都沒有認(rèn)定法官有收受賄賂行為；（3）所謂認(rèn)定事實錯誤，均涉及到對證據(jù)規(guī)則的認(rèn)知問題，不同的司法機(jī)關(guān)、不同的法律工作者對如何采信證據(jù)在認(rèn)知上差別很大；（4）所謂認(rèn)定主觀上具有“故意犯罪和重大過失”，常常表述為“草率下判”“未認(rèn)真履行職務(wù)”“未審查出”，這些行為是否達(dá)到犯罪程度？（5）幾乎所有案件都涉及如何理解“致國家和人民利益遭受重大損失”、如何理解“刑法上的因果關(guān)系”這兩個問題。如莫兆軍案當(dāng)事人的自殺后果，法院最后認(rèn)為與法官履職行為之間沒有刑法上的因果關(guān)系，所產(chǎn)生的嚴(yán)重后果并非法官裁判行為的必然結(jié)果；（6）部分案件的裁判結(jié)果是經(jīng)過審委會討論決定的，個別案件部分委員還參加了庭審的旁聽，他們在討論和決定案件處理時，并不完全是憑承辦法官的一面之詞，還有在庭審旁聽中獲取的案件信息，包括案件當(dāng)事人對事實證據(jù)及法律適用的陳述和辯解，但最終的裁判結(jié)果出現(xiàn)錯誤的責(zé)任是否應(yīng)當(dāng)由承辦法官個人承擔(dān)？

以上現(xiàn)狀可以看出，目前法官因履職被追究刑事責(zé)任的情況十分嚴(yán)峻，相關(guān)案件反映出的是關(guān)乎司法公正和法官權(quán)益的原則性問題，這些問題不容回避，亟待解決。

二、保障法官依法履職的現(xiàn)實需求及制度規(guī)定

從客觀情況來看，保障法官依法履職具有很強(qiáng)烈的現(xiàn)實意義,同時也具備一定的制度基礎(chǔ)。

（一）保障法官依法履職的現(xiàn)實需求

對法官依法履職行為加以保障既是司法規(guī)律的必然選擇，也是保障法官權(quán)益和司法權(quán)正當(dāng)運行的現(xiàn)實需要。

1.司法規(guī)律的必然選擇。司法規(guī)律表明，對法官追責(zé)是約束法官履職行為，保障司法公正的有效途徑；〔1〕江國華：《司法規(guī)律層次論》，載《中國法學(xué)》2006年第1期。但司法規(guī)律又表明，法律的公正適用，需要讓法官享有必要的豁免權(quán)?！?〕張?zhí)蓿骸斗ü倩砻獾木S度》，載《人民法院報》2015年7月31日第2版。保障法官依法履職不受追究，最根本的價值是維護(hù)司法的公平正義，在我國還有穩(wěn)定法官隊伍，增強(qiáng)法官職業(yè)權(quán)威和自信的作用。法官有特殊的職業(yè)特點，實現(xiàn)司法公平公正，要求法官在審判時保持中立，尤其是審理民事案件，一般不得依職權(quán)調(diào)查案件事實。法官在案件事實的認(rèn)定上往往只能采信依法定程序取得的證據(jù)，法官只對證據(jù)負(fù)責(zé)，依據(jù)合法證據(jù)證明的事實裁判案件。法官雖然經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，享有自由裁量權(quán)，但法官的認(rèn)知也是有限的。法律適用是一個復(fù)雜的思維過程，法官“不可能對錯綜復(fù)雜的客觀現(xiàn)象或客觀事物作出絕對真理性的認(rèn)知”，“法官探求到的法律事實可能與客觀事實存在不一致，當(dāng)事人可能站在自己的立場上會覺得判決結(jié)果不公平”，〔3〕李麗、呂建武：《法律適用中的邏輯困境與出路》，載《政法論叢》2016年第2期。但從審判角度看是公正的。如果對法官履職行為沒有保護(hù)，隨意被追訴，法官和法院本能去規(guī)避風(fēng)險，行為必然會變形。正如有人指出的“每位法官都應(yīng)受到保護(hù)，決不能弄得法官一邊用顫抖的手指翻動法書，一邊自問‘我這樣做，需要負(fù)損害賠償?shù)呢?zé)任嗎？’只要法官在工作時真誠的相信他所做的事是在他自己的法律權(quán)限范圍內(nèi)的，那么他就沒有受訴的責(zé)任?！薄?〕[美]丹寧：《法律的正當(dāng)程序》，李克強(qiáng)等譯，群眾出版社1984年版，第56—57頁。“一個戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢于未來責(zé)任計算的法官何以能秉公執(zhí)法”，〔5〕周永坤：《論法官錯案責(zé)任追究》，載《湖北社會科學(xué)》2015年第12期。法官規(guī)避自身風(fēng)險的動機(jī)可能使審判行為出現(xiàn)扭曲,出現(xiàn)選擇性行使自由裁量權(quán)等情形，從而影響法官公正行使裁判權(quán)?！爸鲗彿ü僮冃危纬梢?guī)避風(fēng)險的策略，多報審委會討論、多向領(lǐng)導(dǎo)請示、多向上級法院請示，導(dǎo)致審委會變形，上下級法院關(guān)系變形”，〔6〕前引〔5〕，周永坤文。最終違反司法規(guī)律，違反司法程序，破壞司法公信力，造成相當(dāng)大的危害。所以說，構(gòu)建法官依法履職保障制度，是尊重司法規(guī)律的內(nèi)在要求。

2.保障法官權(quán)益的現(xiàn)實需要。正如我們開始所提到的兩個典型案件和調(diào)研中收集到的案件，以及這些案件所反映出的問題，尤其是個別案件被媒體曝光后在社會上引起了巨大轟動，還被評為中國年度有影響的司法案件，很值得反思。從被追究的法官看，基層法院的法官居多,也有個別是中級法院的；民事法官、刑事法官居多，也有個別是審監(jiān)法官、執(zhí)行法官；普通法官居多，也有個別是副庭長、庭長和副院長。從涉及罪名看，最多的是玩忽職守罪，其余是濫用職權(quán)罪、枉法裁判罪。從追究刑責(zé)的事由看，有以嚴(yán)重后果論罪的；有以錯誤采信證據(jù)論罪的；有以認(rèn)定事實錯誤論罪的；有以執(zhí)行行為違法論罪的；還有當(dāng)事人信訪了、二審改判了，被認(rèn)定“錯案”的。從對法官的處理結(jié)果看，有判有罪的、判無罪的、撤案的、不起訴的，還有多年審理至今沒有結(jié)論的。法官因履職被不當(dāng)羈押、被剝奪人身自由、被追究刑事責(zé)任，成為階下囚，觸動了一線法官內(nèi)心深處的隱憂，引來不少同情，也帶來不安全感。怎樣才能給法官多一些自信，多一份尊嚴(yán)，多一份保障？法官履職保障已迫在眉睫。

（二）保護(hù)法官依法履職的制度基礎(chǔ)

目前，從宏觀的黨和國家政策到具體的司法解釋規(guī)定，我國對法官依法履職的保護(hù)已經(jīng)有了一定的制度基礎(chǔ)，具體包括：

1.黨和國家的政策依據(jù)。黨和國家高度重視建立健全司法人員依法履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制，十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視司法體制改革工作，圍繞實現(xiàn)公正司法，對確保人民法院依法獨立行使審判權(quán)、保障法官依法履職，做出了一系列重要決策和部署。十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，就明確要求完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)的制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。2016年7月，中辦、國辦為貫徹落實十八屆四中全會精神，印發(fā)了《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，這是新中國成立以來發(fā)布的首個全面加強(qiáng)司法人員依法履職保障的綱領(lǐng)性文件，明確了法官調(diào)離、免職、辭退、降級、撤職以及法官非因故意違反法律、法規(guī)或者有重大過失導(dǎo)致錯案并造成嚴(yán)重后果，不承擔(dān)錯案責(zé)任的具體情形，充分體現(xiàn)了黨中央對司法人員的關(guān)懷和厚愛。黨的十九大通過深化司法體制綜合配套改革、全面落實司法責(zé)任制等措施對法官權(quán)益保障提出方向性要求。黨中央的要求和部署，為我們建立法官保障制度提供了有力的政策性依據(jù)。

2.國家的法律規(guī)定?！稇椃ā泛汀度嗣穹ㄔ航M織法》明確規(guī)定人民法院依法獨立行使審判權(quán)。1995年全國人大頒布了《法官法》，明確規(guī)定了法官非因法定事由、非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者處分。2019年4月，全國人大常委會修訂了《法官法》。新修訂的《法官法》嚴(yán)格遵循司法活動的親歷性規(guī)律，確立了法官辦案的主體地位，規(guī)定了保障法官履職的相關(guān)待遇、被追責(zé)的事由、程序和對法官追責(zé)的專門機(jī)構(gòu)。為了保障法官依法履行職責(zé)，保障司法公正，增加了維護(hù)法官合法權(quán)益的基本原則，增設(shè)了法官權(quán)益保障委員會、懲戒委員會兩個專門機(jī)構(gòu)，專章規(guī)定了法官的職業(yè)保障問題，將中央文件和部門規(guī)定中對法官追責(zé)的事由上升為法律。

3.最高人民法院的相關(guān)規(guī)定。1998年最高人民法院在制定的《人民法院審判紀(jì)律處分辦法（試行）》中，確定了不應(yīng)當(dāng)對法官給予紀(jì)律處分的事由是“法律、法規(guī)沒有規(guī)定或規(guī)定不明導(dǎo)致在理解和認(rèn)識上出現(xiàn)偏差，在案件事實和證據(jù)的認(rèn)定上有認(rèn)識偏差?！敝?，最高人民法院就完善人民法院司法責(zé)任制、落實保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)、建立法官懲戒制度出臺了一系列文件，明確法官依法履行審判職責(zé)受法律保護(hù)，錯案責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、追究范圍、承擔(dān)方式和懲戒程序等內(nèi)容。最高人民法院為完善法官懲戒制度，確保法官免受不當(dāng)追責(zé)，還起草了《法官懲戒工作程序規(guī)定（試行）》等相關(guān)規(guī)范。

可見，對法官依法履職行為加以保障有迫切的現(xiàn)實需求，也是順應(yīng)司法規(guī)律的舉措。同時，我國當(dāng)前對法官依法履職的保護(hù)已經(jīng)有了一定的政策及制度上的依據(jù)，可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上向前推進(jìn)。

三、保障法官依法履職的域外經(jīng)驗

國外對法官不當(dāng)履職追責(zé)的相關(guān)制度歷史悠久，相對完善。無論是普通法系還是大陸法系都有對法官的懲戒制度或彈劾制度、罷免制度，用以監(jiān)督法官依法履行職責(zé)，保障公民訴訟權(quán)利的實現(xiàn)。但過度的追責(zé)又會對法官的自由裁量權(quán)造成傷害，為了平衡防止法官濫用權(quán)力和維護(hù)司法判決權(quán)威兩者的關(guān)系，相應(yīng)制定了司法豁免制度，從另一方面對法官因職務(wù)行為被追究刑事、民事責(zé)任進(jìn)行限定，以保障法官在審判過程中能夠獨立、公正、不受任何干擾。

（一）英美法系的法官追責(zé)及保障制度

美國法官被追責(zé)的事由是實施了“不當(dāng)行為”，包括職業(yè)內(nèi)不當(dāng)行為和職業(yè)外不當(dāng)行為。但是美國卻不會因法官作出了錯誤裁判對法官進(jìn)行追責(zé)，因為擔(dān)心會使法官的判決受到外來干擾，影響司法權(quán)公正。可以從以下7個案例來了解美國法官被追責(zé)的情形。

（1）紐約州上訴法院一名法官因兩次使用已故母親的名義申辦信用卡被免職。

（2）亞利桑那州最高法院一名法官因招妓被免職。

（3）得克薩斯州最高法院一名法官因稱停車場工作人員為“黑鬼”和偽造教育水平報告被免職。

（4）伊利諾伊州法院一名法官因在辦公室與法庭記者發(fā)生性關(guān)系被免職。

（5）佛羅里達(dá)州最高法院一名法官因要求書記員違規(guī)更改判決日期被停職處分。

（6）密西西比州最高法院一名法官因未經(jīng)立案和庭審就對被告作出判決被免職。

（7）加利福利亞州最高法院一名法官因接受當(dāng)事人禮物對其作出有利判決；接受律師禮物后，在審理案件時未能回避，也未說明與該律師之間的關(guān)系被免職。〔7〕懷效鋒：《司法懲戒與保障》，法律出版社2006年版，第43頁。

以上案件中法官被追究的“不當(dāng)行為”可以分為三類。（1）—（3）屬于違反倫理道德行為，（4）—（5）屬于違規(guī)違紀(jì)行為，（6）—（7）屬于違法審理案件行為，也可以劃分為職業(yè)內(nèi)不當(dāng)行為和職業(yè)外不當(dāng)行為。

從追責(zé)的情況可以看出，一是美國對法官的行為要求很嚴(yán)格，法官實施了違反倫理道德的行為，就可能被免職懲戒。由于法官行為會引發(fā)公眾對法官、法院和司法的質(zhì)疑，影響司法權(quán)威。千里之堤潰于蟻穴，為防止這種情況的出現(xiàn)，必須對法官嚴(yán)格要求，要求他們謹(jǐn)小慎微，謹(jǐn)言慎行。二是法官故意違法辦案，哪怕是小案件，程序瑕疵，也會被嚴(yán)肅處理、決不姑息。三是以上法官都是因故意實施了不當(dāng)行為而被追責(zé)。除此之外，暫時沒有收集到法官在履職過程中因過失行為被懲戒的案例，對錯案不懲戒的原因是擔(dān)心法官的判決受到外來干擾，影響公正審判。

英國的刑事案件復(fù)查委員會專門接受調(diào)查已經(jīng)生效的刑事案件。如認(rèn)為確有錯誤，就把案件提交全國唯一的刑事上訴法院審理。在這些案件中，也有改判和給予賠償?shù)?，但無論如何都不會與原審法官的業(yè)績或獎懲掛鉤，更不會追究原審法官的刑事或民事責(zé)任。據(jù)了解，盡管英國的錯案率較高，但不會因此而處理法官，民眾和當(dāng)事人也不會因此對法院和法官引發(fā)不滿或就此進(jìn)行炒作?！?〕陳雅麗、張革文：《中西法官保障制度比較研究》，載《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第1期。

英美法系國家大都從自身的歷史傳統(tǒng)和憲制架構(gòu)出發(fā)，發(fā)展出了以“不當(dāng)行為”為核心的法官追責(zé)及懲戒事由。在這套評價體系中，是針對法官的行為而非裁判結(jié)果的對錯進(jìn)行評價。

（二）大陸法系法官追責(zé)及保障制度

德國法官在法律地位上被納入公務(wù)員管理序列，按公務(wù)員相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行管理，但同時又承認(rèn)其特殊性。德國《基本法》第34條規(guī)定，法官對故意違法行為和存在明顯過失的行為承擔(dān)法律責(zé)任。過失責(zé)任須先由第三方承擔(dān)，對法官的懲戒持審慎態(tài)度，大多數(shù)情況下通過法院系統(tǒng)內(nèi)部懲戒來解決。〔9〕向雪寧：《德國法官懲戒制度的理論基礎(chǔ)與制度特征》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2018年第2期。

日本在二戰(zhàn)后開始大量引進(jìn)歐美國家的法律制度。20世紀(jì)40年代，日本頒布的《法官彈劾法》規(guī)定了法官被彈劾的情形，即只有在明顯違反職責(zé)義務(wù)、過于懈怠職務(wù)或者做出嚴(yán)重減損威信的行為時，法官才能被彈劾。同時，在《法院組織法》第49條規(guī)定：“裁判官違背職務(wù)上的義務(wù)，懈怠職責(zé)，有愧于職位時，依法律規(guī)定，以裁判懲戒之?！?/p>

大陸法系國家大多采取“不當(dāng)行為”和“錯誤判決”二元論作為法官懲戒事由，〔10〕蔣銀華：《法官懲戒制度的司法評價——兼論我國法官懲戒制度的完善》，載《政治與法律》2015年第3期。懲戒不當(dāng)行為可以只考慮產(chǎn)生減損公眾信任、損害司法公信的“客觀后果”，法官的主觀因素僅作為懲戒輕重的考慮因素。德國和日本會對導(dǎo)致錯誤裁判的法官予以懲戒，但非常審慎，對懲戒主體與程序有嚴(yán)格要求。錯誤裁判中，法官的行為事關(guān)司法核心領(lǐng)域，需要進(jìn)行主觀歸責(zé)。如果法官確系根據(jù)其內(nèi)心確信作出裁判，謹(jǐn)慎履職且無惡意，即使裁判被確定為錯誤，產(chǎn)生不良后果，也不對法官進(jìn)行懲戒。如果法官非依內(nèi)心確信作出裁判，而是出于徇私枉法或玩忽職守等主觀故意或重大過失而為之，則應(yīng)對“錯案”法官予以相應(yīng)懲戒。

（三）國際條約中有關(guān)法官履職保障制度

法官履職保障制度在國際條約和國際性法律文件中也有體現(xiàn)。1982年在印度召開的國際律師協(xié)會全體會議以文件形式表明“法官對于其執(zhí)行法官職務(wù)之有無失誤，其享有不受訴訟及不出庭作證之免責(zé)權(quán)”，這意味著法官的職務(wù)行為完全被豁免。一年后，世界會議以宣言的形式明確了法官責(zé)任豁免制度及其例外情況。1985年聯(lián)合國通過的相關(guān)規(guī)范性文件，規(guī)定不應(yīng)對法官的職務(wù)行為追究任何司法責(zé)任；法官在履行司法職責(zé)時，如果因其不當(dāng)行為或不作為而造成了損失，當(dāng)事人可就該損失要求國家補(bǔ)償,不能因此要求法官承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！秶H刑事法院規(guī)約》即《羅馬規(guī)約》還對法官責(zé)任豁免方面作了規(guī)定：“在其任期結(jié)束后，應(yīng)繼續(xù)享有豁免，與其公務(wù)有關(guān)的言行、文書、行為，不受任何形式的法律訴訟?！奔捶ü儇?zé)任豁免的時間是無限的，包括法官退休后的時間。

由此可見，在追責(zé)事由上，英美兩國最為單一，只追究不當(dāng)行為。普通法系國家基本上沒有對法官的履職行為追究刑事責(zé)任，大陸法系國家中德法兩國不但追究法官的不當(dāng)行為，還在法官作出錯誤裁判的情況下，對有主觀故意或重大過失的法官進(jìn)行追責(zé)懲戒。〔11〕前引〔10〕，蔣銀華文。原則上不追究法官履職行為的刑事責(zé)任，例外可以追究，但標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)嚴(yán)格，而且審理民事案件一般不追究刑事責(zé)任?！?2〕崔永東：《他山之石：國外如何保障法官身份》，載《民主與法制周刊》2018年第26期。

對我國而言，全盤照搬照抄任何一個國家的彈劾制度、懲戒制度和豁免制度都不可取，但可以借鑒其中一些內(nèi)容，例如平衡原則、防微杜漸、豁免制度、極為慎重適用刑事懲罰等思路與做法。

四、對法官履職行為追究刑事責(zé)任的思考

十八屆四中全會以來，我國著力加強(qiáng)和推進(jìn)社會主義法制體系建設(shè)，圍繞保證公正司法，提高司法公信力，進(jìn)行了一系列司法改革，以確保審判權(quán)能夠依法獨立公正行使，嚴(yán)格依法辦案，實行司法責(zé)任制，明確司法人員職責(zé)和權(quán)限，加強(qiáng)對法官依法履行職務(wù)的各項保障。同時實行違法審判的錯案追究制，確定違法審判責(zé)任范圍和追究程序，增設(shè)法官懲戒委員會，賦予當(dāng)事法官享有知情、申辯和舉證權(quán)利，初步建立了獨立、中立、專業(yè)的懲戒機(jī)制。目前，我國已經(jīng)有一些關(guān)于法官履職保障的原則性規(guī)定，這些規(guī)定散見于法官法、兩辦規(guī)定以及最高人民法院制定的懲戒制度、處分條例、違法審判追究辦法等法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，在司法實踐中解決了許多問題，專家學(xué)者也提出很多有益的意見和建議，這些都是中國特色社會主義法治實踐與理論的積累，為構(gòu)建中國法官履職保障制度打下了很好的基礎(chǔ)。但這些規(guī)定未形成專門制度規(guī)范，規(guī)定較為原則，并缺乏操作層面的具體規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，提出以下幾點建議。

（一）堅持監(jiān)督法官權(quán)力與保護(hù)法官權(quán)益并重

在建立法官履職保障制度中，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)懲戒與保護(hù)并重的原則。司法審判權(quán)關(guān)系到當(dāng)事人的生命、自由和財產(chǎn)，更關(guān)系到社會的公平正義，為確保法官依法履行職責(zé)，不濫用權(quán)力、不懈怠義務(wù)，對人民負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)對法官依法監(jiān)督，對法官的違法行為予以懲戒。同時，為保障法官能夠不受干擾的獨立公正行使審判權(quán)，切實實現(xiàn)司法公正，應(yīng)當(dāng)對法官在審理案件過程中依法實施的行為、言論和判決結(jié)果予以充分保護(hù)?？貦?quán)與保權(quán)應(yīng)當(dāng)平衡，尋找兩者的平衡點是關(guān)鍵，對此學(xué)者們也有不同意見。有觀點認(rèn)為，現(xiàn)有制度對法官的懲戒仍呈現(xiàn)出追訴性和懲罰性的偏好，以懲戒為中心，而受懲戒法官的權(quán)利保障未獲得落實。也有觀點認(rèn)為，考慮目前我國司法裁判質(zhì)量的現(xiàn)狀，必須重視對審判者責(zé)任的追究。我們認(rèn)為，十八屆四中全會決定指出的“群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈”狀況現(xiàn)實存在，因此有必要強(qiáng)化懲戒。另一方面保護(hù)措施也要強(qiáng)化，兩者應(yīng)當(dāng)并重，相輔相成。在設(shè)計懲戒制度和刑法條款時，既要考慮我國的司法狀況，也要考慮法官保障狀況，不可偏廢。不論是普通法系還是大陸法系，彈劾制度或懲戒制度與豁免制度是并存的，對法官的懲戒均持極為嚴(yán)肅的態(tài)度，只是在具體規(guī)定和做法上，不同國家根據(jù)本國國情、法官的素質(zhì)、任命的程序等不同情況，程度上有所區(qū)別。懲戒尚且如此，刑事處分更要嚴(yán)謹(jǐn)，切不可熱衷于刑事處罰，更不要把刑事處罰作為追究法官履職行為的首要途徑，只有在窮盡其他追責(zé)途徑之后，才能考慮追究刑事責(zé)任。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行懲戒制度

社會對法院及法官隊伍評價不理想，原因非常復(fù)雜，法院自身亦有不可推卸的責(zé)任。為回應(yīng)社會關(guān)切，目前對法官懲戒偏重已成為共識，法官群體對此要有充分的認(rèn)識和承受能力，提高自身政治、職業(yè)、專業(yè)素質(zhì)是最重要的。法官一定要嚴(yán)格自我約束，謹(jǐn)言慎行，不得因一己之私損害當(dāng)事人的權(quán)益，損害司法權(quán)威。為確保法官不濫用權(quán)力、不懈怠，應(yīng)接受相應(yīng)的監(jiān)督。懲戒制度是法官依法履職的重要保障，對公正適用刑罰將起到正面作用。如果紀(jì)律處分不能把住關(guān)口，刑事處罰沖到第一線將不可避免。懲戒條例的建立強(qiáng)化了對法官的監(jiān)督，同時具有抑制對法官適用刑罰的效果，尤其是對法官職務(wù)內(nèi)的審判行為更應(yīng)當(dāng)首先考慮懲戒條例。放松懲戒對保障法官依法履職只能起負(fù)面作用，造成的后果是越過懲戒，直接適用刑罰手段追究責(zé)任。如果對違規(guī)違紀(jì)的法官姑息遷就，試圖通過各種溝通渠道化解，則對恪盡職守的法官是不公平的，并有可能導(dǎo)致對整個法官群體的加倍監(jiān)督、過度監(jiān)督和不公正處分。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行懲戒規(guī)定，嚴(yán)肅懲戒法官不當(dāng)行為，切實做到防微杜漸。

需要強(qiáng)調(diào)的是，法官重實體輕程序的問題還相當(dāng)嚴(yán)重，從理論上講，對實體結(jié)果出現(xiàn)爭議是能夠理解的，違反程序規(guī)定是不能容忍的，實體正義與程序正義同等重要。在某些情況下，程序正義更被看重，被稱為“看得見的正義”。程序上出現(xiàn)問題是顯性的，很難作出解釋和辯解，但仍有很多法官在執(zhí)行程序時漫不經(jīng)心，出現(xiàn)疏漏也不以為然，為此被追究刑事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真吸取教訓(xùn)。

（三）嚴(yán)格把握刑事責(zé)任事由

我國刑法中只有枉法裁判罪是專門針對法官制定的，構(gòu)成要件也規(guī)定的比較詳盡、明確，關(guān)鍵是如何適用、如何把握的問題。刑法中濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的主體不僅僅是法官，還包括其他公務(wù)員，構(gòu)成要件也規(guī)定的比較原則，對法官適用該罪名要格外慎重。濫用職權(quán)罪是故意犯罪，嚴(yán)格講應(yīng)當(dāng)有動機(jī)，與枉法裁判罪構(gòu)成要件比較接近，只是在客觀行為上稍有區(qū)別，在具體適用過程中，要嚴(yán)格區(qū)別對待。

法官履職過程中被追究刑事責(zé)任，最終被定為玩忽職守罪的占比較大。如何確定法官是否存在過失，是否存在刑法規(guī)定的嚴(yán)重后果，過失與嚴(yán)重后果之間是否有因果關(guān)系？這是定罪時需要考量的核心問題。已經(jīng)出現(xiàn)的案例提醒我們，在認(rèn)定適用玩忽職守罪時要加倍謹(jǐn)慎，一定要與存在客觀因素、一般性失誤等情況嚴(yán)格區(qū)別開來，否則容易成為追究法官責(zé)任的口袋罪。而如果錯判一個法官，受傷害的將是整個法官隊伍以及中國司法的公信力。

相關(guān)案例也說明，法律規(guī)定的法官履職犯罪構(gòu)成要件比較模糊，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步清晰化、具體化?？尚械慕鉀Q辦法是借鑒他國經(jīng)驗做法，在刑法條文中單獨規(guī)定法官濫用職權(quán)罪、法官玩忽職守罪的罪名及其具體情形，針對法官超越職權(quán)、嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的行為作出明確規(guī)定，一定要嚴(yán)格控制在適度的范圍內(nèi)。

（四）建立中國特色的法官豁免制度

將他國制度中的有益成分加以本土化，是發(fā)展我國特色法官豁免制度的路徑之一?？梢钥紤]借鑒平衡原則、防微杜漸思路、審慎適用刑事懲罰，以及設(shè)立專門懲戒和保障機(jī)構(gòu)、制定專門的追責(zé)程序、明確法定追責(zé)事由等較合理的制度。同時，要充分認(rèn)識到，我國與其他國家的政治制度、法律制度、文化背景有根本區(qū)別，完全照搬移植將會產(chǎn)生不好的法律效果、社會效果，也不利于對法官履職的保護(hù)。因此，探索建立我國的法官豁免制度，要符合我國的國情。一是要提高法律位階。保障法官履職權(quán)益已有國家政策依據(jù)、國家法律基礎(chǔ)和法院的相關(guān)規(guī)定，但有關(guān)法官豁免規(guī)定沒有上升到國家法的位階，只有零散的條款夾雜在一些規(guī)范性文件中，沒有權(quán)威性，約束不了國家的執(zhí)法司法機(jī)關(guān)。而且規(guī)定過于寬泛和籠統(tǒng)，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可操作的空間太大。建議制定國家層面的、獨立的法官豁免法律，退而求其次，在《法官法》里作出規(guī)定，從根本上解決問題。二是要充分體現(xiàn)豁免的程序性保障權(quán)特征。正如很多專家強(qiáng)調(diào)“將法官豁免權(quán)定位為程序性保障權(quán)利”，〔13〕郭寧：《法官豁免權(quán)的存在空間及其限度——基于兩大法系的比較視角》，載《山東師范大學(xué)學(xué)報》2013年第6期。意思是直接排除相關(guān)訴訟程序的啟動，只要符合法官豁免的實體標(biāo)準(zhǔn)就可自動豁免，法官不應(yīng)當(dāng)因自身審判行為而陷入訴訟糾紛。簡言之，法官不能因?qū)徟行袨槌蔀楸桓妫荒苌戏ㄍ?，不能走訴訟程序，不需要去辯論是非，不需要被第三人去判斷對錯。確保司法尊嚴(yán)和權(quán)威，這是法官豁免制度的精髓，應(yīng)當(dāng)借鑒，否則效果將大打折扣。三是要實行相對豁免原則。過度的懲罰不會提高法官素質(zhì)，必要的保障反而會激發(fā)內(nèi)在的動力。鑒于具體情況，應(yīng)當(dāng)確定相對豁免原則，建立合理范圍的法官豁免制度，對豁免權(quán)進(jìn)行必要的限制。限制內(nèi)容主要體現(xiàn)在豁免范圍、豁免事由、主觀因素、豁免后果等方面，這些都需要進(jìn)一步探討。四是要設(shè)置追究刑責(zé)前置程序。對于法官審判職權(quán)內(nèi)行為，應(yīng)明確懲戒程序的適用是監(jiān)察程序和刑事訴訟的前置程序，并要經(jīng)法官懲戒委員會審查，否則不得受司法責(zé)任追究，從程序上保護(hù)法官依法履職。懲戒在程序上賦予法官一系列的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)說是一個進(jìn)步。懲戒程序作為前置程序，既有監(jiān)督又有保障，對法官是公平的。前面列舉的案例，就是因為缺乏前置程序，審理過程中爭議非常大，審判結(jié)果差異較大，即便最后無罪，法官也被訴訟程序折磨得心力交瘁，司法信譽被嚴(yán)重摧殘。訴訟程序中的存疑不起訴、情節(jié)顯著輕微撤案等，對涉案法官還是留有尾巴的，而且未賦予任何申辯的機(jī)會，非常不公平。如果沒有懲戒程序前置，法官很難保障自己的權(quán)益，這點還需要特別引起重視。

公正是司法工作的靈魂與生命線，而法官是實現(xiàn)司法公正的核心力量。對法官依法履職行為加以保障，目的在于排除不必要的非法律因素的干擾，讓法官不必過度憂懼正當(dāng)履職可能帶來的負(fù)面影響，能夠在安全、自愿的狀態(tài)下依法正確履行法定職責(zé)，最終實現(xiàn)司法公正。