生態(tài)預(yù)算研究綜述及未來展望

□ 烏魯木齊 劉云云

黨的十九大報(bào)告指出：“綠水青山就是金山銀山”，強(qiáng)調(diào)自然資源對人類發(fā)展的重要性，指出我們在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)不能忽視對自然環(huán)境的保護(hù)。由于生態(tài)預(yù)算表現(xiàn)出的超前性、優(yōu)越性以及合理實(shí)施生態(tài)預(yù)算所帶來的成效性，生態(tài)預(yù)算這一領(lǐng)域被國內(nèi)外學(xué)者所關(guān)注，取得一定研究成果。

一、生態(tài)預(yù)算的產(chǎn)生與發(fā)展

1987年，Konrad Otto-Zimmermann在歐洲ICLEI（地方環(huán)境舉措國際理事會(huì)）提出：我們通過預(yù)算來管理企業(yè)的運(yùn)營，最后來控制最終利益-錢。那么，我們能不能用同樣的理念去管理自然資源或者說生態(tài)環(huán)境呢？生態(tài)預(yù)算即由此產(chǎn)生萌芽。1994年，歐洲丹麥艾爾堡首屆可持續(xù)城鎮(zhèn)（市）大會(huì)形成了《艾爾堡章程》，是生態(tài)預(yù)算理論發(fā)展的里程碑。章程指出，在全球的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，城市發(fā)揮著舉足輕重的作用；章程同時(shí)制定了城市可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)原則。1996年，第二次可持續(xù)城市大會(huì)討論如何將建立生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的思想落實(shí)到行動(dòng)中，制定《里斯本行動(dòng)計(jì)劃》，生態(tài)預(yù)算的實(shí)施與推廣就此開始。第四次可持續(xù)城市大會(huì)對實(shí)施結(jié)果進(jìn)行總結(jié)歸納。ICLEI生態(tài)預(yù)算理事處做了5期的《eco BUDGET Brief》并編寫《eco BUDGET Guide》，對前期經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)并為后來城市做指導(dǎo)。最后，ICLEI還分別建立了歐洲生態(tài)預(yù)算項(xiàng)目和亞洲生態(tài)預(yù)算項(xiàng)目，兩個(gè)項(xiàng)目均取得了很好的效果。生態(tài)預(yù)算管理理念具備先進(jìn)性與可應(yīng)用性，引起國內(nèi)關(guān)注。姚力群（2001）對國外關(guān)于生態(tài)預(yù)算文獻(xiàn)翻譯，介紹生態(tài)預(yù)算在國外運(yùn)用情況，將其概念引入國內(nèi)，隨后其他學(xué)者結(jié)合我國實(shí)際情況開展相關(guān)研究。

二、生態(tài)預(yù)算的內(nèi)涵

Konrad Otto-Zimmermann（2002）對生態(tài)預(yù)算定義為：生態(tài)預(yù)算是通過制定計(jì)劃，實(shí)施監(jiān)控和結(jié)果分析來達(dá)到對自然資源和生態(tài)環(huán)境控制的目的。生態(tài)預(yù)算的概念隨著生態(tài)預(yù)算的實(shí)施和推廣得到進(jìn)一步的補(bǔ)充 。Robrecht等人（2004）在《The ecoBUDGET Guide》中對生態(tài)預(yù)算的定義為：生態(tài)預(yù)算是以財(cái)政預(yù)算為戰(zhàn)略藍(lán)圖對自然資源制定的一種管理制度，通過制定長、短、中期的預(yù)算年度，對自然資源年度內(nèi)實(shí)際量進(jìn)行的過程監(jiān)控與計(jì)量，在期末核查完成情況并且調(diào)整下一期的預(yù)算數(shù)值。國內(nèi)學(xué)者在上述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步補(bǔ)充，張艷秋（2016）對生態(tài)預(yù)算定義分為四個(gè)方面。郝韋霞（2015）對生態(tài)預(yù)算作了詳細(xì)定義：生態(tài)預(yù)算是在財(cái)政預(yù)算的啟發(fā)下，遵循可持續(xù)發(fā)展的要求對自然資源的收支平衡進(jìn)行維系，運(yùn)用年度預(yù)算平衡理論和生態(tài)承載力理論模仿財(cái)政預(yù)算從而達(dá)到資源的有效配置。徐莉萍（2010）指出生態(tài)預(yù)算模式是對財(cái)政預(yù)算管理的延伸與補(bǔ)充，通過建立環(huán)境資源預(yù)算目標(biāo)，選定具有代表性的自然資源的實(shí)務(wù)指標(biāo)，運(yùn)用責(zé)任預(yù)算，編制生態(tài)預(yù)算報(bào)告，年末對生態(tài)預(yù)算完成情況進(jìn)行跟蹤與評價(jià)的管理模式。李嬌妤（2013）提出生態(tài)預(yù)算是生態(tài)財(cái)政預(yù)算與生態(tài)實(shí)務(wù)預(yù)算的結(jié)合，兩者共同組成生態(tài)預(yù)算的系統(tǒng)。高嚴(yán)（2008）在生態(tài)預(yù)算的理解基礎(chǔ)上提出生態(tài)預(yù)算的特點(diǎn)：預(yù)算管理目標(biāo)與自然資源的特點(diǎn)緊密相關(guān)、具有較高的預(yù)算參與程度、在一定條件下存在著預(yù)算強(qiáng)調(diào)的客觀基礎(chǔ)。筆者綜合以后對生態(tài)預(yù)算給出定義為：生態(tài)預(yù)算目的是“環(huán)境保護(hù)”，是政府在特定時(shí)期要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，通過對特定地區(qū)的自然資源狀況和特點(diǎn)進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)控，在報(bào)告期對完成情況和預(yù)算目標(biāo)對照分析，從而調(diào)整下一期自然資源預(yù)算，給予相關(guān)政府部門、企業(yè)、社會(huì)公眾等利益相關(guān)者在制定環(huán)境保護(hù)方面的決策的有用信息，使得人與自然可持續(xù)發(fā)展。

三、國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)預(yù)算的研究現(xiàn)狀

1.國外研究現(xiàn)狀。Erdmenger（1998）指出生態(tài)預(yù)算是借鑒財(cái)政管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行的設(shè)計(jì)和研究。Prof.Johan Nel（2008）提到：生態(tài)預(yù)算具有簡單性、邏輯性、靈活性的特點(diǎn)，它能夠推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目。在生態(tài)預(yù)算這種管理機(jī)制的作用上，Holger Robrecht ，David Meyrick（2008）認(rèn)為：傳統(tǒng)的中期長期的預(yù)算方法不能解決氣候變化問題，生態(tài)預(yù)算通過構(gòu)建有效的決策鏈，為解決氣候變化問題提供有效途徑。Alberto Moech（2006）以案例分析得出結(jié)論：通過預(yù)算參與有助于重新構(gòu)建水資源保護(hù)和空氣污染的關(guān)系。Noel Mendana（2007）指出通過將環(huán)境預(yù)算貨幣化的改進(jìn)，提高了政府人員、議員對環(huán)保問題的重視。同年，Karin Unger提出的環(huán)境預(yù)算的貨幣量化不但引起政議員與社會(huì)公眾的關(guān)注與思考。Ms Raffaela Guêze 指出生態(tài)預(yù)算給博洛尼亞生態(tài)目標(biāo)的制定和生態(tài)監(jiān)控的設(shè)計(jì)帶來積極影響。Jehng-Jung Kao（2009） 提出生態(tài)預(yù)算模式的運(yùn)用可促進(jìn)區(qū)域生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，并嘗試建立水資源預(yù)算管理制度。Roger Burritt（2001）等人認(rèn)為生態(tài)預(yù)算的規(guī)劃與監(jiān)控能減少由于行業(yè)環(huán)境帶來的影響，對企業(yè)來說，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行計(jì)劃與控制能夠提高企業(yè)價(jià)值，同時(shí)將生態(tài)預(yù)算運(yùn)用到采礦、化工、石油等特殊行業(yè)部門，取得了一定的成果。Don Fullerton（2008）等人提出生態(tài)預(yù)算通過“生態(tài)”和“預(yù)算”兩個(gè)因素的限定，實(shí)現(xiàn)私人資本、公共減排技術(shù)、自然資本三種資本的最優(yōu)配置。Rio de Janei-ro（2010）總結(jié)了生態(tài)預(yù)算的特點(diǎn)和作用：第一，生態(tài)預(yù)算是財(cái)政預(yù)算為計(jì)劃藍(lán)圖的，在預(yù)算年度內(nèi)為自然資源的管理提供了一定的框架；第二，生態(tài)預(yù)算賬戶采用實(shí)物量，而且應(yīng)該與財(cái)政預(yù)算是平行的關(guān)系；第三，生態(tài)預(yù)算可以達(dá)到管理環(huán)境資源的目的。

2.國內(nèi)研究現(xiàn)狀。張軍連（2003）提出國家預(yù)算這一新概念，介紹國家預(yù)算的涵義、基本內(nèi)容、在我國預(yù)算體制的地位和作用以及編制國家預(yù)算應(yīng)遵循的基本原則。郝韋霞，滕立（2005）研究了預(yù)算平衡理論，將自然資源運(yùn)用到這個(gè)理論當(dāng)中進(jìn)行試驗(yàn)，在使用過程中進(jìn)行有效監(jiān)控，三次成功的試驗(yàn)作為生態(tài)預(yù)算示范項(xiàng)目使生態(tài)預(yù)算從理論概念到走向?qū)嵺`行動(dòng)。高嚴(yán)（2008）從預(yù)算管理的資源配置角度出發(fā)，研究了生態(tài)預(yù)算管理的特點(diǎn)，涵蓋了生態(tài)預(yù)算的目標(biāo)、預(yù)算參與、預(yù)算調(diào)整及預(yù)算指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上對生態(tài)預(yù)算進(jìn)行了改進(jìn)。劉美、陳林劍、屠霄霞（2009）針對我國環(huán)境管理職能發(fā)揮不充分的現(xiàn)實(shí)問題，提出了建立生態(tài)預(yù)算管理系統(tǒng)的應(yīng)對措施。對我國城市環(huán)境進(jìn)行了預(yù)測、監(jiān)控、審計(jì)等一系列工作后，明晰了生態(tài)預(yù)算的相關(guān)內(nèi)容、方法，在論證實(shí)施生態(tài)預(yù)算可行性的基礎(chǔ)上對具體方案進(jìn)行討論。徐莉萍、孫文明（2013）指出中國只有建立主體功能生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)，才能讓主體功能內(nèi)生態(tài)預(yù)算變成可以實(shí)施的語言。張艷秋（2016）通過借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國城市環(huán)境管理系統(tǒng)建立了一個(gè)相對完整的、實(shí)用性強(qiáng)的生態(tài)預(yù)算理論體系。

四、生態(tài)預(yù)算示范區(qū)在國內(nèi)外的實(shí)踐

1.生態(tài)預(yù)算示范區(qū)在國外的實(shí)踐。20世紀(jì)90年代，生態(tài)預(yù)算在歐洲創(chuàng)建之后進(jìn)行了三次示范項(xiàng)目試行。此后，生態(tài)預(yù)算項(xiàng)目在亞洲地區(qū)開始試行。這些生態(tài)預(yù)算的實(shí)施都具備以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，上述生態(tài)預(yù)算項(xiàng)目都得到基金支持；其次，在生態(tài)預(yù)算的實(shí)施過程中，有專門的組織機(jī)構(gòu)管理，通過協(xié)調(diào)各方利益使得項(xiàng)目順利試行；再其次，生態(tài)預(yù)算模型為項(xiàng)目的試行提供了戰(zhàn)略指導(dǎo)和方法保障；最后，廣大的社會(huì)公眾參與到生態(tài)預(yù)算運(yùn)行當(dāng)中，使得生態(tài)預(yù)算模式得到了更好地推廣。由此可見，國外的生態(tài)預(yù)算機(jī)制有資金的支持、執(zhí)行機(jī)制和公眾的參與。

2.生態(tài)預(yù)算示范區(qū)在國內(nèi)的實(shí)踐。20世紀(jì)80年代初，原國家科委會(huì)同原國家體改委和原國家計(jì)委等政府部門提出建設(shè)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。截止到2007年，我們國家建立的試驗(yàn)區(qū)遍及90%的省、自治區(qū)、直轄市，其中包括國家試驗(yàn)區(qū)58個(gè)，省級試驗(yàn)區(qū)77個(gè)，生態(tài)預(yù)算理論在我國得到長足發(fā)展。生態(tài)預(yù)算可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)成為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)驗(yàn)基地，并很好地貫徹了《中國21世紀(jì)議程》。目前來看，生態(tài)預(yù)算示范區(qū)還存在以下不足之處：第一，缺乏資金支持，部分項(xiàng)目執(zhí)行受阻；第二，資金支付制度不透明，各部委間責(zé)任劃分不清。由此可見，為使得可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展，應(yīng)該編制生態(tài)預(yù)算，界定各方責(zé)任，權(quán)責(zé)分明。

五、由歐洲城市可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對我國生態(tài)預(yù)算實(shí)踐提出建議

楊鋒，劉青春（2013）年的研究發(fā)現(xiàn)歐洲城市已經(jīng)形成了自己的一套可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略體系，從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，到可持續(xù)發(fā)展政策，再到配套的技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的可持續(xù)發(fā)展政策體系。對于我國生態(tài)預(yù)算管理筆者提出以下建議：第一，制定生態(tài)預(yù)算宏觀目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，目標(biāo)包括改善城市自然生態(tài)問題、保障地區(qū)均衡發(fā)展、促進(jìn)城市生態(tài)管理、提高就業(yè)等；第二，為制定可以實(shí)施的生態(tài)預(yù)算的數(shù)量指標(biāo)提供技術(shù)支持，可以借鑒歐洲城市在能源利用效率方面、水資源保護(hù)方面、空氣質(zhì)量方面、廢棄物方面、農(nóng)藥和毒物方面、城市綠地方面、噪聲與安靜空間方面、氣候變化方面等設(shè)定指標(biāo)并建立網(wǎng)站提供噪聲監(jiān)測和信息服務(wù)。第三，根據(jù)上述指標(biāo)制定與其相配套的標(biāo)準(zhǔn)，比如在水資源保護(hù)方面，設(shè)立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，結(jié)合生物、物理、化學(xué)等測試方法研發(fā)出一系列標(biāo)準(zhǔn)體系。

六、結(jié)論與展望

我國在生態(tài)預(yù)算這一領(lǐng)域研究還比較少，多限于理論階段，實(shí)證研究少，相關(guān)文獻(xiàn)鮮見報(bào)道和實(shí)踐。我國在生態(tài)預(yù)算試行上呈現(xiàn)出資金支持不到位，責(zé)任劃分模糊等問題，在今后一段時(shí)間將是制約生態(tài)預(yù)算長遠(yuǎn)發(fā)展的阻礙；此外我們應(yīng)該借鑒生態(tài)預(yù)算在歐、亞洲的推廣經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國實(shí)際情況對生態(tài)預(yù)算在具體城市開展試行；最后，將預(yù)算管理理論應(yīng)用于生態(tài)預(yù)算領(lǐng)域可能是未來一個(gè)新的研究方向。作為我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進(jìn)生態(tài)文明的單行稅法，《環(huán)境保護(hù)稅法》于2018年1月1日起正式實(shí)施。由此可見生態(tài)預(yù)算在我國實(shí)施的必要性。我國應(yīng)該建立符合我國國情的生態(tài)預(yù)算機(jī)制，“一分部署，九分落實(shí)”，切實(shí)落實(shí)好黨的十九大精神，推進(jìn)我國生態(tài)預(yù)算監(jiān)管制度建設(shè)，堅(jiān)持守土有責(zé)、守土盡責(zé)，建設(shè)美麗中國。