政府環(huán)境績效審計指標體系基礎理論與構(gòu)建

□ 南京 湯一昕

環(huán)境績效評價是環(huán)境績效審計中的重要環(huán)節(jié)，而要進行全面、客觀、準確的環(huán)境績效評價，就必須建立起一套科學完整的評價指標體系。但是我國環(huán)境績效審計仍處于探索階段，尚未形成一套科學完整的評價指標體系，使得環(huán)境績效審計在實踐中缺乏可操作性。因此，本文將政府環(huán)境績效審計指標體系為研究對象。將政府環(huán)境績效審計指標分為經(jīng)濟考核指標、資源環(huán)境考核指標和社會發(fā)展指標三個層次，充實了指標體系的內(nèi)容，初步構(gòu)建了相對完備的政府環(huán)境績效審計指標體系，從而進一步地來對政府環(huán)境績效審計工作發(fā)揮指導作用，監(jiān)督和檢查政府環(huán)境管理活動，促進我國政府在重視經(jīng)濟效益的同時，對資源環(huán)境效益和社會效益也提高關(guān)注，進而更好地把審計在資源環(huán)境保護中的監(jiān)督作用發(fā)揮出來。

一、研究背景與意義

1.研究背景。改革開放以來，我國經(jīng)濟得到了飛速發(fā)展，但我國以前粗放的經(jīng)濟增長方式導致了日益嚴重的環(huán)境問題，環(huán)境污染和生態(tài)破壞給我國人民帶來的不僅是生活環(huán)境的惡劣和身體健康的危害， 也同時制約著經(jīng)濟、社會的穩(wěn)定和發(fā)展的可持續(xù)。2017中國生態(tài)環(huán)境公報顯示我國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較往年有了一定程度的改善，但環(huán)境問題依舊存在且突出，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀依舊嚴峻不容忽視。破壞環(huán)境簡單，而想要修復已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境需要付出無比巨大的成本。因此，想要實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展的目標，實施和加強環(huán)境保護環(huán)境監(jiān)督是必由之路。而作為對環(huán)境保護監(jiān)督手段的環(huán)境績效審計，其重要性不言而喻。

2.政府環(huán)境績效審計指標體系的研究意義。我國現(xiàn)在的政府環(huán)境審計仍然停留在對資金的審計以及合法合規(guī)性審計的傳統(tǒng)初級階段，現(xiàn)有的研究也都是重在針對環(huán)保資金的使用和管理的審計，在審計評價中重點考慮的也都是對相關(guān)環(huán)?；顒拥慕?jīng)濟性展開評價，而針對環(huán)保活動的效果性、效率性以及社會效益的審計評價則少之又少。政府環(huán)境績效審計指標的設計是政府環(huán)境績效審計的關(guān)鍵之一，而現(xiàn)有的指標體系存在著一些問題：忽視了環(huán)境與經(jīng)濟的關(guān)系、缺乏社會效益指標、缺少可比性和實用性等，使得環(huán)境審計不能準確客觀評價環(huán)境治理水平，開展有效的環(huán)境績效審計有很大的難度。因此，本文開展政府環(huán)境績效審計指標體研究，主要有以下幾方面的意義：①完善審計理論。②增強政府績效評價意識。③有助于社會對政府環(huán)保項目的監(jiān)督。

二、政府環(huán)境績效審計指標體系基礎理論

1.政府環(huán)境績效審計指標體系含義。政府環(huán)境績效審計指標體系是指，在環(huán)境績效審計中，由若干個用來判斷被審計事項是非優(yōu)劣，相對獨立又相互聯(lián)系的指標所組成的有機整體。在環(huán)境績效審計過程中，如果要說明被審計事項總體情況，那么只使用一個環(huán)境績效審計指標往往是不夠的，因為它只能反映總體某一方面的問題。這個時候就需要同時使用多個相關(guān)的環(huán)境績效審計指標了，而這多個相關(guān)的又相互獨立的指標所構(gòu)成的統(tǒng)一整體，即為政府環(huán)境績效審計指標體系。

政府環(huán)境績效審計指標體系不是許多審計指標的隨意組合和簡單累積，而是應該從政府環(huán)境績效審計指標體系的整體出發(fā)，把握全局，圍繞政府環(huán)境績效審計選擇完備的指標來復合在一起，這些指標既要具有單表性和典型性，又要互相之間存在一定的內(nèi)在聯(lián)系，同時又不能相互重復。

2.政府環(huán)境績效審計指標體系構(gòu)建原則。在滿足了總體要求的基礎之上，構(gòu)建政府環(huán)境績效審計指標體系還應當遵循以下幾個原則：①系統(tǒng)性原則在構(gòu)建政府環(huán)境績效審計指標體系時，應當把環(huán)境審計作為一個整體來看待，從審計大系統(tǒng)的整體和全局出發(fā)來研究政府環(huán)境績效審計的影響。所選擇的指標不僅要反映其自然-經(jīng)濟-社會復合生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)和發(fā)展狀況，也應該確定和考慮各個子系統(tǒng)和各要素間的連系以及作用影響，以把握系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)、功能以及特性，從整體的角度全面衡量來選取指標。所選取的指標在具有典型性的同時，還應當具有完備性和概括性。②簡明性原則。政府環(huán)境績效審計所涉及的領域十分廣泛，要求相應的指標要能全面地反映問題，但并不是越多越好。如果所選擇的指標過多，則獲取相關(guān)資料的難度加大，同時，綜合分析的過程也相對困難，大大增加了復雜性和冗余度，不能很好地兼顧到?jīng)Q策者應用上的便利性。而如果選擇的指標過少，就有不能充分完全地反映真實行為或真實的行為軌跡的可能性。因而，選取的指標要具有代表性，能夠準確清晰地反映相關(guān)問題，含義要簡單明確，具有一定的外在表達形式。③動態(tài)性原則。政府環(huán)境績效審計評價根據(jù)審計項目的變化和發(fā)展，本身就是一個動態(tài)的過程，這就要求相應的指標體系也應該具備動態(tài)變化的特點，能夠同時反映政府環(huán)境績效審計項目的歷史狀態(tài)和現(xiàn)實狀態(tài)，既要能在一定的時期內(nèi)保持相對的穩(wěn)定，又要能夠隨著環(huán)境的變化發(fā)展，做出相應的改變，從而做出動態(tài)的評價。④地域性原則。政府環(huán)境績效審計項目的環(huán)境由于所處地區(qū)的自然環(huán)境和社會環(huán)境不同，所處地區(qū)地理位置、經(jīng)濟狀況和氣象水文等條件不同，相應的影響環(huán)境的因素也不同，使得不同地區(qū)的項目具有差異性，因而政府環(huán)境績效審計指標體系的構(gòu)建也應該具有差異性，要根據(jù)實際所處地區(qū)的不同以及相應主要的環(huán)境問題，因地制宜的選擇相應指標來構(gòu)建指標體系。⑤適用性原則。所選取的指標在現(xiàn)實中應當是可以通過一定的計算和觀察或者其他的科學方法得到的，在不同的地區(qū)之間應該有一個基本統(tǒng)一的標準來進行對比和評價。同時，政府環(huán)境績效審計指標體系的構(gòu)建最終目的是通過指標的設置來調(diào)控環(huán)境的影響，因而所選指標必須是能夠通過環(huán)境的特點和需要來理性調(diào)控，這樣才能更好地在實際工作中應用。

三、政府環(huán)境績效審計指標體系構(gòu)建

在上述構(gòu)建原則的基礎上，并且根據(jù)構(gòu)建政府環(huán)境績效審計指標體系的目標是能夠更好地推進我國政府環(huán)境績效審計的實施與發(fā)展，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理論，本文擬從經(jīng)濟效益、資源環(huán)境效益和社會效益三個方面來構(gòu)建政府環(huán)境績效審計指標體系。

構(gòu)建政府環(huán)境績效審計評價指標體系，我們主要需要確定的就是指標的層次以及各層次中的具體指標，要結(jié)合審計理論、資源環(huán)境和公共社會等各個相關(guān)方面的多領域理論知識，并運用豐富完備的實踐經(jīng)驗來確定指標，要把綜合設計法和定性分析法相結(jié)合，既要有宏觀意識，又要因地制宜地確定指標層級，對指標進行遴選，進而有效的構(gòu)建指標體系。

根據(jù)目前對環(huán)境績效審計的研究成果，結(jié)合環(huán)保相關(guān)法規(guī)制度、生態(tài)效率指標、 ISO14031標準指標體系和普遍適用全國的綠色 GDP指標表等，本文擬將政府環(huán)境績效審計評價指標體系分成三個層次，即設三級指標。一級指標為經(jīng)濟效益、資源環(huán)境效益和社會效益。二級指標為環(huán)保資金籌集、環(huán)保資金使用、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境保護、合法合規(guī)、社會影響和項目運營。三級指標為籌資成本率、資金到位率、資金到位及時性、資金浪費與流失率、資金使用?？顚Ｓ寐?、資金使用合規(guī)率、資金決算超計劃比率、環(huán)境技術(shù)達標情況、環(huán)境質(zhì)量系數(shù)、生態(tài)保護效益、環(huán)境損失減少效益、項目環(huán)評率、是否符合國家大政方針和地方發(fā)展方針政策、法規(guī)、制度執(zhí)行度、居民滿意度、居民生活質(zhì)量改進、社會就業(yè)效益、投資回收期和投資利潤率。

四、結(jié)語

現(xiàn)如今，我國政府環(huán)境績效審計雖然得到了快速發(fā)展，但相關(guān)的審計方法和理論研究仍然相對落后，審計內(nèi)容大多以環(huán)保資金的使用情況以及合法合規(guī)情況為主，沒能夠充分發(fā)揮審計應該發(fā)揮的建設性指導作用，同時缺乏相關(guān)切實有效的審計指標體系也對有效開展政府環(huán)境績效審計起到了極為嚴重的阻礙作用。

在生態(tài)文明建設中，資源環(huán)境審計的重要性已經(jīng)上升到一定高度，迫切需要一套系統(tǒng)完整的指標體系來指導資源環(huán)境審計工作的開展。本文將政府環(huán)境績效審計指標分為三級，依據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論，從經(jīng)濟、環(huán)境環(huán)境、社會三方面設計環(huán)境績效審計一級指標，再根據(jù)我國環(huán)境管理的具體情況、相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)的內(nèi)容、國內(nèi)外環(huán)保標準以及先進研究成果再設計具體的二、三級指標。

環(huán)境績效審計指標體系的構(gòu)建不是一蹴而就的，需要積極深入研究，在實踐中不斷總結(jié)，豐富完善指標體系。并且，要加快相關(guān)標準、細則的制定，以利于指標的評價分析，從而全面科學地評價資源環(huán)境管理水平，促進環(huán)境績效審計工作的開展，早日實現(xiàn)“美麗中國”。