健康中國戰(zhàn)略的地位、作用與基本要求

王秀峰

2016年，中共中央、國務(wù)院召開21世紀第一次全國衛(wèi)生與健康大會，并印發(fā)實施《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），明確了推進健康中國建設(shè)的宏偉藍圖和行動綱領(lǐng)。黨的十九大報告進一步提出要“實施健康中國戰(zhàn)略”，標志著黨和政府將人民健康上升到事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度，將“健康中國戰(zhàn)略”正式確立為一項國家戰(zhàn)略。

1 健康的地位與作用

世界衛(wèi)生組織指出，健康不僅是沒有疾病，而是身體的、精神的健康和社會適應(yīng)的良好狀態(tài)。習(xí)近平總書記強調(diào)，健康是促進人的全面發(fā)展的必然要求，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是民族昌盛和國家富強的重要標志，也是廣大人民群眾的共同追求。作為一個多維度的概念，健康既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標，是一個國家和民族最具基礎(chǔ)性的事業(yè)，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、全局性、長遠性的作用。

1.1 從個人和家庭看，健康是人的生命和幸福的基礎(chǔ)，也是公民的基本權(quán)利

健康是人生最大的財富，沒有健康就沒有一切。同時，健康也是公民的基本權(quán)利。從國際上看，《世界人權(quán)公約》提出，“人人有權(quán)享受為維持其健康所需的生活水準”，《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》規(guī)定，“人人享有最高標準的健康”，均將健康作為基本人權(quán)。生命健康權(quán)也是我國憲法賦予公民的一項重要權(quán)利。《刑法》《民法通則》《經(jīng)濟法》等也都對保護公民生命健康權(quán)作了具體的規(guī)定，如《民法通則》明確規(guī)定“公民享有生命健康權(quán)”，并將其列為各項人身權(quán)利之首。

1.2 從國家和民族看，健康是社會生產(chǎn)力的基礎(chǔ)，也是國家富強、民族振興的基石和標志

一方面，健康是人力資本投入的重要領(lǐng)域。良好的健康不僅能提高個體的勞動生產(chǎn)率，還可以增加其勞動時間。與發(fā)達國家人力資本對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率相比，我國人力資本對經(jīng)濟增長的貢獻率還有很大提升空間。研究表明，健康人力資本是教育人力資本發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，對經(jīng)濟增長的貢獻率高于教育人力資本。因此，健康投資是把我國十幾億人口壓力轉(zhuǎn)化為長期發(fā)展優(yōu)勢的前提。改革開放前人民健康水平的大幅提高正是形成我國“人口紅利”的重要基礎(chǔ)。1950—1982年我國人均期望壽命從35歲增加到69歲，由此創(chuàng)造的經(jīng)濟價值共24730億元，平均每年約773億元，相當于GNP的22%。另一方面，健康本身也是發(fā)展的重要目的，人民健康水平是國民身體素質(zhì)和經(jīng)濟社會發(fā)展程度的重要體現(xiàn)，擁有健康的國民意味著擁有更強大的綜合國力和可持續(xù)發(fā)展能力。特別是在當前人口紅利縮減和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的特殊時期，將健康置于經(jīng)濟社會發(fā)展的更高優(yōu)先程度，以人民健康需求為牽引，以促進全民健康打造新型的經(jīng)濟社會發(fā)展方式，不僅有利于滿足人民健康產(chǎn)品和服務(wù)需求，更有利于擴大內(nèi)需、促進就業(yè)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進一步形成和挖掘我國的“健康紅利”。

1.3 從全球和全人類看，健康是國家軟實力的重要組成部分，也是全球可持續(xù)發(fā)展的核心動力

20世紀80年代，聯(lián)合國開發(fā)計劃署提出“人類發(fā)展指數(shù)”（Human Development Index，HDI），將人均預(yù)期壽命作為3大核心指標之一。聯(lián)合國“千年發(fā)展目標”的8個總目標中有3個是衛(wèi)生目標，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》明確提出了“確保各年齡的人群享有健康生活、促進健康福祉”的發(fā)展目標，更加關(guān)注經(jīng)濟、社會和環(huán)境等健康決定因素，更加強調(diào)健康發(fā)展的全面性、公平性和協(xié)同性。縱觀全球，許多國家把增進國民健康作為國家戰(zhàn)略，把健康投資作為國家最重要的戰(zhàn)略性投資。2008年以來，美國、德國等經(jīng)濟刺激計劃均將醫(yī)療保健領(lǐng)域作為投資重點。因此，推進健康中國建設(shè)也是履行《2030可持續(xù)發(fā)展議程》目標國際承諾、提升我國國際競爭力的重大舉措。

2 健康中國與“五位一體”總體布局的關(guān)系

黨的十八大明確要求“全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，促進現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)”。從邏輯上看，人民健康是能夠整體反映政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)發(fā)展成效的重要綜合性指標之一，健康中國建設(shè)是涉及生產(chǎn)方式、生活方式、消費模式、治理模式根本性轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)工程。實施健康中國戰(zhàn)略，把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的地位，既是“五位一體”總體布局的應(yīng)有之義，也對“五位一體”具有重要的支撐、促進作用。因此，應(yīng)將健康中國戰(zhàn)略融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)全局之中予以統(tǒng)籌推進。

2.1 實施健康中國戰(zhàn)略，有助于推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)人民健康與經(jīng)濟建設(shè)的相互促進和協(xié)調(diào)發(fā)展

人民健康與經(jīng)濟發(fā)展是相互依存、相互促進的統(tǒng)一關(guān)系。在一定條件下，健康與經(jīng)濟發(fā)展可以相互轉(zhuǎn)化。一方面，提高人民健康水平，是當前進一步提高全社會勞動生產(chǎn)率、提高人力資本對經(jīng)濟增長貢獻度、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵所在。另一方面，經(jīng)濟發(fā)展也是健康改善的基礎(chǔ)和前提。只有保持經(jīng)濟的持續(xù)增長，才能為維護和促進人民健康提供必要的物質(zhì)技術(shù)條件。但是，經(jīng)濟增長并不會自動帶來健康水平的相應(yīng)改善，關(guān)鍵取決于采取什么樣的經(jīng)濟發(fā)展模式。長期以來，片面追求GDP增長的粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式，有意無意地以長期的健康改善為代價換取短期的經(jīng)濟增長，日益嚴重的環(huán)境污染帶來嚴重的健康損害，快節(jié)奏的生產(chǎn)生活方式使心理精神壓力問題凸顯，健康與經(jīng)濟發(fā)展之間不協(xié)調(diào)的問題日益突出。當前階段，隨著居民人均收入水平的提高，居民消費結(jié)構(gòu)從溫飽型向發(fā)展型升級，群眾越來越關(guān)注自己的健康，對健康產(chǎn)品、健康服務(wù)的規(guī)模、層次和品質(zhì)要求越來越高。實施健康中國戰(zhàn)略，把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，加快形成有利于健康的經(jīng)濟社會發(fā)展模式，其實質(zhì)就是以健康需求為牽引和驅(qū)動，擴大優(yōu)質(zhì)健康產(chǎn)品和服務(wù)供給，完善健康消費體制機制，使技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)（模式）更加對接和契合廣大人民日益增長、不斷升級的個性化健康需求，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與健康改善的良性互動。

2.2 實施健康中國戰(zhàn)略，是社會主義政治建設(shè)的內(nèi)在要求

“一切為了人民健康”，是中國共產(chǎn)黨成立以來的一貫宗旨。習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會講話中指出：“我們黨從成立起就把保障人民健康同爭取民族獨立、人民解放的事業(yè)緊緊聯(lián)系在一起?！币虼?，實施健康中國戰(zhàn)略，是新時期社會主義政治建設(shè)的內(nèi)在要求。從長期看，健康問題不僅僅是民生問題，也是一個涉及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大問題，解決不好會影響全局。例如，美國的衛(wèi)生總費用已占GDP的17%以上，不斷上升的醫(yī)療和福利成本成為美國長期財政赤字的根源，并帶來家庭破產(chǎn)、社會分化等嚴重的社會問題，威脅美國民眾的生活質(zhì)量和美國經(jīng)濟的根基。我國當前由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化，以及疾病譜、生態(tài)環(huán)境、生活方式不斷變化，既面臨著與發(fā)達國家一樣的衛(wèi)生與健康問題，也面臨著發(fā)展中國家的衛(wèi)生與健康問題。對此，習(xí)近平總書記深刻指出，“如果這些問題不能得到有效解決，必然會嚴重影響人民健康，制約經(jīng)濟發(fā)展，影響社會和諧穩(wěn)定”。

2.3 實施健康中國戰(zhàn)略，加強健康文化建設(shè)，將豐富社會主義文化建設(shè)內(nèi)涵

健康文化是以協(xié)調(diào)人與自然和疾病斗爭為核心，在防治疾病、維護和增進健康的實踐中所形成的精神成果與物質(zhì)成果的總和，是社會主義文化的重要組成部分。一方面，通過大力普及健康知識，提高全民健康素養(yǎng)水平，有利于弘揚“天人合一”等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，有利于豐富人民精神文化生活，移風(fēng)易俗，形成熱愛健康、追求健康、促進健康的社會氛圍，進一步豐富社會主義文化建設(shè)的內(nèi)容和形式。另一方面，通過健康文化建設(shè)，引導(dǎo)民眾樹立科學(xué)的健康觀，強化個人健康主體責(zé)任，引導(dǎo)形成自主自律、符合自身特點的健康生活方式，也有利于促進社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德教育，引導(dǎo)人們自覺履行個人責(zé)任、社會責(zé)任和家庭責(zé)任，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)，進一步促進社會主義文化建設(shè)。

2.4 實施健康中國戰(zhàn)略，全方位全周期維護和保障人民健康，是社會建設(shè)的重要任務(wù)之一

加強社會建設(shè)，根本是要保障和改善民生，讓人民有更多獲得感。健康中國建設(shè)堅持將“公平公正”作為基本原則之一，以公平可及、群眾受益為目標，堅守底線、補齊短板，推動健康領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化，維護基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公益性，逐步縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、人群之間的健康差異，促進社會公平。另一方面，健康中國建設(shè)堅持以體制機制改革為動力，瞄準群眾反映突出的“看病難”“看病貴”問題，用中國式辦法破解醫(yī)改這個世界性難題，加快建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提升群眾看病就醫(yī)獲得感，更好地滿足人民對美好生活的需要。

2.5 實施健康中國戰(zhàn)略，加強影響健康的環(huán)境問題治理，有利于推動生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)主要針對多年以來快速發(fā)展所積累的生態(tài)環(huán)境問題，而這些問題也正是健康中國建設(shè)致力于解決的。從根本目的上看，生態(tài)文明建設(shè)以改善環(huán)境質(zhì)量、為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境為目標；健康中國建設(shè)以打造有利于健康的生態(tài)環(huán)境為重要任務(wù)，二者統(tǒng)一于保障人體健康這一根本目的。從任務(wù)舉措上看，生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)是以解決大氣、水、土壤污染等突出問題為重點，全面加強環(huán)境污染綜合治理；健康中國戰(zhàn)略提出“建設(shè)健康環(huán)境”，并針對大氣、水、土壤等提出了“加強影響健康的環(huán)境問題治理”的具體任務(wù)。從制度設(shè)計上看，環(huán)境影響評價制度是完善生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，健康中國建設(shè)則把“建立健康影響評價評估制度”作為把健康融入所有政策的根本制度。

3 實施健康中國戰(zhàn)略的基本要求

健康中國戰(zhàn)略是健康中國理念、思想和目標的理論化、制度化和政策化，是實現(xiàn)人民健康與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，也是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的核心之一。參考“美麗中國”“平安中國”的內(nèi)涵，“健康中國”的內(nèi)涵是把健康放在更加突出的地位，把健康領(lǐng)域發(fā)展納入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)各方面和全過程，從國家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌解決關(guān)系健康的重大和長遠問題，有效維護和促進全民健康。實施健康中國戰(zhàn)略的基本要求包括以下方面。

3.1 核心是健康優(yōu)先

健康優(yōu)先是健康中國的核心理念，一是發(fā)展理念優(yōu)先。各級黨委和政府應(yīng)當把健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀和政績觀，摒棄片面追求GDP增長的粗放式發(fā)展模式，把提高人民健康福祉作為發(fā)展的重要目標，加快形成有利于健康的經(jīng)濟社會發(fā)展模式。二是發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先。將健康中國建設(shè)列入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，“三級四類”規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先安排健康發(fā)展、突出健康目標，健康指標應(yīng)成為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的主要指標。三是公共政策優(yōu)先。在公共政策制定實施過程中向健康傾斜，把健康融入所有政策，做好公共政策健康審查，守住健康“紅線”，從源頭上消除影響健康的各種隱患。四是財政投入優(yōu)先。在財政投入上著力保障健康需求，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，履行好政府保障基本健康需求的責(zé)任，為全體人民提供基本衛(wèi)生與健康服務(wù)，維護好基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的公益性質(zhì)。五是考核問責(zé)優(yōu)先。完善針對各級黨委和政府實施健康中國戰(zhàn)略的考核機制和問責(zé)制度，探索實行重大健康危害事件“一票否決”，探索實行縣及縣以上主要領(lǐng)導(dǎo)干部健康保護責(zé)任離任審計制度。

堅持健康優(yōu)先，要求各級黨委和政府承擔起主體責(zé)任，改變過去將衛(wèi)生與健康作為消耗性行業(yè)的認識，把增進人民健康福祉、促進人的全面發(fā)展作為經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，建立保障人民健康優(yōu)先發(fā)展的制度體系，把健康優(yōu)先的具體要求細化到法律法規(guī)和政策文件之中。尤其是作為基本法的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，應(yīng)當率先以法律的形式把人民健康優(yōu)先發(fā)展確定為重要戰(zhàn)略方針，明確健康優(yōu)先的基本要求和責(zé)任主體，并在此基礎(chǔ)上以法律的形式明確健康影響評估制度、健康經(jīng)費投入保障機制、健康問題監(jiān)督與問責(zé)機制等核心制度,為健康優(yōu)先發(fā)展提供法律和制度保障。

3.2 根本目的是實現(xiàn)更高水平的全民健康

“沒有全民健康，就沒有全面小康”。全民健康的基本內(nèi)涵應(yīng)包括以下方面。

一是面向全人群。衛(wèi)生健康系統(tǒng)要將健康人群、亞健康人群、患病人群、康復(fù)人群全部作為服務(wù)對象，從治療為主、醫(yī)院為主拓展到以健康為中心，大力發(fā)展健康管理與促進服務(wù)；要“惠及全人群”，不斷完善制度，實現(xiàn)全民健康覆蓋，確?！肮娇杉啊保龠M社會公平。另外，聚焦重點人群，特別關(guān)注高風(fēng)險人群和弱勢人群，“突出解決好婦女兒童、老年人、殘疾人、低收入人群等重點人群的健康問題”。二是立足全方位。以人的健康為整體，針對全方位的健康影響因素，將生活行為方式、生產(chǎn)生活環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等各種因素全部納入健康干預(yù)和管理范圍，通過營養(yǎng)處方、運動處方、心理處方、藥物處方等，進行全方位健康管理。同時，從主要依靠醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)轉(zhuǎn)變到社會整體聯(lián)動，形成多層次、多元化的社會共治格局，全面干預(yù)復(fù)雜的健康影響因素。三是覆蓋全周期。一方面要不斷擴展服務(wù)，打通公共衛(wèi)生機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、健康體檢機構(gòu)、康復(fù)機構(gòu)等物理圍墻，整合預(yù)防、治療、康復(fù)、健康促進等服務(wù)，形成系統(tǒng)連續(xù)的服務(wù)全周期；另一方面，要針對生命不同階段的主要健康問題和影響因素，實施精準干預(yù)，實現(xiàn)從胎兒到生命終點的全生命周期的健康服務(wù)和健康保障。

3.3 實施路徑是共建共享

《規(guī)劃綱要》明確提出，“共建共享是建設(shè)健康中國的基本路徑”。其中，政府負有牽頭責(zé)任，要強化部門協(xié)作，把健康融入所有政策，有效控制影響健康的生態(tài)和社會環(huán)境危險因素，深化健康服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化要素配置和服務(wù)供給。同時，個人是自己健康的第一責(zé)任主體，要強化個人的健康主體責(zé)任，推行健康生活方式。最終實現(xiàn)政府牽頭負責(zé)、社會積極參與、個人體現(xiàn)健康責(zé)任的全民健康“共建共享”模式。

3.4 基本策略是把健康融入所有政策

“把健康融入所有政策”是一種以改善人群健康和健康公平為目標的跨部門公共政策制定方法，要求各相關(guān)部門在實現(xiàn)政策目標過程中強化健康價值理念，將健康、公平和可持續(xù)作為政策制定過程的一個標準模塊，從健康影響因素的廣泛性、社會性、整體性出發(fā)，尋求部門協(xié)作，避免對健康造成不利影響。

3.5 基本制度是健康影響評估制度

健康影響評估制度是指調(diào)查、分析、預(yù)測和評估政策、規(guī)劃和項目對人群健康可能產(chǎn)生的影響，提出預(yù)防或減輕不良健康影響的意見建議和對策措施，并進行跟蹤監(jiān)測。其實質(zhì)是制度化地將健康因素納入各部門公共政策制定和實施的全過程，從源頭上消除不利于健康的各種隱患。

一是明確組織體系，確定推進主體。健康影響評估制度是一項基礎(chǔ)性制度安排，建議全國統(tǒng)一組織實施，并納入對各級黨委、政府推進健康中國建設(shè)考核評價內(nèi)容。具體由衛(wèi)生健康部門作為牽頭部門，負責(zé)擬定健康影響評估的政策法規(guī)和部門規(guī)章，并組織實施。二是明確評估評價對象與范圍。健康影響評估的范圍包括各項經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、政策和重大工程項目。其中，規(guī)劃健康影響評估重在劃定紅線，擬定負面清單，為政策和項目健康影響評估提供基礎(chǔ)和依據(jù)；可以“誰編制、誰負責(zé)”為原則，由規(guī)劃的牽頭編制單位作為責(zé)任主體。政策健康影響評價范圍限定為規(guī)章、規(guī)范性文獻和重大決策，由法制部門建立公共政策健康影響審查制度。項目健康影響評價側(cè)重于評估其可能導(dǎo)致的對健康的影響，防控健康暴露風(fēng)險；根據(jù)工程項目對健康的影響程度，各級政府之間應(yīng)合理劃分審批權(quán)限，實行分級分類管理。三是加快健康影響評估立法。以國家法律形式確立健康優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，明確政府、社會、個人在健康保護與促進方面的權(quán)利和義務(wù)，解決健康影響評價評估制度的法律授權(quán)問題。特別是要明確健康影響評價評估制度的法律地位、職能歸屬及實施主體、評估對象與范圍、啟動條件及評估程序、健康影響評估指南的制定及運用、公眾與社會參與機制、健康影響信息公開制度、相關(guān)損害的預(yù)防與控制責(zé)任、評價評估結(jié)果的應(yīng)用機制、健康損害問責(zé)與賠償機制等核心問題。

3.6 載體和抓手是健康城市、健康鄉(xiāng)村建設(shè)

《規(guī)劃綱要》明確提出“把健康城市和健康村鎮(zhèn)建設(shè)作為推進健康中國建設(shè)的重要抓手”。針對當?shù)鼐用裰饕】祮栴}，編制實施健康城市、健康村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，把健康融入城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理的全過程，促進城鄉(xiāng)建設(shè)與人民健康協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，要研究制定健康企業(yè)、健康社區(qū)、健康學(xué)校等健康“細胞”的建設(shè)規(guī)范，提高社會參與度，使健康中國建設(shè)各項任務(wù)在基層落地。

3.7 目標是建設(shè)健康促進型社會健康促進型社會

是一種以把健康融入所有政策為特征的新的社會發(fā)展形態(tài)，其實質(zhì)是以健康需求為牽引和驅(qū)動，推動供給側(cè)改革，使政府、社會和個人形成有利于健康的生產(chǎn)方式、生活方式和消費方式，經(jīng)濟社會發(fā)展各方面都向著有利于維護健康的方向發(fā)展。健康促進型社會在資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的基礎(chǔ)上，進一步突出了發(fā)展的根本目的，強調(diào)一切圍繞人的健康，以健康文化為源泉，以健康技術(shù)和健康產(chǎn)品為支撐，以健康優(yōu)先發(fā)展的制度體系為保障，是人與自然、人與社會、人與經(jīng)濟、人與自身和諧發(fā)展的社會。