質(zhì)檢機構(gòu)改革不諱之路

文|蔡若夫

質(zhì)檢機構(gòu)改革是黨中央、國務(wù)院確定的一項重要改革任務(wù)，是國務(wù)院加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政事分開、事企分離、管辦分離的重要舉措，也是全國事業(yè)單位改革的重要組成部分。如何實現(xiàn)改革有幾個迫切需要解決的問題。

第一，改革動力不足。目前的改革，基本上是在行政力量主導(dǎo)下的單邊推動，沒有充分提升機構(gòu)和人員自身的認識，也沒有充分利用市場的力量來協(xié)助推進改革。目前質(zhì)檢機構(gòu)大多能取得財政補助，能參與政府強制性檢驗檢測、監(jiān)督抽查任務(wù)，能借助部門行業(yè)的優(yōu)勢承攬業(yè)務(wù)。改革明顯的去行政化、市場化導(dǎo)向，讓部分既得利益者顧慮重重，導(dǎo)致改革缺乏動力。主要問題是目前很多質(zhì)檢機構(gòu)屬于事業(yè)單位，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是由政府任免。改革必然導(dǎo)致行政級別的取消，在一些“官本位”意識較濃的地方，推動改革十分困難。事業(yè)單位的終身制用工制度將被打破，“鐵飯碗”的丟失可能成為技術(shù)機構(gòu)改制轉(zhuǎn)企的巨大阻力。部分機構(gòu)存在機構(gòu)臃腫，冗員嚴重的問題，改革帶來的職工下崗、人員的安置分流、社會保障制度的銜接是推動平穩(wěn)改革的難點。

第二，改革方向不明。在質(zhì)檢機構(gòu)改革過程中，有兩個絕對化傾向。一是全部向行政化靠攏，成為政府全包的公益一類；二是全部全盤向企業(yè)化轉(zhuǎn)制，力圖“甩包袱”。改革過程中僅僅局限于走“公益”還是“企業(yè)”的道路，以及“公益”和“企業(yè)”如何切割或劃分，忽視了可能存在的“第三條道路”，忽視了當(dāng)初質(zhì)檢機構(gòu)設(shè)置的本意，未能很好研究其作為社會組織的改革方向與定位，更未能確立其應(yīng)有的區(qū)別于政府和企業(yè)的管理模式。改革的方向沒有明確，指揮棒有待細化，未來的改革目標(biāo)存在不確定性和模糊性。

第三，改革進度不快。當(dāng)前的改革跟不上政府的需求和市場開放的壓力。隨著國內(nèi)質(zhì)量技術(shù)服務(wù)市場不斷壯大，外資和民營機構(gòu)快速成長，并對質(zhì)檢機構(gòu)的壟斷地位形成挑戰(zhàn)。目前很多改革僅限于初步整合，整合后“內(nèi)優(yōu)”即優(yōu)化配置和體制優(yōu)化還遠遠不夠，尤其在全省乃至跨省范圍內(nèi)的優(yōu)化還沒有多少的動作。省一級層面，質(zhì)檢和特檢機構(gòu)的整合走在前面，標(biāo)準(zhǔn)化和計量機構(gòu)的整合還很少，尤其是面向市場的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)檢、計量、認證的“一條龍”服務(wù)較大型技術(shù)機構(gòu)還沒有真正出現(xiàn)。

第三，改革創(chuàng)新不多。欠缺對作為事業(yè)單位的技術(shù)機構(gòu)進行類似國外“社會組織”的管理體制創(chuàng)新嘗試：如嘗試讓國內(nèi)質(zhì)檢技術(shù)機構(gòu)學(xué)習(xí)國外社會組織的管理模式，減少甚至行政干預(yù)，嘗試理事會制度等“官辦民營”的管理模式等。尤其是發(fā)達國家的具有第三方公正地位的“社會組織”來控股相關(guān)質(zhì)量技術(shù)公司的模式，尚未開始嘗試并打開相關(guān)政策空間。管理機制始終是質(zhì)檢技術(shù)機構(gòu)的軟肋，也是削弱其市場競爭能力和社會服務(wù)能力的關(guān)鍵。

現(xiàn)有改革以整合為主，轉(zhuǎn)企改制多為探索性嘗試。改制轉(zhuǎn)企后，事業(yè)單位法人轉(zhuǎn)為企業(yè)法人，投資主體和產(chǎn)權(quán)將呈現(xiàn)多元化，事業(yè)單位轉(zhuǎn)企后融資手段較單一、規(guī)模較少，資金是企業(yè)運行的血液，資金鏈鍛煉對企業(yè)的打擊是致命的，轉(zhuǎn)制后融資困難不容忽視。改革的路徑具體分為三步。

第一步，開展系統(tǒng)內(nèi)整合。在市場監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部，以業(yè)務(wù)為紐帶開展整合，同時推動其他政府系統(tǒng)如農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、建設(shè)、工信等也內(nèi)部開展整合，解決系統(tǒng)內(nèi)重復(fù)建設(shè)和統(tǒng)一管理問題。目前最可行和最迫切需要完成的，是完成省一級的系統(tǒng)內(nèi)部同類型技術(shù)機構(gòu)的整合。這一類整合阻力最小，可行性和可操作性強，整合的需求強烈，立足現(xiàn)有的行政管理資源，可以較為輕松實現(xiàn)，是整合大潮中的“基本動作”，也最值得先行。正如前面已有的整合經(jīng)驗和成效證明，此類整合在改變現(xiàn)有質(zhì)檢技術(shù)機構(gòu)小散弱、優(yōu)化資源配置和減低內(nèi)耗方面，會有諸多直接的成效。

同時可以考慮并行或后續(xù)再開展的整合。其一，副省級（省會）城市內(nèi)同類質(zhì)檢機構(gòu)與全省質(zhì)檢機構(gòu)的整合，如現(xiàn)有的四川模式和湖南模式。因副省級（省會）城市設(shè)置的質(zhì)監(jiān)技術(shù)機構(gòu)一般規(guī)模、能力較強，往往與省級機構(gòu)相當(dāng)，加上財政體制的因素，這類整合不宜作為強求，應(yīng)根據(jù)各地實際，因勢而為，成熟的先整合，暫不具備條件的不作強求。其二，質(zhì)量、計量和標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)機構(gòu)的大整合，或其中二者在省一級層面的整合，具備基礎(chǔ)的可以在一開始就實行，阻力較大的則先擱置，先完成細分行業(yè)內(nèi)的整合。

第二步，推進跨系統(tǒng)整合。推進省級檢驗檢測資源跨部門、跨區(qū)域橫向整合，建立法人治理結(jié)構(gòu)，不明確主管部門，作為公益性公共檢驗檢測認證平臺，相關(guān)機構(gòu)確需保留的原機構(gòu)牌子可以保留加掛。

推進市縣檢驗檢測認證機構(gòu)跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級資源整合。原則上，副省級市可以保留少量公益類檢驗檢測認證機構(gòu)。市級檢驗檢測機構(gòu)原則上實行綜合設(shè)置，保留事業(yè)單位屬性，實行市場化運作，鼓勵符合條件的轉(zhuǎn)企改制，也可選擇與相關(guān)省級檢驗檢測認證機構(gòu)實行縱向整合?，F(xiàn)有市縣已實現(xiàn)橫向整合的檢驗檢測機構(gòu)保持不變。除特別需要外，縣級不獨立設(shè)置事業(yè)性質(zhì)檢驗檢測認證機構(gòu)，現(xiàn)有檢驗檢測資源可作為市級檢驗檢測機構(gòu)的分支機構(gòu)；也可通過跨部門、跨領(lǐng)域資源整合，相關(guān)公益性檢驗檢測服務(wù)通過政府購買服務(wù)等方式解決。通過一系列整合，逐步形成按專業(yè)設(shè)置，跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的公共檢驗檢測認證服務(wù)平臺，其資質(zhì)由政府部門授權(quán)或認可。

第三步，改制和法人治理結(jié)構(gòu)改革。

對關(guān)系國計民生、不適宜采取市場化運作模式，而又必須承擔(dān)公共服務(wù)的技術(shù)機構(gòu)，如掌握量值基準(zhǔn)的計量技術(shù)機構(gòu)，可繼續(xù)保持設(shè)定為法定機構(gòu)或政府實驗室。對必須提供公共服務(wù)，具有第三方社會公正地位，既可以承擔(dān)政府技術(shù)監(jiān)管職責(zé)又可以參與市場競爭的質(zhì)監(jiān)技術(shù)機構(gòu)，條件允許的可轉(zhuǎn)為社會組織，并允許采用市場運作模式。

總之，質(zhì)檢機構(gòu)改革，既要尊重歷史和業(yè)務(wù)板塊自身的關(guān)聯(lián)性事實，也要充分發(fā)揮靈活性，不做簡單的硬要求。在設(shè)計中，還要注重對改革形成統(tǒng)一認識，在全系統(tǒng)乃至全國解放和統(tǒng)一思想，要站在全國技術(shù)機構(gòu)改革的高度來認識改革，形成改革的合力，減少改革的阻力。要明確改革以理順關(guān)系、減少重復(fù)建設(shè)、優(yōu)化資源配置和激發(fā)活力為目標(biāo)，要打破部門利益和小集體利益，回歸技術(shù)機構(gòu)應(yīng)有的社會角色，并從全社會和全國的角度統(tǒng)一布局和配置資源。