法國國家治理改革及其啟示

潘小娟

（中國政法大學 政治與公共管理學院，北京 海淀 100088）

自上個世紀70年代起，法國在經(jīng)歷了“輝煌三十年”后，深陷經(jīng)濟增勢低迷、失業(yè)率高企、貧富差距擴大、社會階層斷裂的泥潭。這在很大程度上歸因于法國高度中央集權(quán)的管理體制。中央集權(quán)導致行政機構(gòu)冗雜低效，腐敗、瀆職、懶政盛行，發(fā)展動力不足，財政負擔沉重，民眾不滿情緒上升。為了改變這一狀況，使國家的權(quán)力更接近人民，實現(xiàn)公共權(quán)力的優(yōu)化配置和國家管理的民主化，推進國家的現(xiàn)代化進程，法國政府展開了以分權(quán)為主線的一系列國家治理改革。這些改革既取得了一定的積極的成效，亦存在一些難以克服的問題。對此進行討論和總結(jié)，將為我們提供有益的啟示。

一、國家治理改革舉措

法國政府從上個世紀80年代開始以分權(quán)為核心，從多方面采取措施積極應對國家治理面臨的困境。具體而言，主要涉及以下四個方面。

（一）推進地方分權(quán)

地方分權(quán)是指權(quán)力由中央政府向地方政府、由上級政府向下級政府轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移后其權(quán)力主體發(fā)生了改變。從拿破侖時代起，法國一直實行高度中央集權(quán)的行政體制，地方政府完全處于中央政府的嚴格控制之下，基本沒有自主權(quán)。為了改變這一狀況，法國政府于1982年開始推行地方分權(quán)改革，直至2003年3月憲法修正案首次明確地將“法蘭西為分權(quán)型共和國”作為一項基本原則寫入憲法。地方分權(quán)改革的主要舉措包括：

一是增加地方行政層級。1982年3月頒布的法律將大區(qū)確定為一級地方領土單位，規(guī)定其享有與省和市鎮(zhèn)相同的法人地位和權(quán)利，具有獨立的公法人資格，從而使法國的地方行政建制由原先的省—市鎮(zhèn)二級變?yōu)榇髤^(qū)—省—市鎮(zhèn)三級。2015年1月，法國政府頒布了《大區(qū)區(qū)劃、大區(qū)和省選舉以及更改選舉日程法》，明確從2016年1月1日起將法國本土的22個大區(qū)合并為13個，以節(jié)約行政成本，提升大區(qū)的區(qū)域資源整合能力和政策執(zhí)行效力。

二是將地方行政管理權(quán)交還給地方政府。1982年地方分權(quán)改革后，地方行政管理權(quán)將從國家代表手中轉(zhuǎn)移到了地方民選權(quán)力機關的手中，地方公共事務由民選產(chǎn)生的地方議會以及由議會選舉的行政長官全權(quán)自主管理，中央政府委派到大區(qū)和省的國家代表不再行使地方公共事務的行政管理權(quán)。

三是有計劃地轉(zhuǎn)讓權(quán)限。中央政府在明確中央與地方權(quán)限劃分的基礎上，擴大了地方政府的職權(quán)范圍，分期分批將原先由中央政府行使的權(quán)力移交給地方政府。例如，1983年，中央政府移交了計劃和領土整治、城市規(guī)劃、住宅建設以及職業(yè)培訓方面的權(quán)限；1984年，移交了交通運輸、社會活動和司法等方面的權(quán)限；1985年，移交了教育、文化和環(huán)境保護等方面的權(quán)限[1]。

四是放寬對地方政府的監(jiān)督。1982年頒布的相關法律明確規(guī)定，地方政府的決議只要不違反國家憲法、法律和法令，就不受中央政府的干涉，也無須得到中央政府或其代表的同意和批準。這大大縮小了國家監(jiān)督的范圍，明顯改變了國家監(jiān)督的方式，國家監(jiān)督由過去的以事前和“適當性”監(jiān)督①所謂“適當性”監(jiān)督，就是之前地方政府的決議盡管不違反國家法律、法令的規(guī)定，仍有可能因“不適當”而遭中央政府或國家代表的否決。為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐允潞蠛秃戏ㄐ员O(jiān)督為主。

五是增強地方政府的財政自給能力。2003年修改后的憲法明確規(guī)定了地方財政自治與平衡原則，使地方財政自治得到了憲法的保障。修改后的憲法規(guī)定，地方領土單位依法律規(guī)定的條件可享有自由支配的收入，包括地方稅收和國家提供的財政援助。依據(jù)這一規(guī)定，地方政府擁有自己的稅收，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)根據(jù)自己的具體情況確定地方稅的征收基數(shù)和稅率等。此外，中央政府與地方政府之間所有的權(quán)限轉(zhuǎn)讓均包括相應的財源的轉(zhuǎn)移，以及對行使該職權(quán)所需要的動產(chǎn)或不動產(chǎn)的支配。

六是賦予地方政府及其聯(lián)合體試驗權(quán)。2003年頒布的憲法修正案允許地方政府在法定的條件下和期限內(nèi)，以試驗的名義就其行使職權(quán)方面的內(nèi)容突破現(xiàn)行法律、法規(guī)的有關規(guī)定，進行大膽嘗試，但涉及公共自由或者憲法所保障的權(quán)利的內(nèi)容除外。為了減少和避免進行試驗的地方政府的違法違規(guī)行為的發(fā)生，保證國家和其他地方政府的利益不受損害，議會將對試點情況進行監(jiān)督和評判，包括批準試驗，試驗期滿后根據(jù)實際效果決定給予推廣、完善還是終止執(zhí)行等。

（二）促進多元合作

多元合作就是不同的權(quán)力主體共同努力解決社會問題，提供公共服務，在不同層級政府之間以及政府與企業(yè)、社會組織之間建立起內(nèi)外結(jié)合的縱向與橫向網(wǎng)絡合作關系，確保公共政策制定的科學性和合理性，提升治理的效率，促進社會穩(wěn)定和和諧。

一是加強地方政府間合作。地方分權(quán)后，為了促進地方政府在多個領域展開更密切的合作，提高資源使用的有效性，避免拉大地區(qū)間的貧富差距，保證全國的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，法國政府于1992年頒布了《共和國地方行政指導法》，建議地方政府在原有的地方合作形式之外，建立新的合作組織，如區(qū)際協(xié)約組織、跨市鎮(zhèn)合作委員會，市鎮(zhèn)共同體、城市共同體等；1999年又頒布法令創(chuàng)建了聚居地共同體，取代了之前的城市共同體。法國的地方合作組織形式多樣，目標多元：既有由同一行政層級公法人組成的，也有由不同行政層級公法人組成的；既有擔負單一使命的，也有擔負多重使命的；既有有征稅權(quán)的，也有無征稅權(quán)的；既有自愿組織的，也有強制設立的。以都市共同體為例，它是跨市鎮(zhèn)的合作性公共機構(gòu)，通常由一個擁有5萬人口的主要城市和鄰近的小市鎮(zhèn)組成。設立都市共同體的目的在于保證大城市居民聚居地協(xié)調(diào)一致的管理，推進整個共同體的現(xiàn)代化規(guī)劃。都市共同體的職權(quán)由成員市鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而來，職權(quán)范圍較廣，主要涉及跨市鎮(zhèn)的發(fā)展和整治規(guī)劃、城市規(guī)劃、救護與消防、城市旅游交通、供水排水、消毒和生活垃圾處理、文化體育設施等。不同都市共同體的職權(quán)并不完全相同，它們在各自的權(quán)限范圍內(nèi)履行職責，提供相應的公共服務。都市共同體設有管委會，由各成員市鎮(zhèn)的代表組成，負責各項管理工作，實行獨立的核算。

二是加強公、私部門合作。法國公、私部門合作的形式主要有兩種，即成立混合經(jīng)濟公司和實行特許經(jīng)營，目的在于解決普遍存在的公共服務供給水平低、效率低、成本高的問題?；旌辖?jīng)濟公司是指由公共部門控股并引入私人企業(yè)資金和管理技術的合資公司。它屬于公共企業(yè)，適用于民法，在管理上具有較大的靈活性，能更好地適應經(jīng)濟發(fā)展和公共服務供給的需要?；旌辖?jīng)濟公司主要在城市建設和公共設施建設運營方面發(fā)揮重要作用，如全法國約有230多家地方混合經(jīng)濟公司，承擔著建設和管理低租金住房的職責[2]。特許經(jīng)營就是政府通過合同約定的形式，向私營部門出讓某項公用事業(yè)一定時期的壟斷經(jīng)營管理權(quán)，由后者直接向服務對象有償提供特定產(chǎn)品和服務的方式。特許經(jīng)營合同明確規(guī)定了雙方的權(quán)利和義務，需承擔的責任、風險和補償?shù)取Ｔ谔卦S經(jīng)營下，政府始終都是公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)所有者，受許機構(gòu)擁有開發(fā)經(jīng)營權(quán)，政府保留價格核準權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對違反合同的行為，可施以處罰甚至收回特許經(jīng)營權(quán)，以保證公共服務的供給及其質(zhì)量。特許經(jīng)營主要用于供水、供氣、供熱、垃圾處理、電信服務及公共交通等公用事業(yè)性服務的提供。

三是加強政府與非營利部門的合作。上個世紀六七十年代，在政府供給社會福利的背景下，法國的非營利部門得到了較大的發(fā)展和壯大，90年代每年大約有6000～7000家非營利組織成立，“非營利組織已成為法國社會變革和改革的一種途徑”[3]。順應這一潮流，法國政府加大了與非營利部門的合作的力度，后者在國家和地方生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。例如，法國政府將績效考核委托給非營利組織進行。接受委托的非營利組織要以被服務者為調(diào)查對象，以服務滿意度為主要考核標準，對政府績效和政府改革進行考察和評估，最終提交考核報告。再如，自上個世紀70年代起，法國政府建立了官方、資方和勞方對話與協(xié)商機制，定期就工資、職工培訓、勞動場所條件等問題展開討論和對話，對話包括企業(yè)、行業(yè)、地區(qū)、全國等多個層級和多種方式。2007年頒布的《社會對話現(xiàn)代化法》進一步規(guī)定，政府在出臺有關勞動、就業(yè)和職業(yè)培訓等方面的新政策前，必須事先與工會和雇主協(xié)會協(xié)商，充分聽取他們的意見，并就此展開談判。

（三）實行合同管理

合同管理就是國家和地方在規(guī)劃一致的框架內(nèi)簽訂協(xié)議聯(lián)手實現(xiàn)共同的政策目標。在法國，中央政府和地方政府在多個領域進行了合作，并通過對合作項目或委托項目等實施合同管理來確保其實現(xiàn)。法國合同管理涉及面廣，主要包括國家—大區(qū)計劃合同、城市合同、發(fā)展農(nóng)業(yè)大區(qū)合同、地方安全合同、競爭熱點地區(qū)合同等。合同管理打破了法國傳統(tǒng)的自上而下的權(quán)力架構(gòu)，使不同層級政府之間，政府與社會組織之間，特別是中央政府與地方政府之間能進行平等磋商、博弈和協(xié)作，使中央政府的主導地位通過協(xié)商合作得以合法化，改變了中央與地方之間簡單的垂直領導關系，形成了以中央政府為主導的新型中央集權(quán)關系，促成了法國國家治理中多元合作伙伴關系的形成。

以城市合同為例，城市合同由中央政府、相關地方政府、地方聯(lián)合體、法國國家基金會等多方合作者簽訂，它包括了四個主要合作方向：保證共和國協(xié)約的穩(wěn)定；加強社會和諧和穩(wěn)固；實施多元主體參與的集體計劃；與地方居民合作，建立新型民主關系[4]。城市合同是在中央政府制定的宏觀總體目標下，各相關區(qū)域結(jié)合轄區(qū)實際，將自己的發(fā)展戰(zhàn)略和選擇融合到總體框架中，通過多主體參與、多目標導向，在不同層級政府之間、政府與社會組織之間、政府與公民之間建立具有契約意義的合作關系，以實現(xiàn)多元主體利益的協(xié)調(diào)。城市合同的目標廣泛，主要涉及貧困、就業(yè)、城市生產(chǎn)力、健康、教育、社會凝聚力、網(wǎng)絡服務、交通和道路、環(huán)境保護、財政與地方參與、住房等諸多方面。城市合同明確規(guī)定了合作的目標、優(yōu)先項目、參與各方的權(quán)利和義務等，確定了相互之間的關系，它是經(jīng)過中央政府及其代表和各參與方反復協(xié)商后簽訂的，具有法律上的約束力。

（四）擴大公民參與

為了提高公共事務管理的透明度，法國政府采取積極措施保障公民政治權(quán)利的行使，鼓勵公民積極參政，使公民積極參與到國家和地方生活中去，充分表達自己的意愿與訴求，完善國家治理。

一是擴大全民公決范圍和啟動權(quán)。從國家層面來說，2008年修改后的憲法規(guī)定，經(jīng)政府建議或議會兩院聯(lián)合建議，總統(tǒng)可以將有關公權(quán)力組織、國家經(jīng)濟、社會、環(huán)境政策及相關公共服務事業(yè)改革，以及旨在批準不與憲法相抵觸但可能影響現(xiàn)行制度運作的國際條約的法律草案提交公民投票決定；同時還允許公民及其代表分享全民公決啟動權(quán)，即1/5的國會議員在獲得1/10合格登記選民聯(lián)署支持后即可就上述憲法條款規(guī)定的事項發(fā)起全民公決。從地方層面看，法國有關法律規(guī)定，地方政府有權(quán)在法律規(guī)定的條件下，將有關地方權(quán)限的議會議案或法律草案交由當?shù)剡x民決定；地方選民可通過行使請愿權(quán)，要求當?shù)刈h會將涉及其權(quán)限的任何問題列入議會的議事日程；法律可決定就某個享有特殊地位的地方領土單位的設立和變更等問題征詢當?shù)剡x民的意見等。

二是授予公民更廣泛的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。行使這些權(quán)利的具體形式和途徑包括公告情況、索取地方政府的預算文件，組織市民咨詢活動、提起申訴等。例如，法國有關法律規(guī)定，任何人（自然人或法人）都有權(quán)去市鎮(zhèn)政府索要預算文件，政府還應提供相關的解釋性文件，以使人們對市鎮(zhèn)的財務狀況有充分的了解和正確的評價；且大區(qū)、省和人口在3500人以上的市鎮(zhèn)還必須把議會有關預算的辯論情況匯編成行政文件，公開發(fā)布。再如，2008年憲法修正案確定公民擁有“違憲性抗辯”權(quán)利，有權(quán)在普通訴訟中就法律法規(guī)違憲問題提出異議，并可向憲法委員會和最高法院提出申訴。

三是建立公共調(diào)查機制。法國相關法律規(guī)定，凡涉及公共用途的重大項目，均必須進行公共調(diào)查，只有得到調(diào)查專員或調(diào)查委員會的認可后方可實施。調(diào)查專員、調(diào)查委員會通常由德高望重的有經(jīng)驗人士擔任或組成。調(diào)查專員或調(diào)查委員會獨立運作，若項目被否決，除行政法院作出裁決外，任何個人和組織均無權(quán)更改結(jié)論。

四是設立街區(qū)委員會。2002年，法國政府頒布了《近距離民主法》，明確規(guī)定擁有80000居民及以上的市鎮(zhèn)必須建立街區(qū)委員會，擁有20000-79999居民的市鎮(zhèn)可以設立街區(qū)委員會。街區(qū)委員會可就所有有關街區(qū)或城市的問題接受市鎮(zhèn)長的咨詢，也可就上述問題向市鎮(zhèn)長提出意見和建議；市鎮(zhèn)長可聯(lián)合街區(qū)委員會開展街區(qū)行動。街區(qū)委員會以居民代表為主，其使命是就安全、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、公共工程、體育娛樂、旅游等與居民生活密切相關的各個方面的事宜與居民進行溝通交流，并代表居民與公共權(quán)力機關對話，提出意見和建議，開展所謂的“近距離民主”。該法頒布后，街區(qū)委員會快速發(fā)展，從2002年的292個增長到了2007年的1583個[5]，5年間翻了兩番有余。街區(qū)委員會發(fā)揮著連接居民和市鎮(zhèn)服務的作用，已成為居民交流信息、思考和討論街區(qū)生活的場所，同時也成為居民和社會團體向政府表達意見和建議的新窗口。

二、成效與問題

法國政府推行的以分權(quán)為主線的改革是一場涉及政治、經(jīng)濟、社會等諸多領域的綜合性改革，對法國的政治、經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生了重大而深遠的影響。

（一）取得的成效

法國政府推進的以分權(quán)為主線的國家治理改革將國家的管理模式由統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?，公共事務管理在多主體互動中展開，形成了多層級、多面向的治理格局，使得公共行動更具回應性、靈活性和有效性。

首先，這一改革深刻改變了法國高度中央集權(quán)的傳統(tǒng)。在地方分權(quán)改革之初，以前總統(tǒng)密特朗為首的改革推動者們就清醒地認識到，進行地方行政體制改革就是要使各級地方政權(quán)“非國家化”，充分調(diào)動地方的積極性，建立新型的中央與地方健康平衡關系。地方分權(quán)改革確實使法國的決策及行政系統(tǒng)發(fā)生了深刻的變革，決策就近、財政自治等原則的提出大大增強了地方的自主性，激發(fā)了地方的活力，使地方政府擺脫了中央政府自上而下的控制，地方政府可通過對話、合作影響中央政府的決策，與中央政府共同管理社會公共事務，提供公共服務。因而，國外有學者認為，法國中央與地方關系已不再是簡單的上下垂直或平行關系，而是相互滲透的蜂窩狀的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)關系[6]，法國從傳統(tǒng)的中央集權(quán)國家到逐步實現(xiàn)地方自治的經(jīng)驗為那些中央集權(quán)國家的“政府管理提供了良好的范式和借鑒”[7]。

其次，這一改革有力促進了多元治理格局的形成。以分權(quán)為主線的國家治理改革不僅涉及中央政府向地方政府轉(zhuǎn)讓權(quán)限，而且還涉及各級政府向市場和社會歸還權(quán)力。政府通過政府間的合作以及政府與市場、社會和公民的合作，極大改變了以往中央高度集權(quán)和政府獨家壟斷的局面，實現(xiàn)了資源的整合，提高了公共服務供給的整體水平和質(zhì)量。

最后，這一改革加速了政治民主化進程。改革之初，法國政府就提出了“還權(quán)于民”的口號，明確要以民主監(jiān)督、自治管理和公民參政為主要內(nèi)容，來改變法國高度集權(quán)的管理體制，建立地方自治、民間團體參與地方管理的“新的公民制度”[8]。分權(quán)改革為公民參與提供了制度保障和有效渠道，使國家和地方公共治理融入了更多的公民參與，增強了公民對公共政策的影響力度，加速了居民所面臨的社會公共問題的解決，提升了公共政策的科學性、合理性和有效性。

（二）存在的問題

以分權(quán)為主線的國家治理改革雖然對法國的政治、經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生了重大而深遠的影響，取得了積極成效，但仍然有些老問題尚未解決，并且還帶來了一些新的問題。

第一，中央政府的影響力有所減弱。分權(quán)改革后，雖然法國中央政府及其代表仍能憑借所掌握的立法、行政、財政等方面的權(quán)力對地方政府施加影響和控制，并通過合同管理實施柔性干預，強化指導和協(xié)調(diào)，將地方政府的行動納入國家目標的軌道，但中央政府已不再擁有絕對的決策權(quán)，控制力有所弱化。具體而言，地方政府權(quán)力增強后，具有了與中央政府討價還價的權(quán)力和資本，如可選擇不簽署合同等，這使得中央政府在決策時必須考慮地方的訴求和利益，甚至在某些方面作出讓步。同時，分權(quán)改革使得地方政府擁有了自主管理地方公共事務的權(quán)力，國家代表不再掌有地方行政管理權(quán)，擁有的組織、財政等權(quán)力和資源也相應減少，因而對地方政府的約束力大大降低，其協(xié)調(diào)力在實際運作中也有所弱化。再者，地方做強做大，特別是大區(qū)合并后，地方政府有可能形成尾大不掉之勢，與中央政府相抗衡。目前，法國上下對大區(qū)合并的意見分歧很大，褒貶不一，這一改革正在進行之中，實際效果還有待實踐檢驗。

第二，地方矛盾凸顯。分權(quán)改革之后，法國地方實際形成了四級管理，即市鎮(zhèn)—市鎮(zhèn)聯(lián)合體—省—大區(qū)，且相互之間不存在行政等級隸屬關系，“任何一個領土單位都不得對另一個領土單位實施監(jiān)護”，這導致地方間矛盾和沖突產(chǎn)生。一是管理層級過多，權(quán)責互有重疊，導致行政成本上升。二是隨著地方政府權(quán)責的擴大，加之新的地方合作組織的設立，地方公務員人數(shù)快速增長，支出不斷增加，這導致地方財政負擔加重，赤字連年擴大。三是地方政府間的不平等加劇，甚至出現(xiàn)了惡意競爭。例如，在市鎮(zhèn)聯(lián)合體中，大市鎮(zhèn)和中、小市鎮(zhèn)的訴求并不完全相同，大市鎮(zhèn)希望借助合作增強自己的權(quán)威，拓展發(fā)展空間；而中、小市鎮(zhèn)則既期盼通過合作獲益，解決資源不足的問題，但又擔心成為大市鎮(zhèn)的附屬品，利益受損，訴求和利益得不到有效協(xié)調(diào)便引發(fā)出了種種矛盾。四是由于法國地方議會主席和地方行政長官由一人兼任，因此分權(quán)在增強地方政府權(quán)力的同時，也導致地方行政長官意志的強化，地方尋租空間的擴大，地方官員的貪腐丑聞時有發(fā)生，地方政府廉潔形象受到影響。

第三，公民參與形式大于內(nèi)容。雖然法國政府頒布了多項法律，對公民參與作出了種種規(guī)定，但仍有許多問題亟待解決。一是對公民參與的認識尚不全面、清晰。公民參與屬于直接民主的形式，在現(xiàn)實運作中如何協(xié)調(diào)它與代議民主的關系，全民公決、民意咨詢等在何種情況下啟動，其運作成本如何計算，其成效如何評判等，都需要做更深入的探討。二是公民參與的制度安排還不夠完備。公民參與無固定的模式和統(tǒng)一的標準，在實際操作中必然存在較大的隨意性，且公民參與的啟動和運作基本仍是由政府掌控的，公民意見的采納與處理也主要取決于政府，公民參與的制度保障仍顯不足。三是公民參與不加引導地廣泛使用將大大降低效率。例如，第戎市的有軌電車項目由于涉及多方利益，經(jīng)過15年的反復博弈和討論，才最終達成共識，得以實施。這雖然有助于提升項目決策的科學性和實施的合理性，但也耗費了大量的時間、精力和財力，付出了較高的代價。

三、啟示與借鑒

分析總結(jié)法國政府推行的以分權(quán)為主線的國家治理改革實踐的利弊得失，可使我們得到以下的啟示和借鑒。

第一，分權(quán)是國家治理的前提。治理的本質(zhì)就是要在不同層面建立起多個權(quán)力中心，共同實現(xiàn)對社會公共事務的有效管理。事實上，沒有多個獨立的權(quán)力主體的存在，治理就無從談起。因此，作為具有高度中央集權(quán)和濃厚國家主義傳統(tǒng)的國家，法國要實現(xiàn)有效的國家治理，分權(quán)是其必然的選擇。法國的分權(quán)改革是全方位的，不僅涉及政府間的權(quán)力轉(zhuǎn)移；而且還涉及權(quán)力由政府向市場、社會以及公民的回歸，其目的就是要使政治權(quán)力在社會之中合理分布，拓展權(quán)力運行的空間。分權(quán)改革對法國而言具有重要的戰(zhàn)略意義，它的持續(xù)推進帶來了法國政府、市場、社會關系以及中央與地方關系的深刻變化，構(gòu)建起了相互間新型的網(wǎng)絡伙伴關系，不僅加速了政治民主化進程，使地方、社會和公民承擔更多的責任，影響公共政策的制定和政府的運作；而且也增強了政府回應公眾需求的能力，提高了公共服務供給的水平。推進分權(quán)改革，一是要堅持集權(quán)之下的適度分權(quán)。分權(quán)是手段而不是目的，它是對政治權(quán)力的一種重新分配，目的在于充分調(diào)動社會各方的積極性，促進經(jīng)濟發(fā)展，推動社會進步。因此，分權(quán)要從現(xiàn)實需要出發(fā)，在維護中央權(quán)威的前提下適度地推進，以保證國家整體利益的最優(yōu)化和整個國家的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。二是要堅持漸進推進分權(quán)。分權(quán)改革涉及權(quán)力和利益格局的重大調(diào)整，必然會遭遇一定的阻力。因此，分權(quán)要根據(jù)形勢的變化，有計劃有步驟地推進，并做好配套保障工作。三是要堅持放權(quán)和控權(quán)的合理平衡。分權(quán)必須充分考慮兩個方面的因素，即接受方的承受能力和政府的調(diào)控能力。分權(quán)的力度與速度要與這兩個能力的提高成正比。只有這樣，才能真正保證權(quán)限的轉(zhuǎn)讓平穩(wěn)有序，避免出現(xiàn)管理上的混亂和真空，保證國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

第二，中央政府主導是國家治理的關鍵。在多元治理體系中，協(xié)調(diào)不同力量和組織的利益和立場，中央政府的角色是不可或缺的。經(jīng)驗亦反復證明，有效國家治理的實現(xiàn)和良好社會秩序的建立有賴于政府，特別是中央政府的作用，“國家要為自己保留對治理機制開啟、關閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力”[9]。法國中央政府在國家治理改革中始終保持著影響力，發(fā)揮著“元治理”的作用，通過對話、協(xié)商，主導建立社會各方共同參與機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方政府、公、私部門等各類組織彼此間的利益，促使各方建立相互依存的合作伙伴關系，共同增進公共利益。一是中央政府提供基本規(guī)則。在推進國家治理的過程中，法國政府頒布了大量的法律法規(guī)，制定了多項政策和統(tǒng)一的標準，每次推進一項新的改革基本都是立法先行，使國家治理在法律法規(guī)的規(guī)范下有序地推進，避免了各方行為的隨意性和盲目性，確保了國家治理的合法性和有效性。二是中央政府制定遠景戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。法國政府是新戰(zhàn)略規(guī)劃的制定者，推動著國家與地區(qū)的創(chuàng)新、發(fā)展和競爭力的提升。例如，合同管理就是在國家戰(zhàn)略和政策目標的統(tǒng)籌下實施的，這類合同都是建立在國家總體目標基礎上的，經(jīng)過中央政府或其代表和各參與方反復對話、協(xié)商后形成的。三是中央政府協(xié)調(diào)各方利益。治理涉及多元主體，不同的主體必然會有不同的利益訴求，因此在一定意義上可以說，國家治理的有效性取決于中央政府協(xié)調(diào)各種社會力量的能力。法國政府在國家治理改革中始終掌握著各方利益博弈的主導權(quán)，建立了各種公共參與機制，組織對話、協(xié)商、信息交流，促使各方充分表達自己的意愿和利益訴求，進而圍繞著共同的目標來整合資源，協(xié)調(diào)各方的利益，實現(xiàn)共同利益的最大化。四是中央政府監(jiān)督秩序。法國中央政府承擔著維護公共秩序，確保國家法律法規(guī)、政策、協(xié)議和合同等得到嚴格執(zhí)行的責任，以維護國家的統(tǒng)一和中央的權(quán)威，避免因利益沖突或無序競爭導致國家整體利益受損。

第三，地方是國家治理的重點。如果說國家治理需要中央政府的頂層設計和宏觀政策指引，那么國家治理的具體落實則必須扎根地方。因為，地方是國家的基石，地方治理是國家治理的重要組成部分，更是國家治理的基礎，國家治理變革需要通過地方治理的不斷創(chuàng)新來推動，新型合作伙伴網(wǎng)絡需要地方政府作為重要紐帶。在法國以分權(quán)為主線的國家治理變革中，地方分權(quán)改革一直是其最重要的內(nèi)容。在地方分權(quán)改革之初，法國政府就把它視為國家治理變革的突破口和牛鼻子，明確國家治理的重心在地方，而不是在中央，希冀通過加快地方經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，使地方領土單位成為經(jīng)濟發(fā)展的動力，帶動國家的現(xiàn)代化進程；同時使國家的權(quán)力更接近人民，實現(xiàn)國家管理的民主化。完善地方治理，一方面可以通過提高地方公共事務管理的公正性和有效性來使國家治理真正落地，提升國家治理的合法性；另一方可以降低治理變革可能帶來的成本和風險，通過局部的試驗為國家全面的治理變革提供新的增長點。

第四，合作是國家治理的路徑。合作就是不同主體為達成共同的目標，彼此配合的聯(lián)合行動方式。合作是推進治理的有效路徑和手段。治理需要多主體并存，但絕不是多個主體單打獨斗的孤軍奮戰(zhàn)，而是彼此合作，彼此協(xié)同。法國的國家治理就是通過多種形式的合作來推進的，如建立地方合作組織、實施合同管理，等等。中央政府以總的政策目標框架為引領，吸引各利益相關方參與合作，并以優(yōu)先項目為載體推動合作發(fā)展；在合作的過程中，以互利互惠為核心，通過反復對話、協(xié)商，盡可能公平合理地分配利益，清晰科學地界定責任，做到利益共享、責任共擔，確保各參與方都盡可能地能從合作中獲益。展開合作既有助于較好地解決了地方領土單位財力和人力匱乏的問題，有效地維護了相關地方領土單位的共同利益，尤其對法國大量存在的中、小市鎮(zhèn)（約有90%的市鎮(zhèn)人口不足2000人）而言更是如此；又有助于廣泛吸納社會力量，有效地整合資源，提升公共服務供給的能力和整體水平；還有助于縮小地區(qū)間的貧富差距，推動各地區(qū)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

第五，公民參與是國家治理的基礎。國家治理的實質(zhì)就是要實現(xiàn)政府與社會在公共事務管理中的協(xié)同合作，以共同維護公共秩序，增進公共利益。公民參與是指公民影響公共政策制定和公共事務管理的行為和過程。由此可見，公民參與是國家治理的題中之義，是國家治理的基礎和動力。在一定程度上可以說，沒有自發(fā)自主的公民參與，就不可能有真正意義上的國家治理。法國政府在以分權(quán)為主線的國家治理改革中，一直將推進國家管理民主化，使國家權(quán)力更接近人民作為目標，采取了一系列舉措來擴大公民參與，保障公民政治權(quán)利的有效行使。法國2008年的憲法修正案進一步明確規(guī)定“法律保障多元政治意見的表達”，為公民政治參與提供了憲法保障。公民參與一方面有助于民眾將自己的愿望與訴求表達出來，使民眾的需求得到更好的回應；另一方面有助于增加公共事務管理的透明度，保障公民的權(quán)利，限制政府的權(quán)力。擴大公民參與，一是要強調(diào)有序、適度參與。應該清醒地認識到，從直接民主向間接民主的轉(zhuǎn)變是歷史的必然，在當今民主政治中，直接民主形式只是對代議民主的必要補充，不加引導地濫用這一形式只會適得其反。二是要注重程序建構(gòu)。要建立完善的參與機制，采取合理的參與方式，設立暢通的參與渠道，以保證公民參與真正落實、規(guī)范運行，實現(xiàn)持續(xù)、健康、有序發(fā)展。