執(zhí)政黨功能調適下的當代中國國家治理現代化*

徐 琳 黃 炎

一個國家從傳統向現代的社會轉型，是其政治、經濟、文化現代化的協同進步過程。其中，政治現代化的具體體現就是國家治理現代化。其理念強調治理主體從單一轉向多元；治理機制從自上而下單向度轉向多層次多維度互動；在共識的基礎上建立政治權威，實現社會利益均衡，維護社會秩序穩(wěn)定，推進社會政治文明。

政黨是現代政治的重要載體，因而也是國家治理的重要力量。政黨往往通過政治錄用、利益代表、政權建設和社會整合等功能來直接或間接地影響國家治理和社會政治進程。中國共產黨是中國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，這是歷史和人民的選擇。新中國成立至今，其國家治理經歷了艱苦曲折的過程，這一過程是中國共產黨不斷主動調整優(yōu)化上述政黨功能的內涵和作用方式，以適應不同歷史階段的需要，正確地領導全體人民逐漸推進社會轉型的過程。經歷了這一過程，中國共產黨也從年輕的戰(zhàn)時革命型政黨成長為成熟的現代建設型執(zhí)政黨，擁有了巨大的生命力，成為中國社會完成現代轉型的不可替代的領導核心，得到全體人民的衷心認可和擁護。透過對中國共產黨執(zhí)政近70年間其功能調整過程的研究，總結檢視新中國成立以來國家治理模式的變遷軌跡和狀況，可以為新時代國家治理現代化提供有益的歷史經驗和現實建議。

一、革命建設型政黨下集中管理型國家治理

傳統中國是一個農業(yè)社會，在近代以前，國家治理體系呈宗法制和國家政權同構的特征，即封建君主制和基層宗法社會結合。在縣級以上，是中央高度集權的官僚政治；在縣級以下，是靠以血緣為基礎的宗法制來連接基層社會。宗法社會在社會結構、社會心理和文化精神方面和諧一體，尤其是當國家政權處于危機時，宗法制更是執(zhí)政者整合社會成員的基本作用機制。所以，傳統中國的國家政權并不達至基層社會，這種中央集權與宗法制相結合的國家治理體系，維持了社會結構和秩序的基本穩(wěn)定，但治理體系和治理能力的現代化程度是較低的。19世紀40年代初，鴉片戰(zhàn)爭將中國強制性地納入世界體系，社會的有機性被打破，傳統社會結構解體，中央集權和宗法制結合的國家治理體系明顯式微，民族和社會危機日益深重。在西方現代文明的沖擊下，近代中國開始了從傳統向現代的艱難轉型，其路徑選擇是放棄傳統治理體系和模式，移植西方政治制度和國家治理模式。民國時期的執(zhí)政者都曾試圖建立起現代意味的科層制國家治理體系，但對于中國這樣一個低度組織化的超大規(guī)模社會，當時的各個政權都缺乏強有力的組織、整合和控制社會的能力，其治理都不成功，社會動蕩不已。如何建立起強有力的現代國家治理體系，將碎片化的中國社會整合為一個統一整體，完成從傳統向現代的轉型，這一使命歷史地落到了年輕的中國共產黨身上。

新中國成立伊始，中國共產黨接手的是一個滿目瘡痍的爛攤子，政治腐敗低效，經濟瀕于崩潰，社會凋敝。同時，來自國內外的敵對勢力對新生的共產黨政權虎視眈眈，伺機反攻。這種情況下，歷史使命和現實考量都要求中國共產黨完成如下任務：迅速建立起一個強有力的集中統一的中央政權，鞏固革命的勝利成果；發(fā)展經濟，改善人民生活，夯實政權基礎；強力整合碎片化的社會，構建現代國家的初步框架，引導社會從傳統轉向現代。

作為產生于傳統農業(yè)社會的無產階級政黨，中國共產黨較之西方無產階級政黨有著明顯的中國特色。一是其成員中出身產業(yè)工人的較少，大多數人出身農民，文化程度偏低，對現代國家的內涵和性質缺乏了解。二是中國共產黨不僅年輕，而且沒有多少執(zhí)政經驗，尤其是沒有建設現代國家的經驗。

在獲得政權之后，對于中共而言，一個表面上成功的社會主義國家——蘇聯無疑是可仿效的對象。在此背景下，尚未褪盡戰(zhàn)火硝煙的中國共產黨開始了革命型政黨的執(zhí)政實踐，探索從革命向建設的轉型。這一執(zhí)政實踐形成新中國成立后前30年的國家治理模式，即集中管理型治理模式。這一模式是指，執(zhí)政黨在短時期內建立起具有強大的中央權威的政權體系，國家職能深入擴展到社會生活的各個領域，主導社會生活，對社會實行單向度管理的治理模式。這一治理模式既是此階段執(zhí)政黨功能發(fā)揮的結果，折射了執(zhí)政黨功能的內涵和特點，也反過來強化了執(zhí)政黨此階段的功能。兩者互動，勾勒出新中國成立后前30年國家建設和國家治理的圖景。

新中國成立后前30年中共執(zhí)政功能主要有兩大特色，一是“革命”，二是“建設”。用毛澤東充滿浪漫主義激情的話說，就是：“我們不但善于破壞一個舊世界，我們還將善于建設一個新世界?！盵注]《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1439頁。所謂“革命”，即中共的功能不同于以往中國和西方資產階級政黨的功能，是全新的無產階級政黨功能?！案锩币环矫媸侵刚h功能的具體內涵是革命性的。簡言之，是“破”，即徹底打破舊的體制和文化，砸碎一切舊的國家機器。另一方面是指政黨功能的作用機制和方法手段是革命性的，即有著濃重的戰(zhàn)時革命色彩，并強調以馬克思主義理論來指導建設新中國。所謂“建設”，即中共是在一片廢墟上建設一個新型的社會主義國家，開啟了中國社會現代轉型的新征程、新路徑。簡言之，是“立”，即建設一套新的社會制度和文化體系，以實現無產階級的最終理想。中共對這一“革命”和“建設”沒有多少經驗，是在探索中曲折前行的。“破”和“立”相結合，構成這一時期國家治理模式的基本內容。

首先，新中國成立初期，舊的國家機器被打碎。中共以摧枯拉朽之勢，趁著革命勝利的余溫，以戰(zhàn)時黨內建立起來的組織體系為依托，迅速建立了工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家政權、議行合一的人民代表大會制度和中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度；建立了中央—省—市—縣(區(qū))—鄉(xiāng)(街道辦事處)的縱向集中統一的行政體制。換言之，在政治制度體系上完成了從“破”到“立”的過程。中共在馬克思主義理論指導下，結合國情，在中國建立起了一個全新的社會主義國家，使古老中國煥發(fā)出新的活力，中國的國家性質和利益格局發(fā)生了徹底變化，人民當家作主，中共成為無產階級和廣大勞動人民利益的代表。

其次，恢復和發(fā)展社會經濟，調整社會利益格局。中共領導社會主義改造運動，建立起社會主義公有經濟，開啟計劃經濟時代，使得廣大無產階級和勞動人民獲得了基本生活條件和生產資料，成為社會的主人，極大地激發(fā)了全體人民建設社會主義的熱情。1956年底，社會主義三大改造基本完成，中國從新民主主義社會進入社會主義社會，中國的階級和社會結構發(fā)生了根本變化。此后20年的計劃經濟歷程，體現了這一時期中共執(zhí)政在經濟上的革命性。在黨的領導下，政府同時扮演生產者、監(jiān)督者和控制者的角色，國家壟斷市場，社會利益分配格局較之舊時代發(fā)生了根本性變化，黨和政府成為社會經濟生活的絕對主導力量。計劃經濟模式是照搬當時的蘇聯模式，歷史地看，在新中國成立初期它起到了恢復國民經濟、發(fā)展重工業(yè)、穩(wěn)定政權和社會秩序的作用。但這一模式的弊端在日后逐漸顯露，這也是中共從革命黨向執(zhí)政黨轉變過程中的陣痛和曲折。

再次，依托中共戰(zhàn)時建立的組織網絡和方法手段整合社會。一是建立基層政權和組織網絡，將國家權力下沉至社會基層。在城市，在市轄區(qū)或不設區(qū)的市建立街道辦事處，在部分地區(qū)實行居民委員會制度。同時，在實行社會主義全民所有制和集體所有制后，城市民眾都被統合到一個個工作單位中，每個人都隸屬于某個單位。在鄉(xiāng)村，先是組織動員農民成立半政權性質的農民協會，廢除舊政權制度，然后組織召開農民會議，產生鄉(xiāng)政府。農業(yè)合作化運動后，則組織起人民公社。人民公社由此成為政社合一的組織，是國家政權在農村的基層單位，承擔著國家在農村的治理功能。這樣，通過農村的人民公社和城市的工作單位，所有社會成員都被納入國家的治理體系，感受到國家權力的存在，黨和國家的政策指令也通過這些組織到達社會最基層。二是將黨的基層組織作為社會組織的基礎，通過在各個基層組織中建立黨的基層組織網絡，鋪開龐大的黨員和黨員干部的網絡，使之成為社會基層組織的壓艙石。中共將在戰(zhàn)時積累的基層黨組織建設的豐富經驗移植到執(zhí)政中，使得碎片化的社會被迅速整合起來，獲得了巨大的成功。三是以一套行之有效的先進的意識形態(tài)思想對全社會進行革命教育，使得社會整合不僅是形式和制度上的，也內化于全體社會成員的心靈。中共在戰(zhàn)時積累的宣傳方法和經驗成為教育群眾的有力工具，通過生動活潑的教育和灌輸，使得社會成員完成了社會主義政治社會化，鞏固了執(zhí)政合法性基礎。

最后，依靠黨內在戰(zhàn)時發(fā)展和儲備的黨員干部資源，加上改造吸納社會工農中的積極分子和部分經過改造的舊政權的官員完成社會的精英更替。換言之，這一時期干部選拔的主要考量是革命資歷和階級身份。對此，有研究表明：“國家干部的數目從1949年的72萬人增加到1952年的331萬人……在1949年—1952年間錄用的259萬多名干部中，多數(57.7%)是從群眾運動中產生的工人和農民積極分子；40.1%是經過短期培訓的中共黨員和解放軍，或是(從前國民黨官員的)留用人員中的進步分子；2.2%是高等院校的畢業(yè)生”[注]〔美〕詹姆斯·R.湯森、布萊特利·沃馬克著，顧速、董方譯：《中國政治》，江蘇人民出版社，2010年，第186頁。。1949年底，黨員總數為448.8萬多人。從社會成分來看，工人占2.5%，農民占59.6%，軍人占24%，職員占11.1%，學生占0.8%，其他占2%[注]參見北京市鄧小平理論研究中心課題組：《中國共產黨黨員隊伍社會成分的歷史考察》，《中國特色社會主義研究》2002年第1期。。由此可見，新中國成立初期黨員來源以工農兵為主，國家干部大部分出自中共黨員或工農積極分子。那時的干部選拔是論資排輩的，強調根正苗紅，重視革命時期的戰(zhàn)功，很多領導干部甚至是很高級別的領導干部的文化程度都是比較低的。執(zhí)政初期的中共充滿著浪漫的革命理想主義情懷，難免將戰(zhàn)時的觀念和做法帶到執(zhí)政實踐中。中共這一時期干部選拔的特點與國家治理的需要是互相作用的。干部選拔的革命化體現了國家治理內容的革命化，國家治理模式的集中管理性特征反過來要求干部選拔首先強調革命性考量。

檢視上述執(zhí)政實踐和國家治理過程，可以清晰看到此階段國家治理模式具有集中統一性、高度組織化、單向度管理的特點。

集中統一性是指強大的中央權威主導社會生活，對社會實施全方位集中統一領導和管理。一是形成橫向統一的國家政權體系，中共不只是國家機構和社會的橋梁，更是各國家機構的組織者和領導者。這由體制內和體制外兩種形式來實現。體制內的形式是指中共黨員直接在政府等國家機構任職并在其中建立黨的組織。體制外的形式是指與各級國家機構相平行的黨的各級領導機構對國家各機構進行領導，黨的一元化領導是國家治理的首要特征。二是形成縱向統一的行政管理體制，中央政府高度集權，形成對國家政治和社會生活的集中統一領導，地方政府缺乏自主權。三是政府對經濟集中統一控制，社會利益分配強調平均主義。與經濟上的平均主義相伴隨的是政治上的法治化程度偏低。

高度組織化是指中共通過前文所述的改革與整合，依靠自身組織內部高度集中統一的領導和組織體制，順利實現了新舊社會的精英更替，建立起全新的國家機器，實現了社會再組織化，使之成為一個凝聚在黨組織周圍的整體。黨、國家、社會融為一體，確立了黨在國家和社會中的核心地位，國家治理是沿著這種高度組織化的網絡展開和進行的。

單向度管理是指自上而下的單向管理型國家治理機制。執(zhí)政黨直接參與國家治理，并且經由各級地方黨組織和基層“單位”“人民公社”，黨組織滲透到社會各個領域，保證黨和國家的方針政策能順利地抵達每個社會成員并得以貫徹實施。黨對社會實行全面的政治、思想和組織領導，構成從中央到各級地方乃至基層社會的指揮命令鏈，對國家實現組織化的自上而下集中管理。

綜上，新中國成立后前30年的國家治理模式是中共初步嘗試從革命向執(zhí)政轉型的結果，帶有明顯的革命色彩和探索印記。而國家治理模式一經形成，就以其強大的作用機制反過來對執(zhí)政黨的功能發(fā)揮給予了強化，兩者相互勾連。這種國家集中管理型治理模式在短期是卓有成效的。國家的集中管理對于動員和整合社會，貫徹實施國家政府各項政令有著較高效率，對新中國政權和社會的穩(wěn)定起到了良好作用。但這種國家對社會的單向動員和管理，國家覆蓋社會，使得社會缺乏自主回應國家的主觀能動性和管道，抑制了社會真實意見表達和利益主張。政府成為千手觀音，一旦出現失誤，難以得到迅速糾正。同時，集中單向度的管理也容易使得人民逐漸失去主人感。當經濟發(fā)生困難，人民生活受到影響時，國家、社會和人民原本互信的關系就會被破壞，最終導致國家治理陷入低效。

二、改革進取型政黨下的發(fā)展績效型國家治理

集中管理型國家治理模式適應了新中國成立初期國家工業(yè)化和社會穩(wěn)定的需要，短期內取得了較好的效果，也為黨和政府管理國家和社會積累了豐富的經驗，但這一模式也造成了一系列問題。隨著社會的發(fā)展，這一模式的弊端日益凸顯。一是政治上，國家權力對社會各個領域實行全面管理，國家與社會高度重合，社會空間幾乎不存在。國家的權威體現為領袖個人的魅力和能力，國家治理的法治化不足。自上而下的政治動員和政治民主過分強調集體利益或整體利益，一定程度上忽略了公民個人權利，蘇聯式的“民主”容易流于形式。二是經濟上，計劃經濟體制下的資源配置效率低下，經濟結構畸形，社會創(chuàng)新乏力，生產力長期在低水平徘徊。到20世紀70年代，由于國內外因素的綜合影響，國內經濟瀕于崩潰，人民生活困難。在這種情況下，中國共產黨審時度勢，果斷啟動改革開放。1978年中共十一屆三中全會宣布，停止以階級斗爭為綱，將全黨工作重心轉移到經濟建設上來，為實現四個現代化而奮斗。這是中共根據對當時國內外形勢的研判，主動調整執(zhí)政功能而作出的重大戰(zhàn)略調整，這一調整也意味著國家治理模式調整為發(fā)展績效型模式，即黨和國家的工作重心是經濟發(fā)展，以增加社會財富、提高人民生活水平作為衡量國家治理績效的主要指標。

從1978年至2012年中共十八大前夕，中共的執(zhí)政功能特色體現為改革進取。簡言之，此階段黨的執(zhí)政功能圍繞改革開放的需要來調適，為改革開放掌舵，國家治理的目標是促進社會生產力快速發(fā)展和社會財富快速增加，人民生活邁向小康，初步實現國家現代化。這一時期，中共相繼推出鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀，集中體現了為實現經濟發(fā)展績效而作出執(zhí)政功能調適的戰(zhàn)略。

首先，中共調適了經濟功能，調整了利益代表功能的內涵。改革開放是從經濟領域開始的，改革開放的總設計師鄧小平相繼提出系列重要理論，為改革開放的破冰提供了理論論證和支持，開啟了國家治理模式從集中管理型向發(fā)展績效型轉型。在改革開放之初，由于國內外復雜形勢，黨內外對改革開放的認識并不十分統一，以鄧小平同志為核心的黨中央以非凡的膽略和遠見卓識，以執(zhí)政功能的調適有力地保證了改革開放的進程。鄧小平提出“貧窮不是社會主義”“發(fā)展才是硬道理”[注]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第116、377頁。等著名論斷。這些理論極大地解放了人們的思想，也引導了國家治理的方向。從農村家庭聯產承包制開始，自農村到城市，原有的“一元化”經濟體制被打破，非公有制經濟出現，社會活力被迅速激發(fā)出來，極大地解放了生產力。社會經濟的快速發(fā)展也呼喚相關制度和法律的支撐。1992年，中共十四大明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。在此精神指導下，1993年的憲法修正案將“建立社會主義市場經濟”寫入憲法。這預示著社會主義市場經濟有了制度和法律保障，中國的改革開放由此進入經濟結構轉型和體制轉軌的快車道，打開了巨大的發(fā)展空間。進入21世紀后，中共再次作出正確決策，領導中國成功加入WTO，中國工業(yè)品得以打開世界市場，中國經濟深度融入世界經濟，獲得了巨大成功。中國迅速成為世界第二大經濟體，在世界經濟中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

經濟的發(fā)展帶來社會結構的分化和社會利益格局的調整，新生利益群體蓬勃興起，社會利益訴求分化，不同群體之間利益矛盾和利益沖突日益明顯。在這種情況下，中共適應了社會發(fā)展和國家治理的需要，調適利益代表功能。2000年，時任中共中央總書記江澤民代表黨中央提出了“三個代表”重要思想，指出中國共產黨要始終代表中國先進生產力的發(fā)展要求，始終代表中國先進文化的前進方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益。這一重要思想是中共適應社會發(fā)展要求，回應改革開放過程中出現的利益訴求而作出的重要功能性調適。2002年，“三個代表”重要思想被寫入中共十六大修改后的黨章，成為指導全黨工作的重要理論綱領。2004年，在第十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案中確立了“三個代表”重要思想在國家政治和社會生活中的指導地位。2003年，時任中共中央總書記胡錦濤代表黨中央提出科學發(fā)展觀這一重要戰(zhàn)略思想，進一步回應了改革開放進入深水區(qū)后經濟發(fā)展和國家治理中的新問題。2007年，中共十七大將科學發(fā)展觀寫入黨章。以上這些理論創(chuàng)新表達了中共對社會矛盾和社會利益代表的深刻認識，保證了改革開放中經濟發(fā)展和國家治理的正確方向。

其次，為適應經濟體制改革，中共進行了卓有成效的政治體制改革，加強了社會主義民主和法制建設，取得了顯著成績，為改革開放提供了政治和法律保障，釋放出巨大的制度紅利，確保了改革開放沿著社會主義道路順利前進。一是深化黨和國家領導制度改革，廢除干部職務終身制，提出干部革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化；二是領導全國人大修改和完善憲法，加強社會主義法制建設；三是加強黨委集體領導和個人分工負責相結合制度，推行黨政分工，推動多次政府機構改革，優(yōu)化政府職能，提高政府效率，使政府管理適應改革開放的需要。中共政治功能的調適為經濟發(fā)展提供了重要的政治保障和制度支撐。

再次，伴隨經濟和政治功能的調適，中共在干部隊伍建設上也作出了重大調整。改革開放之初，鑒于黨的工作重心從階級斗爭轉向經濟建設，需要大量建設型人才和干部，鄧小平主持成立了中央顧問委員會，一大批老一輩革命家懷著對黨的事業(yè)的忠誠和對改革開放的熱切支持，主動從領導崗位上退下來，將大批德才兼?zhèn)涞哪贻p干部推薦到各級領導崗位。黨的領導制度和干部制度發(fā)生重大改革，廢除干部職務終身制，提出干部隊伍的“四化”，完成了改革開放時期的政治精英轉型。在此基礎上，從90年代開始，探索建立中國特色的現代國家公務員制度，2006年，中國《國家公務員法》正式實施。這些都是中共為適應發(fā)展績效型國家治理模式的需要，在干部隊伍建設方面的重大調整和進步，使得中國共產黨完成了干部選拔的制度化變革，為發(fā)展績效型國家治理提供了豐厚的干部和人才資源。如“2013年學歷可查的124位省部級領導中，具有研究生學歷的達101人，占81.5%，具有大學學歷的23人，占18.5%”[注]王猛：《無聲的轉型:我國省部級正職領導概況分析(1983—2013)》，《四川行政學院學報》2014年第1期。。除干部選拔外，黨和國家的監(jiān)督體系也逐漸完善。這一時期的干部選拔從前期的強調革命性轉向強調德才兼?zhèn)?，強調政治精英要懂經濟，強調政治精英的現代意識、專業(yè)技術和現代管理能力，這是國家治理模式變遷的重要條件，也促進了國家治理模式從革命式的集中管理轉向追求發(fā)展績效。

最后，改革開放為社會經濟帶來長足進步和巨量財富的同時，也帶來社會結構的變化和人們價值觀的多元。私營企業(yè)、三資企業(yè)和各種新型組織大量涌現，農村閑散勞動力紛紛進城務工，導致傳統的“兩個階級，一個階層”社會結構趨于解體，“單位”和“人民公社”已經遠遠不能整合社會成員，日益增加的社會流動性、分散性和開放性考驗著國家治理體系的張力。中共為適應這一國家治理要求，在社會整合方面作出了重大調整。一是在非公經濟企業(yè)和社會新型組織中發(fā)展黨員，建立黨組織，將黨的功能和影響滲透到非公經濟組織中。二是建立基層群眾自治制度，分別在城市和農村實行居民自治和村民自治。黨通過國家基層政權組織指導基層群眾自治，將分散的社會成員整合起來。過去主要靠“單位”和“人民公社”整合社會成員的方式失去作用，中共在改革開放時期社會整合功能的調適防止了社會離散和碎片化，凝聚了社會力量。

中共執(zhí)政功能是伴隨著改革開放實踐逐漸調適的，其結果是帶來國家治理模式的轉型，即由國家完全主導、社會被動接受轉向以國家主導為主、社會有限參與，其目標是追求經濟發(fā)展績效的最大化，推進社會經濟現代化和政治民主化進程。這一模式的特點是國家主導、社會協同、經濟發(fā)展績效優(yōu)先。具體而言，一方面，國家治理的主體仍然是政府，國家治理仍然以自上而下的組織化管理為主，而政府接受執(zhí)政黨在思想、政治和組織上的領導和指揮。國家治理模式是基于為經濟發(fā)展開路和保駕護航而建構的，中共的執(zhí)政功能從前一階段強調階級分析視角的革命主義和意識形態(tài)理想轉向現代化視角的理性主義，即功能調適以是否有利于經濟發(fā)展為主要衡量尺度，其目標是實現國家的富強和人民物質生活水平的提高，快速實現國家現代化。另一方面，一是此階段雖然沒有涉及全局性、深層次的政治體制改革，但隨著市場經濟的發(fā)展，黨政分工，中央政府不再高度集權，而是適度向地方政府分權，激活地方政府的主觀積極性和創(chuàng)造性，引入競爭機制，展開各地區(qū)之間的發(fā)展競爭。二是政府已不再是唯一的治理主體。由于執(zhí)政黨的功能有了變化，政府權能也隨之明顯調整。政府向社會釋放了一定空間，社會組織和公民成為國家治理的協同力量，國家和社會在多層次多維度上有一定的互動，以凝聚共識基礎，提升黨和政府的政治權威，推進改革開放事業(yè)的發(fā)展。

這一時期國家治理模式變遷取得了良好的成績，中國的經濟實力和國家實力大大增強，人民生活水平大大提高，中國已是世界第二大經濟體。國家治理的成績和效率證明了中國共產黨執(zhí)政功能調適的及時、正確、有效，標志著中共作為執(zhí)政黨已從稚嫩走向成熟，成為領導社會主義中國完成現代轉型的毋庸置疑的領導力量。

三、核心領導型政黨下的現代綜合型國家治理

2008年，自美國開始的金融危機席卷全球，世界經濟進入一個新的復雜動蕩期。中國改革開放走到深水區(qū)。一方面，中國仍然處于重要的戰(zhàn)略機遇期，新科技革命正在向縱深發(fā)展，為改革開放提供了有力的技術支撐和發(fā)展空間。中國經濟經過幾十年的發(fā)展已經有了長足的進步，具有了雄厚的實力，社會正朝向現代化大步邁進。另一方面，中國也處于國內矛盾凸顯期并且面臨嚴峻的國際挑戰(zhàn)。從國內來說，一是經濟發(fā)展不平衡造成國內不同地區(qū)、不同群體之間利益分配失衡，貧富差距拉大，社會沖突有所加劇。改革開放前期中國采取的優(yōu)先發(fā)展經濟戰(zhàn)略造成社會政治和文化發(fā)展的相對滯后，社會貪腐現象有所發(fā)展，社會公平正義程度不足，社會不同利益群體對進一步深化改革缺乏共識。這種狀況若不改變，定然會影響整個社會現代轉型的進程。二是在新科技時代，中國經濟發(fā)展進入新的歷史階段，急需產品升級換代和經濟結構轉型，急需以科技創(chuàng)新帶動新一輪經濟發(fā)展，才能在世界經濟和國際競爭中獲得優(yōu)勢地位。從國際來看，世界進入了新的歷史階段，日益崛起的中國面臨來自西方國家經濟競爭的巨大壓力和政治文化的影響滲透，挑戰(zhàn)嚴峻。此時中國的國家治理要解決的一個主要問題就是：強化領導，凝聚共識，深化改革，促進經濟政治文化社會生態(tài)文明的協同發(fā)展，以變革和創(chuàng)新回應來自國內外的困難和挑戰(zhàn)，最終取得新時代中國特色社會主義的偉大勝利。面對這樣的時局，前期的發(fā)展績效型國家治理模式需要有所調整。

在此背景下，中國共產黨再次審時度勢，以習近平同志為核心的中央領導集體正確研判國內外時局和環(huán)境，形成了新時代中國特色社會主義思想，為國家治理模式的變遷作出了理論上的指引和路徑上的選擇，也標志著中共執(zhí)政功能的再次調適。

中共十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化即國家治理現代化，意味著要構建中國特色社會主義現代治理體系。換言之，要在改革開放以來經濟取得巨大成績的基礎上，加強社會各領域的協同發(fā)展，推進社會的全面現代轉型，真正實現國家現代化。為實現這一目標，執(zhí)政黨這次功能調適的突出特點就是，強調中國共產黨在國家治理中的核心領導地位，強調黨的領導是實現國家治理體系和治理能力現代化的制勝法寶。具體而言就是：將加強黨的建設提到戰(zhàn)略高度，將黨建與國家治理融合起來，以黨建促治理。中共有近9000萬黨員，他們分布在社會各層次各行業(yè)，強化黨建工作能夠提升廣大黨員的政治和理論素養(yǎng)，錘煉黨性，使黨員成為廣大人民群眾的榜樣、改革開放的先鋒，這對于全國上下凝聚人心、重鑄共識至關重要。中央要求全黨上下認真學習習近平新時代中國特色社會主義思想，統一思想，提高認識。黨建工作無論是在政府機關、國有企業(yè)，還是在非公經濟組織中都得到了很大加強，成為推進國家治理現代化的重要抓手。這是本階段黨領導推進國家治理現代化的重要特征。

首先，現代國家政權建設獲得重大進展。改革開放前期的重點是經濟建設，通過建立社會主義市場經濟，大力發(fā)展生產力，改善人民生活，提升國家的經濟實力，民主法治建設是為經濟發(fā)展保駕護航的。十八屆三中全會后，中共著手進行了黨內機構改革，并指導進行了國家機構改革。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》，規(guī)定：改革黨中央機構，組建國家監(jiān)察委員會；升級或成立中央決策議事協調機構；加強黨中央機構對政府的歸口領導。改革國務院機構，重組合并職能相近或交叉的部門，組建新的政府部門，建立權責清晰的政府治理體系。改革地方國家機構，探索加大黨政機關合并或合署辦公力度，構建精簡高效的基層管理體制。此外，還對全國人大、全國政協、行政執(zhí)法體制、跨軍地關系、群團組織等進行改革。此次改革，“以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協同高效為著力點，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，深化轉職能、轉方向、轉作風，提高效率效能，積極構建系統完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系”[注]《中共中央印發(fā)〈深化黨和國家機構改革方案〉》，《人民日報》2018年3月22日。。這一輪黨和國家機構改革強調的是中共對新時代改革開放和國家治理的絕對領導，是總結前期改革開放的經驗后進行的功能調適，既是中國共產黨人堅持“四個自信”的表現，也適應了新時代中國國家治理的需要。這一輪國家機構改革后，中國特色社會主義現代國家治理體系基本構成。這次改革力度之大，遠超改革開放前期，是中國新時代政治發(fā)展的重要成果。

其次，在新時代，國家治理的主要任務和主要矛盾具有新的特點和內容，需要進一步發(fā)展經濟，并協同推進政治文化建設，這樣才能體現最廣大人民的利益，達成社會共識，實現社會善治。中共十八大以來，中央統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，取得“十二五”規(guī)劃勝利完成、“十三五”規(guī)劃順利實施、黨和國家事業(yè)全面開創(chuàng)新局面的勝利。中共十九大指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。這是中共在經濟和利益代表功能上的進一步調整，表達了黨不忘初心、牢記使命的歷史責任感，表明黨始終是以人民為中心，始終把關心人民利益、實現人民利益放在工作的首位。這也是黨針對新時代國家治理的主要矛盾和主要任務作出的準確判斷和調整，無論是經濟結構轉型還是利益格局調整，都是圍繞這個中心來推進的。

再次，為了落實黨在國家治理中的核心領導，中共在干部隊伍建設方面也作了調整和完善。中共十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，進一步加強和完善了對公務員尤其是對領導干部的管理。一方面，強力反腐，堅決將不合格分子清理出公務員隊伍，清廉官場作風。2018年3月，國家監(jiān)察委員會在京揭牌，標志著中國廉政建設的重大制度進步。另一方面，進一步完善公務員制度，嚴格規(guī)范公務員的選拔、錄用、培訓和晉升。2016年1月29日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上強調指出：“全黨同志要增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，切實做到對黨忠誠、為黨分憂、為黨擔責、為黨盡責。”[注]習近平：《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話》，《人民日報》2016年7月2日。這一要求是對在國家治理中落實黨的核心領導的深刻闡釋，也表明中國國家治理現代化不是照搬西方的治理模式和方法，而是根據中國國情，堅持“四個自信”，最終實現中國特色社會主義的偉大勝利，實現中華民族偉大復興。2018年12月29日，國家主席習近平頒布第20號主席令，宣布第十三屆全國人大常務委員會第七次會議修訂通過的《中華人民共和國公務員法》自2019年6月1日起施行。新修訂的國家公務員法增加了關于堅持中國共產黨領導、堅持習近平新時代中國特色社會主義思想指導等重要內容，并強調了對公務員政治素質的高要求。這些都表明，這一時期的干部選拔再次將對黨忠誠提到首位，強調黨員干部的“四個意識”和政治理論素養(yǎng)。這一時期強調對干部的政治素質的考量不像新中國成立之初那樣論資排輩，而是強調領導干部的思想素質和道德情操，同時也要兼?zhèn)鋵I(yè)管理能力。換言之，在新時代，對國家公務員和各級領導干部提出了在前期基礎上的更高要求，他們必須符合新時代國家治理現代化的新需要。

最后，沿襲革命時期在基層組織建設和社會整合方面的優(yōu)良傳統，新時代以來，在總結改革開放時期相關經驗的基礎上，中共在基層組織建設和社會整合方面開展了一系列創(chuàng)新。一方面，在政府和國有企業(yè)開展黨建創(chuàng)新，提升基層黨組織的領導力和黨員的黨性，以基層黨員的先進性引領廣大職工群眾，凝聚人心。另一方面，在非公經濟組織中大力開展和強化基層黨組織建設，將黨的領導擴大到社會各個行業(yè)和領域。截至2017年，已有187.7萬個非公有制企業(yè)建立黨組織,占非公有制企業(yè)總數的73.1%；全國30.3萬個社會組織已建立黨組織,占社會組織總數的61.7%[注]《中共中央組織部發(fā)布2017年中國共產黨黨內統計公報》，《黨建研究》2018年第7期。。此外，還加強了城市社區(qū)基層黨組織和農村基層黨組織的建設。這些都有助于打造以執(zhí)政黨為核心的共建、共治和共享的新型國家治理格局，打通黨對社會領導的最后一公里，實現黨對社會的全面領導。

新時代中共執(zhí)政功能的調適帶來國家治理模式新的變遷，初步形成了新時代中國特色社會主義國家治理模式。這一模式的特點，一是以中共為領導核心。正如中共十九大報告所指出的：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。黨是國家治理的主心骨、掌舵人，這個特色是新時代中國國家治理的最大特色。二是國家治理主體的多元化及主體之間互動協商增強。這一時期，政府是國家治理的主導者，黨的領導主要是通過政府機制來實現的，但各社會力量也是國家治理的主體，社會力量通過各種渠道參與國家治理，在多維度上與政府對話協商較之前期進一步增強，全國上下已形成堅持中國共產黨領導、深化改革開放、堅持“四個自信”、實現國家治理現代化的共識。在國內外時局復雜多變的情況下，深化改革開放必須在前期的基礎上凝聚不同社會利益群體的共識，而這只能在中共的領導下才可能實現。三是國家治理內容的綜合性和治理體系的網絡化。新時代國家治理是對社會各領域的綜合治理。改革開放前期，國家治理主要是為經濟發(fā)展提供良好的環(huán)境和穩(wěn)定的社會秩序，因此比較側重經濟領域的治理。新時代不僅是經濟深化改革的時代，更是政治和文化現代化協同推進的時代，國家治理要在現代國家建設的諸領域綜合發(fā)力，沒有社會各領域的協同進步，是不可能完成社會轉型的，經濟發(fā)展也會失去可持續(xù)性，這也是這個時期必須突出強調黨的核心領導的根本原因。此外，國家治理體系初現網絡化格局，即新時代以來，政府進一步轉變了職能，在前期科層制下國家和社會縱向互動的基礎上，打造執(zhí)政黨、國家、社會、市場、公民等多元主體之間立體多維交叉的網絡化社會治理體系。在確保黨的核心領導的前提下，國家治理越來越充分地吸納各社會主體參與，使不同的利益訴求和主張都能夠進入政治議程和公共政策中，實現社會利益均衡，盡可能地使全體人民獲得公平正義感。充分借助信息技術手段，將隨著改革開放的進展而分散的社會基層組織再造起來。這種社會的組織化不同于計劃經濟時代的社會組織化，不是以行政手段將社會成員捆綁在一個個單位中，而是在允許社會充分流動的基礎上形成科學的國家治理綜合網絡，提升社會的自治能力和自組織能力，國家和社會相互滲透，協商共治。四是強調國家治理的科學化和法治化。科學化和法治化表征著國家治理的現代化性質，新時代國家治理以科學化和法治化為重要衡量依據和方法手段。

四、結 語

檢視中國共產黨執(zhí)政以來國家治理模式的變遷過程，我們可以得出三個結論和經驗：一是中國共產黨的執(zhí)政歷程是不斷調適執(zhí)政功能的歷程，經過艱難探索，尋找到執(zhí)政功能與國家建設和國家治理的契合點，從而引領新中國走過近70年從站起來到富起來、強起來的輝煌歷程。二是中國國家治理模式的變遷經歷了從國家單向度計劃管理到以經濟建設為中心，為經濟建設保駕護航，以經濟發(fā)展績效促進社會進步，再到中國特色社會主義進入新時代，強調黨的絕對領導下多元治理主體互動協商，打造立體多面的社會治理網絡，在凝聚全體社會成員共識的基礎上走向國家治理現代化的過程。這一變遷過程既是執(zhí)政黨功能調適水到渠成的結果，也展示了它對執(zhí)政黨功能調適的促進作用。正是經歷這一變遷過程，中國共產黨從一個農民占大多數的充滿戰(zhàn)火硝煙的革命黨，成長為一個具有豐富現代國家建設和國家治理經驗的社會主義政黨。中國共產黨執(zhí)政功能調適和社會主義中國的國家治理呈正相關的關系，這種關系充分證明：不僅只有中國共產黨才能救中國，而且只有中國共產黨才能領導建設中國。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。三是堅持黨的絕對領導是實現國家治理現代化的根本保障，也是中國最終完成從傳統向現代的社會轉型的基本前提。回望過去，中國共產黨帶領全國各族人民走過輝煌的歷程。展望新時代，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，中國人民一定能夠取得中國特色社會主義的偉大勝利，實現中華民族的偉大復興。