省級(jí)統(tǒng)管：看守所改革的第三條道路

閔豐錦

（西南政法大學(xué)法學(xué)院 重慶 401120）

1 引言

2017年6月15日，公安部發(fā)布了關(guān)于《中華人民共和國看守所法（公開征求意見稿）》公開征求意見的公告，該公告分為現(xiàn)行立法評(píng)價(jià)、此次立法目的、征求意見原因，明確看守所立法是以完善法律、保障訴訟、保障人權(quán)為目標(biāo)。而早在2009年2月云南“躲貓貓事件”發(fā)生后，發(fā)生在看守所內(nèi)的刑訊逼供、超期羈押、牢頭獄霸、律師難見等一系列“看守所病”走入了大眾視野，“看守所劃歸司法行政機(jī)關(guān)管理”的中立化呼聲甚高。在公安部此次發(fā)布的征求意見稿中，涉及“隸屬關(guān)系”的第6條依舊規(guī)定，“國務(wù)院公安部門主管全國看守所工作?？h級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)主管本行政區(qū)域看守所工作?！币皇て鹎永?，以看守所管理權(quán)為核心的看守所改革，再次引起了全民爭(zhēng)論，諸多學(xué)者、律師等以座談會(huì)、發(fā)表文章等方式展開研討并提出建議，《人民日?qǐng)?bào)》也發(fā)出了“看守所，恪守法治的力度再大些”[1]的評(píng)論。

職務(wù)犯罪偵查權(quán)已經(jīng)從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，看守所管理權(quán)是否應(yīng)當(dāng)借鑒經(jīng)驗(yàn)，從公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)？面對(duì)看守所改革的困局核心——管理權(quán)歸屬，有必要重新審視問題的來源。基于此，筆者以規(guī)范分析、理論探討、實(shí)證研究為多維視角，從基本概念到熱點(diǎn)事件，從學(xué)者觀點(diǎn)到官方回應(yīng)，從問題本質(zhì)到破解路徑，闡明“看守所中立化”的內(nèi)涵。在公安機(jī)關(guān)不放權(quán)、看守所轉(zhuǎn)隸暫不現(xiàn)實(shí)的情況下，與其“持續(xù)呼吁依舊巋然不動(dòng)”，不如“腳踏實(shí)地但可步步為進(jìn)”，以看守所省級(jí)統(tǒng)管作為進(jìn)一步強(qiáng)化、創(chuàng)新公安機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約的突破口，提出“重塑監(jiān)管理念，調(diào)整監(jiān)管機(jī)制，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的公安機(jī)關(guān)看守所改革的第三條道路。

2 看守所管理的基本情況

2.1 “偵羈”合一：看守所的管理現(xiàn)狀

作為法定的羈押場(chǎng)所，看守所“是國家的羈押機(jī)關(guān)，是人民民主專政的工具之一”[2]，負(fù)責(zé)對(duì)被刑事拘留、逮捕、判決生效后剩余刑期3個(gè)月以內(nèi)的犯罪嫌疑人、被告人、短刑犯的羈押，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，體現(xiàn)出“偵羈”合一的鮮明特色。理論上，公安機(jī)關(guān)兼具行政管理與刑事偵查的雙重職能，對(duì)看守所的管理屬于行政管理職能的組成部分；實(shí)踐中，由于刑事偵查屬于公安機(jī)關(guān)中心工作，一切其他公安工作都為其服務(wù)，看守所也服務(wù)于刑事偵查的需要。從內(nèi)部分工來看，公安機(jī)關(guān)監(jiān)管部門是負(fù)責(zé)集中管理看守所、拘留所、戒毒所、收教所等監(jiān)所（勞教所已經(jīng)撤銷）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在公安部是監(jiān)所管理局、在省級(jí)是監(jiān)管總隊(duì)、在地市級(jí)是監(jiān)管支隊(duì)、在區(qū)縣級(jí)是監(jiān)管大隊(duì)，由轄區(qū)公安機(jī)關(guān)的一名副職領(lǐng)導(dǎo)專職負(fù)責(zé)。部分地區(qū)因執(zhí)法現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)案情況等因素制約，看守所、拘留所、戒毒所、收教所合一而設(shè)、內(nèi)部分區(qū)關(guān)押。此外，看守所接受同級(jí)檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門派駐檢察室的監(jiān)督、受到轄區(qū)內(nèi)武警部隊(duì)的武裝保護(hù)。

看守所的隸屬關(guān)系配置，核心是公權(quán)力的合理配置問題，是大政府的內(nèi)部分工問題；看守所的中立化之爭(zhēng)，即看守所的歸屬之爭(zhēng)、偵查權(quán)與羈押權(quán)的分合之爭(zhēng)，其根本是價(jià)值取向之爭(zhēng)、監(jiān)管權(quán)力之爭(zhēng)、部門利益之爭(zhēng)?！翱词厮辛⒒钡奶岢觯词轻槍?duì)“偵羈”合一而言；“看守所中立化，就是要求看守所由偵查機(jī)關(guān)以外的部門進(jìn)行管理”[3]，如司法行政機(jī)關(guān)等中立第三方，讓看守所脫離與偵查部門的直接隸屬關(guān)系，達(dá)到“偵羈分離”的效果。實(shí)際上，雖然隸屬公安機(jī)關(guān)管轄，但看守所是按行政區(qū)劃或特殊職業(yè)而單獨(dú)使用公章，而非使用公安機(jī)關(guān)公章，顯示了一定程度的獨(dú)立性，但與撤銷之前的勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)一樣，表面上直接隸屬上一級(jí)政府，實(shí)際上由政府委托、授權(quán)公安機(jī)關(guān)管理。

2.2 是否“回家”：看守所的歸屬沿革

中華人民共和國成立后，看守所不僅在建國初期一年的短暫時(shí)間內(nèi)歸屬司法部管理，而且在1983年監(jiān)獄回歸司法部管理之時(shí)，看守所也有一并回歸的改革計(jì)劃，只是因故暫緩。1949年11月1日司法部成立，公安機(jī)關(guān)和法院各自名下的看守所逐漸劃歸司法部管理。1949年12月20日，中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)的《中央人民政府司法部試行組織條例》第2條規(guī)定，“司法部主管犯人改造監(jiān)押機(jī)關(guān)之設(shè)置、廢止、合并及指導(dǎo)、監(jiān)督事項(xiàng)，即主管監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造隊(duì)工作”，具體由主管獄政工作的司法部第三司負(fù)責(zé)。1950年11月30日司法部、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于監(jiān)獄、看守所和勞動(dòng)改造隊(duì)移轉(zhuǎn)歸公安部門領(lǐng)導(dǎo)的指示》，監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造隊(duì)劃歸公安部領(lǐng)導(dǎo)。可見，從中華人民共和國成立到1950年11月30日的一年多時(shí)間內(nèi)，司法行政機(jī)關(guān)是看守所的“娘家”，但由于時(shí)間很短、機(jī)構(gòu)整合的緣故，尚未形成具體有效的管理經(jīng)驗(yàn)。

隨著20世紀(jì)80年代“嚴(yán)打”時(shí)期的到來，公安機(jī)關(guān)面臨打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等重大壓力，在警力有限的情況下，對(duì)監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場(chǎng)所的管理顯得有些心有余力不足。因此，在中央政法委的最初改革設(shè)計(jì)中，除了監(jiān)獄劃歸司法部，看守所也在劃歸司法部的中長期規(guī)劃之中，但出于改革的猛烈性及打擊犯罪等現(xiàn)實(shí)需要而暫緩。1983年9月26日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于將公安部勞改局、勞教局及其編制劃歸司法部的通知》，規(guī)定“將公安部的勞改局、勞教局及其編制一百一十人劃歸司法部，全國勞改、勞教工作歸司法部領(lǐng)導(dǎo)”。隨即，公安部、司法部發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行中央將勞改、勞教工作移交給司法行政部門管理的若干規(guī)定》，明確提出了“中央決定將勞改、勞教工作移交給司法行政部門管理”。1988年10月25日，國家編委批準(zhǔn)的司法部“三定”方案確定，“司法部管理全國的獄政工作和對(duì)罪犯的改造工作，領(lǐng)導(dǎo)和管理全國的勞動(dòng)教養(yǎng)工作”。

1990年國務(wù)院制定了《中華人民共和國看守所條例》（以下簡稱《看守所條例》），明確規(guī)定我國現(xiàn)行的看守所管理體制。雖然2000年實(shí)施的《中華人民共和國立法法》規(guī)定“限制人身自由必須由法律規(guī)定”，但《中華人民共和國看守所法》并未像《中華人民共和國監(jiān)獄法》那樣順利出臺(tái)，甚至在專家學(xué)者的多年呼吁下依舊呈舉步維艱之勢(shì)。歸根結(jié)底，就是看守所管理權(quán)的歸屬問題。專家學(xué)者大多呼吁“將看守所的管理權(quán)劃分給司法行政機(jī)關(guān)”，但在委托公安部起草看守所相關(guān)立法的設(shè)計(jì)框架之下，公安部當(dāng)然不會(huì)自拆臺(tái)面、主動(dòng)放棄權(quán)力，看守所立法工作陷入了停滯不前的境地。

3 看守所改革的方向之爭(zhēng)

3.1 專家學(xué)者：力倡“看守所中立化”

（1）刑事法學(xué)界的觀點(diǎn)。早在2001年，陳興良教授從“警察權(quán)是警察行政職權(quán)與警察刑事職權(quán)的統(tǒng)一”角度出發(fā)，認(rèn)為“在目前的體制下，要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)所檢察的工作力度，使駐所檢察員享有更大的監(jiān)督權(quán)，從而承擔(dān)起保障犯罪嫌疑人權(quán)利的職責(zé)。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)將看守所從公安機(jī)關(guān)分離，隸屬司法行政部門，從而形成對(duì)警察偵查權(quán)的制約?！盵4]這是從警察權(quán)的理論出發(fā)，在立足本土國情的基礎(chǔ)上，在理想與現(xiàn)實(shí)、長期與短期、制度變革與機(jī)制調(diào)整之間作出的深入考量與利益權(quán)衡，具有一定的現(xiàn)實(shí)可行性。

“躲貓貓事件”發(fā)生后，不少學(xué)者發(fā)出了“看守所中立化”的改革呼吁：如程雷教授考察了監(jiān)管體制改革的初衷，“看守所由公安機(jī)關(guān)管理并不是一個(gè)板上釘釘?shù)臎Q策，當(dāng)年決策的暗含之意是，當(dāng)條件成熟的時(shí)候，看守所的監(jiān)管體制也應(yīng)當(dāng)像當(dāng)年監(jiān)獄劃歸司法行政部門管理一樣，從公安機(jī)關(guān)調(diào)整為司法行政機(jī)關(guān)管轄”[5]；陳光中教授直言不諱，“應(yīng)該把管理看守所的職權(quán)從公安部門手里拿出去，劃歸司法行政部門管理。公安機(jī)關(guān)既負(fù)責(zé)偵查，同時(shí)又負(fù)責(zé)管理看守所不合適，因?yàn)榭词厮芾淼木褪欠缸锵右扇耍枪矙C(jī)關(guān)的偵查對(duì)象。”[6]

（2）代表委員的呼吁。2009年“躲貓貓事件”正值當(dāng)年全國兩會(huì)期間，不少與會(huì)人大代表、政協(xié)委員受到“躲貓貓事件”觸動(dòng)，提出了“看守所從公安機(jī)關(guān)獨(dú)立分離開來”的“偵押分離”提案。法律史學(xué)者侯欣一教授以全國政協(xié)委員的身份，在2005到2017年的12年間，每年兩會(huì)都持續(xù)“看守所中立化”的提案，對(duì)此公安部監(jiān)所管理局私下給予的答復(fù)是“如果上面決定了要移交出去，我們立即移交。 ”①公安機(jī)關(guān)監(jiān)管部門的潛在觀點(diǎn)，即：如果中央決定看守所劃歸司法行政機(jī)關(guān)，正如檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的堅(jiān)決執(zhí)行那樣，公安機(jī)關(guān)立即無條件執(zhí)行，但公安機(jī)關(guān)不可能認(rèn)同、不可能提出、不可能主動(dòng)將看守所監(jiān)管權(quán)拱手相讓；在中央沒有或暫時(shí)未決定此項(xiàng)改革時(shí)，為了證明公安機(jī)關(guān)對(duì)看守所監(jiān)管的正當(dāng)性、有效性，為了證明“不必剝離也能管好看守所”，公安機(jī)關(guān)必須進(jìn)行看守所內(nèi)部機(jī)制的系列改良。

民法學(xué)者梁慧星教授多年來以政協(xié)委員和人大代表的身份，長期關(guān)注看守所改革問題。在2008年第十屆全國政協(xié)會(huì)議上，梁慧星教授以政協(xié)委員身份在提案中建議“將羈押犯罪嫌疑人的看守所，劃歸司法部管轄，根除發(fā)生刑訊逼供的體制根源”，并得到公安部“推進(jìn)看守所全程錄像”的改革回應(yīng)；2009年第十一屆全國人大會(huì)議上，梁慧星教授以人大代表身份在議案中呼吁“從源頭上解決刑訊逼供的問題，要將看守所歸由司法行政部門”，并得到中央政法委“意見很有建設(shè)性，我們也正在研究，現(xiàn)在在搞司法改革，不能迅速解決問題”的回應(yīng)。多年呼吁無果后，梁慧星教授直言不諱道“問題的根源就在部門利益，就在公安部。”[7]

3.2 官方立場(chǎng)：立法入手內(nèi)部改良

正如檢察機(jī)關(guān)“拒絕”批捕權(quán)轉(zhuǎn)隸到法院、法院“拒絕”執(zhí)行權(quán)轉(zhuǎn)隸到司法行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)也在相當(dāng)程度上“拒絕”看守所管理權(quán)的轉(zhuǎn)隸。在大制度不變的情況下，承認(rèn)看守所運(yùn)行中存在的諸多問題、拒絕將看守所管理權(quán)交給其他機(jī)關(guān)、采取內(nèi)部機(jī)制改革的方式完善管理，成為了公安機(jī)關(guān)持續(xù)有效的發(fā)聲。針對(duì)外界轉(zhuǎn)隸呼聲，2011年公安部回應(yīng)稱“偵羈合一更利于打擊犯罪；體現(xiàn)社會(huì)主義法制文明；刑訊逼供和超期羈押與看守所沒關(guān)系”“公安機(jī)關(guān)管理看守所的體制符合中國國情，不宜改變。”[8]

在傾向內(nèi)部改良的學(xué)者中，陳衛(wèi)東教授認(rèn)為“近五年來看守所改革的經(jīng)驗(yàn)表明，看守所存在的諸多問題主要是管理上的問題，通過強(qiáng)有力的管理機(jī)制創(chuàng)新能夠解決，無需進(jìn)行體制變動(dòng)。”[9]卞建林教授認(rèn)為“公安部的改革已經(jīng)展示了好的方向，雖然機(jī)構(gòu)沒有實(shí)現(xiàn)中立，但秉持的是中立的理念，正在逐步淡化公安體制內(nèi)偵羈不分的色彩，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部分工和制約。”[10]這種觀點(diǎn)有些“相對(duì)合理主義”的色彩，但其是建立在“公安機(jī)關(guān)不可能主動(dòng)放棄看守所監(jiān)管權(quán)”基礎(chǔ)之上的機(jī)制設(shè)計(jì)，充分考慮了改革的現(xiàn)實(shí)性和可行性。

4 看守所問題的根源論爭(zhēng)

4.1 正方觀點(diǎn)：看守所問題的根源在于管理體制

（1）論點(diǎn)之一：看守所的職能異化為“深挖犯罪”。公安機(jī)關(guān)管理的看守所、戒毒所、拘留所等監(jiān)管場(chǎng)所，長期有“違法犯罪信息庫”“打擊犯罪第二戰(zhàn)場(chǎng)”等稱謂，在“嚴(yán)打”等重要時(shí)期，全國或部分范圍內(nèi)在監(jiān)管場(chǎng)所開展了“兩搶一盜”“涉槍涉爆”等深挖犯罪專項(xiàng)行動(dòng)。顯然，深挖犯罪不是看守所的法定職能，是打擊犯罪的刑事訴訟價(jià)值在偵查階段的擴(kuò)大效應(yīng)，正如“法院變相承擔(dān)追訴犯罪職責(zé)”是打擊犯罪的刑事訴訟價(jià)值在審判階段的擴(kuò)大效應(yīng)一樣，是整個(gè)司法系統(tǒng)價(jià)值取向的問題。

（2）論點(diǎn)之二：看守所與偵查部門的制約是有限的內(nèi)部制約。針對(duì)公安機(jī)關(guān)的堅(jiān)守陣地，改革派也承認(rèn)公安機(jī)關(guān)對(duì)看守所進(jìn)行了多項(xiàng)制度改革、監(jiān)管執(zhí)法專項(xiàng)檢查后，看守所執(zhí)法狀況有所好轉(zhuǎn)，但依舊認(rèn)為這種內(nèi)部的機(jī)制性改良并未深入到體制性病灶，無法從根本上杜絕公權(quán)力對(duì)被羈押者的傷害。簡而言之，徹底改革派認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部改革治標(biāo)不治本，最為關(guān)鍵的是內(nèi)部制約力度不足，而且內(nèi)部制約的力度一定小于外部制約。縱然近年來同一公安機(jī)關(guān)分管刑事偵查與看守所監(jiān)管的副職領(lǐng)導(dǎo)不同，但一把手仍舊可以從打擊犯罪的大局出發(fā)統(tǒng)領(lǐng)全局。

4.2 反方立場(chǎng)：看守所問題的根源在于管理方式

（1）論點(diǎn)之一：辯證看待刑訊逼供等監(jiān)管頑疾。一是刑訊逼供問題。前司法部研究室主任王公義認(rèn)為，“偵羈分離”及其配套措施實(shí)施后，“99%以上的刑訊逼供問題都可以解決”。[11]顯然，這種觀點(diǎn)沒有區(qū)分看守所內(nèi)與看守所外所發(fā)生的刑訊逼供，看守所之外的刑訊逼供現(xiàn)象并非看守所改革能夠解決。2014年4月26日，在中國社科院法學(xué)所“新刑事訴訟法實(shí)施狀況”研討會(huì)上，趙春光局長稱“5年來，全國看守所內(nèi)未發(fā)生過一起刑訊逼供事件”[12]。換言之，現(xiàn)如今，看守所內(nèi)已經(jīng)沒有或極少有刑訊逼供問題發(fā)生。畢竟，“從過往的經(jīng)驗(yàn)來看，以刑訊逼供為代表的非法訊問行為主要發(fā)生在訊問人員和犯罪嫌疑人有機(jī)會(huì)發(fā)生直接接觸的時(shí)間和場(chǎng)所，如犯罪嫌疑人剛被抓獲之時(shí)、派出所或刑警隊(duì)的訊問場(chǎng)所、外提犯罪嫌疑人辨認(rèn)或指認(rèn)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)?！盵13]

二是超期羈押問題。如果說偵查階段的超期羈押問題是因?yàn)榭词厮艿焦矙C(jī)關(guān)偵查權(quán)的內(nèi)部干預(yù)而“睜一只眼閉一只眼”，那么當(dāng)訴訟階段到達(dá)起訴、審判，未受檢察院、法院控制的看守所為何還存在超期羈押或超過五年仍未有生效判決的久押不決呢？顯然，“看守所的隸屬問題”并非超期羈押的主因；相反，針對(duì)問題對(duì)癥下藥，超期羈押已經(jīng)成為了看守所監(jiān)管中不可逾越的一條紅線。以偵查階段為例，一旦在法定羈押期限內(nèi)最后一天仍未有繼續(xù)羈押的法定文書，看守所會(huì)向偵查部門進(jìn)行提醒，若在最后一天24時(shí)之前仍無有效文書，則會(huì)以“羈押期限滿”為由先行釋放，否則超期羈押肯定會(huì)追究辦案人員責(zé)任，這也體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部羈押權(quán)對(duì)偵查權(quán)的適當(dāng)制約①以筆者從事的審查逮捕工作為例，法定的14天（單人單次本地作案）或37天（多人多次流竄作案）的刑事拘留期限是不可逾越的紅線。筆者曾經(jīng)在某日晚上接到承辦民警電話，稱“看守所向其電話告知今天是刑事拘留37天的最后一天，再?zèng)]有逮捕文書就要放人”，筆者不得不馬上趕到單位加班、出文書。經(jīng)審查《延長刑事拘留期限書》，原來是承辦民警填寫日期時(shí)忘記了上個(gè)月有31天、想當(dāng)然以30天計(jì)算，而錄入看守所電腦系統(tǒng)的刑事拘留起始時(shí)間是自動(dòng)計(jì)算、不可更改的，看守所電子監(jiān)管系統(tǒng)的自動(dòng)警示功能發(fā)揮了作用——顯然，一旦在審查逮捕階段仍未結(jié)案導(dǎo)致超期羈押，看守所電子監(jiān)管系統(tǒng)就會(huì)自動(dòng)記錄并上報(bào)，偵查民警、監(jiān)管民警、批捕檢察官甚至駐所檢察官、案件管理檢察官都會(huì)被追究責(zé)任。。

四是牢頭獄霸問題。只有存在人犯管人犯、犯人管犯人，當(dāng)牢頭凌厲霸道、監(jiān)管警察不負(fù)責(zé)任時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“牢頭獄霸”問題。古今中外牢頭獄霸普遍存在，這既是歷史問題也是綜合作用、理念使然，與誰來管理并無直接關(guān)聯(lián)。雖然監(jiān)管部門存在“讓老犯人管理新犯人”等嚴(yán)重滯后的管理理念，但牢頭獄霸在司法行政機(jī)關(guān)管理的監(jiān)獄中依舊存在的事實(shí)，似乎也很難讓人相信司法行政機(jī)關(guān)管理看守所就不會(huì)出現(xiàn)牢頭獄霸問題。

五是律師會(huì)見難問題。由于律師屬于司法行政機(jī)關(guān)管理，那么將看守所也劃歸司法行政機(jī)關(guān)管理，是否就會(huì)改變律師會(huì)見難的問題？說到底，看守所只是一個(gè)辦案機(jī)關(guān)“不予會(huì)見命令”的執(zhí)行者，就算是“應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)會(huì)見而沒有批準(zhǔn)會(huì)見”的違法剝奪律師會(huì)見權(quán)利，也只是為辦案機(jī)關(guān)承擔(dān)了表面上的“替罪羊”角色。換言之，不賦予看守所對(duì)“辦案機(jī)關(guān)批準(zhǔn)律師是否會(huì)見的決定”進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的權(quán)力，看守所就只是純粹的執(zhí)行者，而不應(yīng)在此方面被過度指摘。

（2）論點(diǎn)之二：看守所交給司法行政機(jī)關(guān)管理，也不一定中立。一是理論分析。同時(shí)管理看守所和律師的司法行政機(jī)關(guān)就一定中立嗎？中立的真正含義是居中位置、不偏不倚，而司法行政機(jī)關(guān)是律師的“娘家”、為律師服務(wù)、通過律師協(xié)會(huì)依法維護(hù)律師的合法權(quán)益。如果看守所也歸屬司法行政機(jī)關(guān)，是否會(huì)存在同一個(gè)“娘家”——司法行政機(jī)關(guān)，進(jìn)而偏袒律師、影響偵查的可能？這種說法看似奇怪甚至荒謬，但如果以“自己人一定幫自己人”為邏輯參照，“公安機(jī)關(guān)同時(shí)具有偵查權(quán)、羈押權(quán)”就一定能夠推出“看守所有偵查職能、羈押權(quán)一定為偵查權(quán)服務(wù)”，那么，假設(shè)羈押權(quán)劃給了司法行政機(jī)關(guān)，也同樣能推出“看守所有辯護(hù)色彩、羈押權(quán)一定為辯護(hù)權(quán)服務(wù)”。凡事過猶不及，在打擊犯罪與保障人權(quán)中找到平衡極為重要，否則，偏袒了保障人權(quán)的辯護(hù)權(quán)，或偏向了懲罰犯罪的偵查權(quán)，同樣也是一種不中立①當(dāng)然，這種說法只是純粹理論上的探討，在打擊犯罪的現(xiàn)實(shí)需要遠(yuǎn)高于保障人權(quán)的價(jià)值追求下，看守所為律師服務(wù)的動(dòng)力、能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上為警察服務(wù)，哪怕劃歸司法行政機(jī)關(guān)管理恐怕也是如此，這是我國刑事訴訟的價(jià)值取向所決定的。甚至可以設(shè)想，如果看守所歸司法行政機(jī)關(guān)管理，一旦律師在辦案中對(duì)看守所有意見，是否依舊敢于向駐所檢察室投訴，反映自己“娘家”司法局對(duì)看守所的管理問題？。

二是實(shí)踐考察。司法行政機(jī)關(guān)在1983年至今的30余年監(jiān)獄管理中，或多或少也存在牢頭獄霸、意外死亡、侵犯人權(quán)、脫逃越獄等個(gè)別問題出現(xiàn)，存在偵查犯罪等職能異化現(xiàn)象?？词厮?dú)立出公安機(jī)關(guān)，就一定能解決羈押場(chǎng)所內(nèi)的違法行為嗎？正如少數(shù)監(jiān)獄管理人員在履行服刑犯人減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等職權(quán)時(shí)存在徇私舞弊、濫用職權(quán)等行為一樣，違法行為的產(chǎn)生是多因的。

三是隸屬關(guān)系。隨著司法改革的推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)一把手不再擔(dān)任同級(jí)政法委書記，轉(zhuǎn)而擔(dān)任同級(jí)政府副職首長、分管政法工作。試想，即便看守所劃歸司法行政機(jī)關(guān)管理，公安機(jī)關(guān)一把手也可以政府副職首長的身份對(duì)司法行政機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令，對(duì)看守所進(jìn)行間接管理。從這個(gè)意義上說，公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)都是同級(jí)政府的組成部門，哪怕將看守所獨(dú)立于公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)后單設(shè)刑事執(zhí)行監(jiān)管局，也要受到分管政法工作的同級(jí)政府副職首長領(lǐng)導(dǎo)，絕對(duì)獨(dú)立并不存在。

四是對(duì)比推測(cè)。連檢察機(jī)關(guān)駐看守所檢察室都能產(chǎn)生“同質(zhì)化”②“同質(zhì)化”是商業(yè)領(lǐng)域的術(shù)語，原意是同一大類中不同品牌的商品在性能、外觀甚至營銷手段上相互模仿，以至逐漸趨同的現(xiàn)象。公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)是憲法意義上“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)派駐看守所的檢察室應(yīng)當(dāng)以監(jiān)督制約為主，但實(shí)踐中，個(gè)別駐所檢察室淪為看守所的一個(gè)科、個(gè)別駐所檢察官淪為看守所的自己人，不僅法律監(jiān)督工作被束之高閣，而且對(duì)看守所發(fā)生的違法監(jiān)管問題往往礙于情面睜一只眼閉一只眼，應(yīng)當(dāng)書面糾正違法的選擇口頭提醒、應(yīng)當(dāng)口頭提醒的選擇沒有看見，監(jiān)督力度嚴(yán)重失衡、監(jiān)督效果嚴(yán)重失位，在維護(hù)在押人員合法權(quán)益方面有所懈怠。現(xiàn)象，也難免對(duì)司法行政機(jī)關(guān)能夠秉持中立立場(chǎng)產(chǎn)生更大懷疑。在打擊犯罪的價(jià)值追求遠(yuǎn)大于保障人權(quán)的大背景下，檢察機(jī)關(guān)駐所檢察室承擔(dān)了法律監(jiān)督之外的偵查職責(zé)，法定職能明顯異化。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督，如果說法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)都有職能異化的風(fēng)險(xiǎn)，為何能對(duì)同屬政府序列的司法行政機(jī)關(guān)之中立性產(chǎn)生足夠的信心呢？

（3）論點(diǎn)之三：公安機(jī)關(guān)有改良看守所監(jiān)管工作的動(dòng)力和條件。一是看現(xiàn)實(shí)?？词厮?dú)立于公安機(jī)關(guān)的阻力依舊很大。如果說2003年的“孫志剛事件”直接導(dǎo)致收容教育制度的廢除、2012年唐慧勞教案直接導(dǎo)致勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除，那么2009年“躲貓貓事件”發(fā)生后的那段時(shí)期正是看守所管理制度改革的最佳節(jié)點(diǎn)。在發(fā)生了一系列看守所事件的2009年，無論專家學(xué)者的呼吁還是代表委員的提議，官方都沒有按下脫鉤鍵，似乎給人一種感覺：早已度過最為困難的2009年，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部改革不斷推進(jìn)的情況下，看守所管理制度日臻完善，尤其是2016年2月15日出臺(tái)的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》只字未提看守所管理體制改革，加上看守所立法工作由公安部起草的安排，不得不承認(rèn)，看守所獨(dú)立于公安機(jī)關(guān)依舊面臨極大阻力。

二是有動(dòng)力。公安機(jī)關(guān)有通過機(jī)制改革完善看守所監(jiān)管工作的內(nèi)在緊迫感。以職能獨(dú)立與機(jī)構(gòu)設(shè)置的類似改革為例，“檢察機(jī)關(guān)批捕權(quán)”與“公安機(jī)關(guān)羈押權(quán)”同樣飽受學(xué)界詬病、同被呼吁剝離獨(dú)立③批捕權(quán)體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，偵查權(quán)、起訴權(quán)體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的指控犯罪職能，二者在某種程度上存在天然的沖突。對(duì)于，檢察機(jī)關(guān)一直飽受職務(wù)犯罪“自偵—自捕—自訴”、普通犯罪“自捕—自訴”的詬病，學(xué)者強(qiáng)烈要求、呼吁多年將批捕權(quán)交由中立的法院行使，這一點(diǎn)與看守所隸屬關(guān)系的呼吁有相似性；換言之，檢察機(jī)關(guān)有能力頂住批捕權(quán)剝離的壓力、以職務(wù)犯罪批捕權(quán)上提一級(jí)等內(nèi)部機(jī)制改革予以應(yīng)對(duì)，公安機(jī)關(guān)也有能力頂住羈押權(quán)剝離的壓力、以內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制系列改革予以回應(yīng)。。借鑒李昌林教授“檢察機(jī)關(guān)有改良審查批準(zhǔn)逮捕程序的動(dòng)力和條件”的觀點(diǎn)[14]，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)看守所監(jiān)管工作存在的問題有著清醒認(rèn)識(shí)，公安機(jī)關(guān)同樣具有改良看守所監(jiān)管工作的動(dòng)力和條件。

三是能進(jìn)步。公安機(jī)關(guān)監(jiān)管部門大刀闊斧改革，看守所出現(xiàn)了令人欣喜的轉(zhuǎn)變。2014年新刑訴法實(shí)施一年之際，有媒體從基本實(shí)現(xiàn)律師與在押人員“想見即見”、 訊問地點(diǎn)固定化有效避免“提外審”等方面，報(bào)道了全國看守所實(shí)施新刑訴法專題研討會(huì)，得出“看守所實(shí)施新刑訴法的情況良好，短時(shí)間內(nèi)變化巨大，受到了社會(huì)各界特別是法學(xué)界法律界的好評(píng)”的結(jié)論[15]。中國人權(quán)研究會(huì)副會(huì)長陳士球也用“看守所是展示中國人權(quán)進(jìn)步的一面窗戶”[16]來評(píng)價(jià)看守所多年來的巨大變化。毋庸置疑，通過公安機(jī)關(guān)內(nèi)部改革，在人權(quán)保障的價(jià)值引領(lǐng)下，看守所改革取得了極大進(jìn)步。

5 看守所改革的第三條道路

5.1 重塑監(jiān)管理念：中立看守，服務(wù)訴訟

筆者并不反對(duì)將看守所的管理權(quán)轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)，甚至成立獨(dú)立的刑事執(zhí)行局，但在目前公安機(jī)關(guān)無意放權(quán)、司法行政機(jī)關(guān)無意攬權(quán)、學(xué)者呼吁并無明確回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)下，與暫時(shí)“動(dòng)不了”的監(jiān)管制度相比，更重要的是現(xiàn)在“可以動(dòng)”的監(jiān)管理念，應(yīng)先從怎么做的問題入手深化改革。直面看守所管理權(quán)的爭(zhēng)議，公安機(jī)關(guān)必須通過一系列內(nèi)部改革，竭力避免或努力消除偵查權(quán)與羈押權(quán)于一體的天然沖突，力證行權(quán)的有效。看守所的職能中立是大勢(shì)所趨，中立化符合羈押規(guī)律、偵查規(guī)律、辦案規(guī)律，真正重要的是以職能中立、服務(wù)訴訟的理念來管理看守所，也正是從這個(gè)意義上說，在目前無法達(dá)到“看守中立”的情況下，看守所改革的理念必須轉(zhuǎn)向“中立看守”①“中立看守”與“看守中立”兩個(gè)詞看似矛盾，實(shí)則含義有所區(qū)別。正如我國法院的改革方向是“獨(dú)立審判而非審判獨(dú)立”，獨(dú)立審判即“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”，審判獨(dú)立更強(qiáng)調(diào)法院獨(dú)立、司法獨(dú)立，與我國現(xiàn)行體制不符。同樣，中立看守即“依法中立公正行使羈押權(quán)”，看守中立即看守所從公安機(jī)關(guān)剝離。。理念指引行動(dòng)，重塑“中立看守、服務(wù)訴訟”的執(zhí)法理念，并以立法形式確認(rèn)為基本原則，既是無罪推定原則的基本要求，也是公安機(jī)關(guān)下大氣力改革監(jiān)管工作的基本態(tài)度。

與“看守所是否要行使偵查職能、為偵查服務(wù)”相對(duì)應(yīng)的是一個(gè)相反問題：“看守所是否要行使辯護(hù)職能，為辯護(hù)服務(wù)?！贝鸢甘秋@而易見的。公安機(jī)關(guān)的偵查民警與監(jiān)管民警的關(guān)系，不是運(yùn)動(dòng)員與裁判員的關(guān)系，而是運(yùn)動(dòng)員與操場(chǎng)管理員的關(guān)系，而另一方的運(yùn)動(dòng)員是辯護(hù)律師。換言之，在中立看守的理念支配下，無論是偵查民警在看守所訊問，還是辯護(hù)律師在看守所會(huì)見，不偏不倚的看守所都應(yīng)當(dāng)同等對(duì)待——對(duì)于同時(shí)前往產(chǎn)生沖突的，應(yīng)當(dāng)以先來后到的原則合理分配，并可考慮優(yōu)先照顧外地律師，這一點(diǎn)在不少規(guī)范化管理的看守所早已如此。畢竟，無論看守所歸屬何方管理，不管是體制內(nèi)小修還是體制外大補(bǔ)，在司法體制改革的大背景下，如何開展監(jiān)管工作更為關(guān)鍵，所謂“管好自己就是最大管理”。正如時(shí)任司法部部長張軍所言“律師是警察的朋友”，“關(guān)得住，逃不了，不死人”的管理理念早已落伍，作為看守所的第一責(zé)任人，監(jiān)管民警必須擺正位置，銘記自己并非偵查民警，而是為包括律師、偵查民警在內(nèi)的訴訟各方平等服務(wù)。

顧永忠教授指出，“安全文明、人權(quán)、服務(wù)訴訟等功能已經(jīng)成為本輪看守所改革毋庸置疑的價(jià)值取向和實(shí)踐選擇?！盵17]看守所隸屬于人民政府，公安機(jī)關(guān)只是代為管理?？词厮莻刹闄C(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、律師等共用的看守所，理應(yīng)對(duì)各位訴訟參與者一視同仁、平等對(duì)待，“實(shí)現(xiàn)從服務(wù)辦案到服務(wù)訴訟的轉(zhuǎn)變、服務(wù)訴訟向平等服務(wù)訴訟的轉(zhuǎn)變、被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)訴訟的轉(zhuǎn)變?！盵18]

5.2 調(diào)整監(jiān)管體制：省級(jí)統(tǒng)管，條塊制約

（1）參照英國警察權(quán)與我國檢察權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，以縱向制約橫向。一是參考英國警察內(nèi)部偵查權(quán)與羈押權(quán)高度制約的制度設(shè)計(jì)。英國《1984年警察與刑事證據(jù)法》創(chuàng)設(shè)了“羈押警察”的分類，羈押警察不承擔(dān)具體的調(diào)查工作，相對(duì)于偵查警察具有相當(dāng)程度的獨(dú)立性，對(duì)偵查活動(dòng)尤其是羈押行為的合法性實(shí)施一定的制約。尤其是羈押警察的警銜和級(jí)別一般高于負(fù)責(zé)逮捕、訊問、收集證據(jù)的偵查警察，不僅獨(dú)立于任何對(duì)犯罪嫌疑人的調(diào)查程序，而且直接由內(nèi)政部管理，有一些的直屬管理色彩。我國看守所、拘留所、戒毒所、收容所、監(jiān)獄的監(jiān)管民警都屬于廣義上的羈押警察，不具有偵查職能，必須從慎用警權(quán)、善用警權(quán)的高度，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制約。英國警察權(quán)中，對(duì)羈押警察直屬管理與偵查警察平級(jí)管理的二元模式，值得參考。

二是借鑒檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查的批捕權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)。以往同一個(gè)檢察機(jī)關(guān)既立案?jìng)刹橛謱彶榇兜哪Ｊ剑c現(xiàn)行同一個(gè)公安機(jī)關(guān)既抓人偵查又關(guān)人羈押的模式有相似之處，同樣飽受詬病。雖然至今仍有將檢察院批捕權(quán)劃歸法院的強(qiáng)烈呼聲，但與公安機(jī)關(guān)抵住“看守所劃歸司法局”的壓力相同，檢察院也在某種程度上抵住了“批捕權(quán)劃歸法院”的壓力。為了解決“自偵自捕”的邏輯沖突，提出了職務(wù)犯罪批捕權(quán)“上提一級(jí)”的改革設(shè)想，在相當(dāng)程度上提升了職務(wù)犯罪批捕權(quán)的內(nèi)部制約性。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)看守所監(jiān)管的職權(quán)劃分，可以參考檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪批捕權(quán)的改革，以縱向領(lǐng)導(dǎo)制約橫向關(guān)聯(lián)。

（2）在管理體系上，將“以塊為主”調(diào)整為“以條為主”。根據(jù)《看守所條例》第5條之規(guī)定，“看守所以縣級(jí)以上的行政區(qū)域?yàn)閱挝辉O(shè)置，由本級(jí)公安機(jī)關(guān)管轄”。可見，看守所只是一級(jí)政府委托同級(jí)公安機(jī)關(guān)管理，委托時(shí)間一長就容易產(chǎn)生“就是我的”思維定勢(shì)。因此，既然是政府委托管理，為了解決偵查權(quán)與羈押權(quán)合二為一的看守所體制頑疾，當(dāng)然也可以委托上級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，這是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的必要性所決定的，理論上并無障礙。

具體而言，可以嘗試對(duì)看守所在公安系統(tǒng)內(nèi)部的隸屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，以進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部制約的力度。按照“條塊結(jié)合，以條為主”的原則，規(guī)定“公安部主管全國看守所工作”，并以“人、財(cái)、物由省級(jí)統(tǒng)管”的方式，取消地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)看守所的管轄，規(guī)定“看守所以縣級(jí)以上的行政區(qū)域?yàn)閱挝辉O(shè)置，由省級(jí)公安機(jī)關(guān)直屬管轄”。具體設(shè)置上，省級(jí)公安機(jī)關(guān)監(jiān)管總隊(duì)統(tǒng)管全省范圍內(nèi)的看守所，地市級(jí)的監(jiān)管支隊(duì)、區(qū)縣級(jí)的監(jiān)管大隊(duì)由省級(jí)監(jiān)管總隊(duì)垂直管轄，地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)看守所的“人、財(cái)、物”直接劃歸省級(jí)公安機(jī)關(guān)。在此設(shè)計(jì)模式下，雖然看守所監(jiān)管部門不獨(dú)立于省級(jí)公安機(jī)關(guān)，但地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)的看守所監(jiān)管部門在“人、財(cái)、物”各方面均獨(dú)立于同級(jí)公安機(jī)關(guān)、不受其領(lǐng)導(dǎo)，以此對(duì)同級(jí)公安機(jī)關(guān)犯罪偵查起到更高程度的制約作用。

從實(shí)踐角度考量，由于基層刑事案件最多，絕大多數(shù)的犯罪嫌疑人都關(guān)押在區(qū)縣級(jí)看守所，基層看守所的硬件、設(shè)備、人員等配備情況較為滯后，從自身利益出發(fā)，不得不發(fā)揮所謂的“第二戰(zhàn)場(chǎng)”優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)服務(wù)于打擊犯罪的偵查主業(yè)；而要求看守所對(duì)系統(tǒng)之外的刑事訴訟另一方——辯護(hù)律師完全同等對(duì)待，則被看成“幫外人”，這是同級(jí)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制的一致性使然?！叭?、財(cái)、物”省級(jí)統(tǒng)管則不同，正如目前正在推進(jìn)的檢察院、法院“人、財(cái)、物”省級(jí)統(tǒng)管改革，只有人不屬于你、財(cái)不奢求你、物不依靠你，才不會(huì)主動(dòng)為你辦事、主動(dòng)請(qǐng)你辦事、主動(dòng)求你辦事。省級(jí)統(tǒng)管的精髓在于，集全省之力統(tǒng)籌推進(jìn)，不僅省內(nèi)各個(gè)看守所監(jiān)管民警的工資待遇、工作環(huán)境、發(fā)展前途更有保障，而且能夠?qū)Φ厥屑?jí)、區(qū)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)偵查的案件進(jìn)行制約，進(jìn)一步彰顯人權(quán)保障的價(jià)值。

（3）特殊主體的集中羈押模式，證實(shí)了內(nèi)部條塊制約的可行性。根據(jù)公安部2009年《關(guān)于對(duì)看守所女性在押人員實(shí)行集中關(guān)押管理的通知》，“地市級(jí)以上城市根據(jù)女性在押人員的數(shù)量，設(shè)置關(guān)押女性在押人員的看守所或者監(jiān)區(qū)”“縣級(jí)看守所女性在押人員數(shù)量較多的，可以設(shè)置女子監(jiān)區(qū)，女性在押人員量較少、無法設(shè)置女子監(jiān)區(qū)的，由所屬地市級(jí)看守所集中關(guān)押”。公安部2012年《關(guān)于對(duì)看守所未成年在押人員實(shí)行集中關(guān)押管理的通知》也有類似規(guī)定。雖然這種集中管理的改革初衷并非是為了加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部制約，而是從犯罪嫌疑人的女性、未成年身份特點(diǎn)出發(fā)而分類關(guān)押，但在客觀上確實(shí)達(dá)到了一定的內(nèi)部制約效果。在地市級(jí)看守所集中關(guān)押的情況下，區(qū)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件，由上級(jí)（地市級(jí)）公安機(jī)關(guān)主管的看守所關(guān)押，在客觀上形成了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約的局面。換言之，在女性犯罪嫌疑人、未成年犯罪嫌疑人集中管理的模式下，區(qū)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)與地市級(jí)公安機(jī)關(guān)的羈押權(quán)相互作用，客觀上形成了更高程度的內(nèi)部制約。

以C市為例，C市Z區(qū)、N區(qū)、J區(qū)的女性犯罪嫌疑人集中在C市第一看守所羈押，C市第一看守所由C市公安局監(jiān)管總隊(duì)管理，專門關(guān)押涉案女性，駐所檢察室也由地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)派駐。據(jù)筆者觀察，N區(qū)公安分局刑偵民警到市級(jí)監(jiān)管總隊(duì)管理的市級(jí)看守所提訊，普遍更加規(guī)范，尤其在外提等“可能有操作性”的隱性方面，往往沒有在本區(qū)看守所的便利，體現(xiàn)了內(nèi)部制約性的加強(qiáng)。實(shí)踐中，甚至出現(xiàn)過在區(qū)縣看守所關(guān)押后一直認(rèn)罪、在二審轉(zhuǎn)押到市級(jí)看守所后隨即翻供、經(jīng)查明偵查機(jī)關(guān)存在刑訊逼供的情況——試想，如果當(dāng)初就關(guān)押在上級(jí)公安機(jī)關(guān)管理的看守所中，刑訊逼供是否可以避免或者早日發(fā)現(xiàn)？筆者曾經(jīng)多次提訊N區(qū)公安分局偵查后羈押在C市第一看守所的女性犯罪嫌疑人，切實(shí)感覺到市級(jí)看守所與案件偵查并無任何直接聯(lián)系，在羈押中更加注重安全監(jiān)管、人性服務(wù)，市級(jí)看守所在押人員的待遇普遍更好①女子看守所的監(jiān)管民警絕大多數(shù)都是女民警，監(jiān)管女民警總體而言更有親和力、更加人性化。出于市級(jí)財(cái)政的保障，市級(jí)在押女性犯罪嫌疑人的生活待遇相比區(qū)縣在押人員較好，如C市第一看守所每一位女性在押人員的月?lián)芸睿ɑ锸迟M(fèi)等各種生活費(fèi)用，俗稱“人頭費(fèi)”）500元，而N區(qū)看守所每一位男性在押人員的月?lián)芸钪挥?00元，男性、女性都關(guān)押的B區(qū)看守所每一位在押人員的月?lián)芸钪挥?30元。。

6 余論

省級(jí)統(tǒng)管的看守所管理體制只是看守所改革的開始，必須從把握獄偵的比例性與外提的必要性出發(fā)，抓住看守所改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，雖然保守詬病的獄偵方式導(dǎo)致了如浙江叔侄冤案等典型錯(cuò)案，但正是出于特定情況下獄偵方式對(duì)案件破獲的不可替代性，有必要嚴(yán)格把握看守所獄偵行為的比例性，充分考慮案件破獲成果與實(shí)施手段程度的比例，僅僅對(duì)于國家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、重大賄賂犯罪這三種重大、疑難、復(fù)雜的犯罪，可以考慮采用獄偵方式破案，并將獄偵行為的批準(zhǔn)權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，由駐所檢察室負(fù)責(zé)審查。另一方面，必須以保障人權(quán)為目的，規(guī)范對(duì)在押人員外提的必要性審查，只有偵查機(jī)關(guān)認(rèn)為需要外出看守所辨認(rèn)現(xiàn)場(chǎng)、提取贓物、依法轉(zhuǎn)押等法定事由，再由駐所檢察室出具書面批準(zhǔn)文書，并同時(shí)報(bào)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)監(jiān)管部門備查，才允許提解在押人員出所，最大程度減少不必要的外提。