信息公開背景下警務(wù)工作秘密管理制度的完善

蔡藝生

（西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院 重慶 401120）

1 引言

伴隨依法治國(guó)總體方略的推進(jìn)，尤其是司法改革和“全面深化公安改革”總體目標(biāo)的推進(jìn)，警務(wù)工作早已脫離對(duì)“相關(guān)信息”的獨(dú)占與壟斷，從而占據(jù)優(yōu)勢(shì)并形成威權(quán)的社會(huì)背景與工作模式?，F(xiàn)代司法文明所依托的“平等對(duì)抗機(jī)制”正借由信息公開而實(shí)現(xiàn)。如“法官居中裁判、控辯雙方平等對(duì)抗”的訴訟模式客觀上要求控方披露盡可能多的信息，避免訴訟中的“證據(jù)突襲”；偵查階段犯罪嫌疑人辯護(hù)權(quán)的保障也需要偵查機(jī)關(guān)秉持充分的信息公開原則，否則“一無(wú)所知”的辯方將不知所以。在自媒體高度普及的今天，公安機(jī)關(guān)必須通過(guò)新興媒體進(jìn)行相關(guān)的宣傳，警察個(gè)人也存在展示相關(guān)工作內(nèi)容或情緒的正常社交需要。就公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理機(jī)制而言，相關(guān)的績(jī)效考核、評(píng)優(yōu)評(píng)先、崗位調(diào)整和事項(xiàng)決議等，也需要相應(yīng)的信息披露以表明其正當(dāng)性與合理性?？傮w而言，警務(wù)工作秘密應(yīng)具有更加明確的具體范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及更加完善的指導(dǎo)性、操作性規(guī)范。

2 警務(wù)工作秘密概念解析

警務(wù)工作秘密的存在既是其自身特殊價(jià)值屬性的必然要求，也是警務(wù)工作有效運(yùn)行的特定需要，更是警務(wù)工作秘密制度的客觀需要[1]。我國(guó)公務(wù)員法和人民警察法等法律法規(guī)都提及“工作秘密”，但并未明晰其具體內(nèi)涵和外延[2]。理論概念的不明可能導(dǎo)致各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)警務(wù)工作秘密“自我定義”的無(wú)序局面，也可能使得警務(wù)工作秘密規(guī)范機(jī)制缺乏概念導(dǎo)向。因此，對(duì)警務(wù)工作秘密進(jìn)行概念界定具有先行性。

2001年《公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作秘密具體范圍的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）將“警務(wù)工作秘密”界定為：公安機(jī)關(guān)在警務(wù)活動(dòng)中產(chǎn)生的，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍內(nèi)的人員知悉，泄露會(huì)給警務(wù)工作造成被動(dòng)或損害的事項(xiàng)。但是，該定義過(guò)于籠統(tǒng)。學(xué)理上，工作秘密的定義主要有兩種代表性觀點(diǎn)：一是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在其公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理中產(chǎn)生的不屬于國(guó)家秘密而又不宜對(duì)外公開的事項(xiàng)[3]；二是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、授權(quán)單位為了保障其職權(quán)的正當(dāng)行使，依據(jù)簡(jiǎn)易程序確定并在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍和人員知悉的工作事項(xiàng)[4]。后者在對(duì)工作秘密的產(chǎn)生主體、程序確定、范圍空間等方面做出了更為具體的規(guī)定。

融合警務(wù)工作秘密的法律設(shè)定和“工作秘密”的學(xué)理定義，筆者認(rèn)為警務(wù)工作秘密的概念應(yīng)為：公安機(jī)關(guān)在警務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部管理中產(chǎn)生的，以職權(quán)有效行使為目的，依據(jù)法定程序確定并在法定期間內(nèi)限定知悉范圍的工作事項(xiàng)。具有如下特征：一是主體結(jié)構(gòu)的特定性——公安機(jī)關(guān)，既是產(chǎn)生主體，同時(shí)也是責(zé)任主體；二是指向性——公共利益；三是知悉范圍的適當(dāng)性與必要性——特定秘密限定于特定人員范圍。

3 警務(wù)工作秘密的現(xiàn)狀檢討與困境闡釋

從法律層面看，現(xiàn)行法律對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作秘密規(guī)定較為明確，對(duì)于警務(wù)工作秘密則規(guī)定甚少，僅有的公安部專門規(guī)定存在制度構(gòu)建缺失和可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。從實(shí)踐層面看，雖然各級(jí)公安機(jī)關(guān)都在開展警務(wù)工作秘密相關(guān)工作，但具體程序和做法卻不盡相同。顯然這與全球透明政府、陽(yáng)光行政的法治理念是格格不入的[5]。

3.1 警務(wù)工作秘密標(biāo)準(zhǔn)界定模糊

諸多域外國(guó)家和地區(qū)所秉持的政府信息“最大限度公開”原則，包括信息權(quán)范圍的廣泛性，既關(guān)系到相關(guān)信息和機(jī)構(gòu)的范圍和種類，也關(guān)系著需要維權(quán)的個(gè)人[6]。2015年公安部全面深化公安改革的重點(diǎn)舉措“依法從嚴(yán)治警”明確指出“強(qiáng)化監(jiān)督制約，深化執(zhí)法公開，自覺(jué)接受監(jiān)督，落實(shí)執(zhí)法辦案責(zé)任制，完善執(zhí)法過(guò)錯(cuò)糾正和責(zé)任追究制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法辦案活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度等?！盵7]這契合了“最大限度公開”的國(guó)際準(zhǔn)則，也為警務(wù)公開指明了方向。但是，不管是基于古今中外的規(guī)則慣例，抑或是基于警務(wù)工作自身的理論邏輯推演，任何信息公開都必須有相應(yīng)的限度與規(guī)范。當(dāng)下存在的問(wèn)題是：許多警務(wù)工作信息不宜公開，但將其歸于警務(wù)工作秘密又無(wú)明確的法律依據(jù)；或者本不屬于嚴(yán)格意義上的警務(wù)工作秘密，但警方出于工作便利或威權(quán)使然，而簡(jiǎn)單予以“警務(wù)工作秘密”的界定。由此，當(dāng)公民在查詢或要求公開某些信息時(shí)，常被以警務(wù)工作秘密為由拒絕，進(jìn)而導(dǎo)致某些誤解或者誤判。

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）沒(méi)有關(guān)于工作秘密的公開例外規(guī)定，這不能不說(shuō)是一個(gè)缺憾[8]8，且也未提及警務(wù)工作秘密的概念。警務(wù)工作秘密在國(guó)家立法層面的定義闕如，僅在《中華人民共和國(guó)警察法》《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》（以下簡(jiǎn)稱《保密法》）中略有提及。實(shí)踐中，各級(jí)公安機(jī)關(guān)往往自行“定密和解密”，存在著隨意性。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行一般性立法，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和未成年人案件等情況，屬于保密范疇，我國(guó)公安機(jī)關(guān)在警務(wù)運(yùn)作中，涉及上述情形的，應(yīng)依法不予公開。然而，國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和未成年人案件的保密規(guī)范是由現(xiàn)行法律作出的專門性規(guī)定，而“警務(wù)工作秘密”的范圍和界定卻是由公安部?jī)?nèi)部規(guī)定予以規(guī)范，兩者的法律位階顯然不同。加之2001年公安部“警務(wù)工作秘密具體范圍”規(guī)定本身過(guò)于寬泛，并有“縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)規(guī)定的其他事項(xiàng)”托底，而且沒(méi)有具體的范圍界定、救濟(jì)或制裁規(guī)定，使得“警務(wù)工作秘密”存在相當(dāng)大的自由裁量空間，也使得相關(guān)機(jī)關(guān)無(wú)所適從。

3.2 警務(wù)工作秘密保護(hù)機(jī)制滯后

受傳統(tǒng)警務(wù)保密觀念的影響，“守口如瓶”“非聽勿視”作為預(yù)保護(hù)措施，已成為大多數(shù)警務(wù)人員的共識(shí)。但20世紀(jì)所形成的保密工作樸素共識(shí)，顯然難以涵蓋當(dāng)前信息化時(shí)代的保密工作，并且愈加暴露出其滯后性：警務(wù)工作秘密的保護(hù)觀念及措施，滯后于信息化下警務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)化和智能化的運(yùn)作實(shí)踐。一是傳統(tǒng)保密對(duì)象滯后。傳統(tǒng)保密對(duì)象一般指的是原有各種涉密紙質(zhì)文件或偵查、訴訟活動(dòng)中產(chǎn)生的會(huì)議記錄、訴訟案卷等涉密物品。隨著公安信息化建設(shè)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，高度融合為“智慧化”，各種信息記錄、儲(chǔ)存設(shè)備推廣應(yīng)用，各類結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)信息大量產(chǎn)生[9]。信息化豐富了可載密主體，如儲(chǔ)密的U盤、錄像帶、無(wú)線設(shè)備等物理載體，大量警務(wù)工作所借助的“微信”“QQ”等公共媒介，以及警務(wù)工作運(yùn)行中匯聚海量行政執(zhí)法或刑事執(zhí)法信息的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)、技術(shù)軟件等虛擬載體。保密對(duì)象的擴(kuò)大又催生了許多新的保密需求，包括涉密載體的管理等。二是傳統(tǒng)保密方式滯后。公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)保密方式主要是對(duì)涉密紙質(zhì)文件加強(qiáng)管理，如專人負(fù)責(zé)收發(fā)、特定范圍傳閱、及時(shí)回收、集中下的分類保管、定期銷毀等系列程序。但當(dāng)帶有警務(wù)工作秘密的信息文件或材料跨入信息化空間，由于公安機(jī)關(guān)所借助的內(nèi)部局域網(wǎng)與社會(huì)外網(wǎng)未實(shí)現(xiàn)完全物理隔離與變頻防控等復(fù)雜因素的影響時(shí)，泄密風(fēng)險(xiǎn)變得無(wú)處不在。

3.3 警務(wù)工作秘密懲戒機(jī)制闕如

公安機(jī)關(guān)是社會(huì)治安與安全的維護(hù)者，是偵查與預(yù)防犯罪的執(zhí)行者，警務(wù)工作秘密則是開展“維護(hù)活動(dòng)”和“執(zhí)行活動(dòng)”的關(guān)鍵因素，警務(wù)工作秘密的泄露會(huì)引起不可預(yù)料的消極效應(yīng)。因此，法律懲治作為保障警務(wù)工作秘密的最后手段尤為關(guān)鍵。首先，從當(dāng)前保密行政管理部門查辦案件總體情況看，對(duì)于泄露警務(wù)工作秘密的違規(guī)違法行為，保密管理部門難以對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行有效追責(zé)，一般只是作為泄密案件附屬違法行為一并予以處理，并沒(méi)有單純就泄露工作秘密行為進(jìn)行查處[10]。其次，當(dāng)前警務(wù)工作秘密缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，即便是泄露警務(wù)工作信息造成危害或危及的可能，但因難以確定是否為警務(wù)工作秘密，往往是不了了之。最后，不同主體違反警務(wù)工作秘密規(guī)定，如何對(duì)其造成的危害結(jié)果程度進(jìn)行評(píng)估，分別承擔(dān)什么責(zé)任，都缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，處理限度難以把握。如對(duì)互聯(lián)網(wǎng)等企業(yè)公司、公安機(jī)關(guān)行政保密管理部門、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或保密部門負(fù)責(zé)人等泄密造成不良影響的情形只做較為籠統(tǒng)的規(guī)定；對(duì)公安機(jī)關(guān)或行政保密部門等機(jī)關(guān)中的合同制聘請(qǐng)人員、臨時(shí)雇傭人員或掛職鍛煉、借調(diào)人員等泄密導(dǎo)致消極后果的情況，同樣缺乏相關(guān)規(guī)范。

4 警務(wù)工作秘密的類型界分與認(rèn)定

警務(wù)工作秘密標(biāo)準(zhǔn)和類型的厘清，是公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作秘密保護(hù)和制度構(gòu)建的前提和基礎(chǔ)，既能對(duì)公安機(jī)關(guān)開展警務(wù)工作所獲取或形成的信息予以明確合理歸類，促進(jìn)警務(wù)工作信息的暢通與保護(hù)，也能預(yù)防其他信息被誤認(rèn)為或偽裝成警務(wù)工作秘密。

4.1 警務(wù)工作秘密標(biāo)準(zhǔn)厘定的學(xué)理與制度闡釋

我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有對(duì)《規(guī)定》所指的“警務(wù)工作秘密”事項(xiàng)作出直接、具體的標(biāo)準(zhǔn)界定，現(xiàn)行規(guī)定也沒(méi)有達(dá)到意欲形塑的統(tǒng)一管理預(yù)期。筆者意在通過(guò)對(duì)相關(guān)學(xué)理的評(píng)析，底定警務(wù)工作秘密標(biāo)準(zhǔn)的原則基礎(chǔ)，為警務(wù)工作秘密的標(biāo)準(zhǔn)界定提供一個(gè)源頭性、總括性和基本性的原則；同時(shí)通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)關(guān)系與邊界的審視，厘清警務(wù)工作秘密的具體標(biāo)準(zhǔn)。

4.1.1 學(xué)理性分析

從實(shí)質(zhì)要件與程序要件入手，學(xué)界關(guān)于警務(wù)工作秘密的標(biāo)準(zhǔn)主要有4種觀點(diǎn)：第一，形式秘密說(shuō)立足于法定程序，認(rèn)為只要按照相關(guān)法律程序而被確定為警務(wù)工作秘密的事項(xiàng)，即可納入警務(wù)工作秘密的范圍，不管其實(shí)質(zhì)上是否符合定密目的或?qū)嵸|(zhì)。此學(xué)說(shuō)注重定密的程序合法而忽視實(shí)質(zhì)要件，導(dǎo)致定密工作具有較強(qiáng)的隨意性，準(zhǔn)確性難以保證。第二，實(shí)質(zhì)秘密說(shuō)著眼于社會(huì)治安與秩序穩(wěn)定，認(rèn)為法律只保護(hù)與社會(huì)安全和利益緊密相關(guān)的秘密信息或事項(xiàng)，因?yàn)檫@些事項(xiàng)的泄露會(huì)造成極大的社會(huì)損害，而此事項(xiàng)本身是否滿足定密程序并不重要。換言之，只要某一信息與公安機(jī)關(guān)所維護(hù)的社會(huì)利益與安全緊密相關(guān)，即使此事項(xiàng)沒(méi)有進(jìn)行定密程序，甚至不符合定密程序，也仍然具備警務(wù)工作秘密的性質(zhì)。此學(xué)說(shuō)注重定密的實(shí)質(zhì)要件而忽視程序要件，其缺陷在于：程序的忽視，加上“社會(huì)安全與秩序穩(wěn)定”的概括性，其結(jié)果可能導(dǎo)致秘密保護(hù)機(jī)制的失靈、秘密具有不可預(yù)測(cè)性或定密區(qū)分難等困境。第三，總括說(shuō)以形式說(shuō)和實(shí)質(zhì)說(shuō)并列為基礎(chǔ)，認(rèn)為只要符合形式說(shuō)或?qū)嵸|(zhì)說(shuō)任一觀點(diǎn)即可被確定為警務(wù)工作秘密。此學(xué)說(shuō)看似兩者兼顧，實(shí)則自相矛盾。從世界各國(guó)關(guān)于工作秘密的法律定義和規(guī)定來(lái)看，“關(guān)系社會(huì)安全與秩序穩(wěn)定”的事項(xiàng)是警務(wù)工作秘密的一個(gè)重要因素，更是其基本性質(zhì)；而履行定密法定程序也是警務(wù)工作秘密合法性與正當(dāng)性的重要條件。兩者側(cè)重點(diǎn)不同，若同時(shí)采取兩種截然不同的標(biāo)準(zhǔn)，就可能引發(fā)秘密范圍的模糊性與擴(kuò)大化。第四，復(fù)合說(shuō)是以警務(wù)工作秘密實(shí)質(zhì)要件為基礎(chǔ)，以法定定密程序?yàn)楸Ｕ系恼w性構(gòu)建，不但要求滿足公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安與秩序穩(wěn)定的目的和價(jià)值，同時(shí)必須通過(guò)法定的定密程序才能成為警務(wù)工作秘密。顯然此學(xué)說(shuō)更加注重嚴(yán)格把控警務(wù)工作秘密的數(shù)量、質(zhì)量和范圍，符合其內(nèi)在規(guī)律，利于警務(wù)資源的合理配置與有效利用，更益于警務(wù)工作秘密的管理和保護(hù)。

《規(guī)定》第1條規(guī)定了保守警務(wù)工作秘密的目的，第3條規(guī)定了警務(wù)工作秘密的具體事項(xiàng)范圍，而第2條、第4條要求警務(wù)工作秘密按照一定程序限定在一定時(shí)間、一定人員范圍內(nèi)，且應(yīng)當(dāng)做出相應(yīng)的秘密標(biāo)志。前者強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)要件，后者則凸顯程序要件，在宏觀立法架構(gòu)層面與復(fù)合說(shuō)高度契合。但是，在微觀機(jī)制運(yùn)行層面，定密主體在判斷某一事項(xiàng)是否具備實(shí)質(zhì)要件時(shí)仍具備較大的裁量權(quán)，這意味著“在同一事項(xiàng)上，不同層級(jí)的定密主體可能因?qū)瘎?wù)工作秘密的較大裁量權(quán)而產(chǎn)生不同的結(jié)果”。如《規(guī)定》前16條對(duì)警務(wù)工作秘密進(jìn)行了詳細(xì)的羅列，但17條“縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)規(guī)定的其他事項(xiàng)”又有“無(wú)所不包”的嫌疑，范圍不明確，也難以合理規(guī)范定密主體裁量權(quán)。

4.1.2 制度性分析

警務(wù)工作秘密的標(biāo)準(zhǔn)界定可以從區(qū)分警務(wù)工作秘密與國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的法律界限問(wèn)題入手。參照《條例》與我國(guó)行政法體系，只有各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和依法擁有行政管理權(quán)限的單位，可以成為從事公務(wù)活動(dòng)和內(nèi)部行政管理的主體，也才能合法產(chǎn)生公務(wù)員法調(diào)整范圍內(nèi)的工作秘密事項(xiàng)[11]54-55。以此為準(zhǔn)繩，警務(wù)工作秘密只有公安機(jī)關(guān)和依法擁有管理權(quán)限的單位，才可以成為從事警務(wù)活動(dòng)與內(nèi)部行政管理的主體，也才可能合法產(chǎn)生警務(wù)工作秘密事項(xiàng)。并且，應(yīng)當(dāng)在履行職責(zé)過(guò)程中形成，而不能簡(jiǎn)單地將警務(wù)活動(dòng)所形成信息均視為警務(wù)工作秘密。以此從秘密產(chǎn)生主體與產(chǎn)生來(lái)源上區(qū)分一般企事業(yè)單位產(chǎn)生的商業(yè)秘密和個(gè)人產(chǎn)生的隱私秘密，也區(qū)分了警務(wù)工作秘密與檢察機(jī)關(guān)工作秘密、審判機(jī)關(guān)工作秘密。對(duì)警務(wù)工作秘密標(biāo)準(zhǔn)界定的最低限度與頂層上限分析如下：

第一，警務(wù)工作秘密范圍的最低標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《條例》第8條：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！惫矙C(jī)關(guān)作為我國(guó)政府的重要組成部分，此條規(guī)定也是警務(wù)工作秘密的底線。換言之，從實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上看，警務(wù)工作信息的公開可能危及到以上法益的，則應(yīng)將該信息劃歸警務(wù)工作秘密范疇加以保護(hù)。最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定既體現(xiàn)了“保密為民”的宗旨，實(shí)則也是對(duì)謀取私利、違法亂紀(jì)等非法秘密“合法包裝”的過(guò)濾。

第二，警務(wù)工作秘密范圍的頂層上限。主要是區(qū)分警務(wù)工作秘密與國(guó)家秘密，兩者可能在產(chǎn)生主體與條件方面具有共性，但是在泄密后果的嚴(yán)重程度上存在差異。依據(jù)《保密法》第9條：“下列涉及國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)，泄露后可能損害國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域的安全和利益的，應(yīng)當(dāng)確定為國(guó)家秘密?！睂?duì)比《條例》第8條不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家秘密與警務(wù)工作秘密兩者間存在著“危害”與“危及”、“直接”與“間接”、“必然”與“偶然”的區(qū)別。從保密程度與價(jià)值上來(lái)講，警務(wù)工作秘密較之國(guó)家秘密保密程度低、保密價(jià)值弱?！侗Ｃ芊ā返?條直接列舉了七類國(guó)家秘密事項(xiàng)，第10條規(guī)定了三個(gè)秘密等級(jí)。公安機(jī)關(guān)確定警務(wù)工作秘密不能越過(guò)國(guó)家秘密紅線。

在劃定警務(wù)工作秘密的標(biāo)準(zhǔn)與界限后，也可以反向推定警務(wù)公開范圍。即對(duì)需要保密的事項(xiàng)作最嚴(yán)格的除卻性規(guī)定，凡不屬于除卻性的事項(xiàng)都在披露之列，應(yīng)正確處理保密與披露的關(guān)系[12]。以此可以有效避免應(yīng)保密信息的不當(dāng)披露，同時(shí)也能有效避免應(yīng)公開信息的不當(dāng)保密。

4.2 警務(wù)工作秘密類型界分的梳理與澄清

在明確警務(wù)工作秘密標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有立法與實(shí)踐，警務(wù)工作秘密在類型上可以分為警務(wù)管理性信息、警務(wù)過(guò)程性信息、警務(wù)執(zhí)法性信息。

4.2.1 警務(wù)管理性信息

依據(jù)對(duì)相對(duì)人的影響邊界，可將行政行為劃分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為，信息也相應(yīng)區(qū)別為內(nèi)部信息和外部信息。結(jié)合《條例》和2010年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見(jiàn)》關(guān)聯(lián)規(guī)定，對(duì)警務(wù)管理性信息做出以下界定：公安機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中形成并保存的，不屬于國(guó)家秘密和《條例》規(guī)定應(yīng)主動(dòng)公開的，不產(chǎn)生直接外部效力的信息。實(shí)務(wù)中，主要包括兩類：一是與公共利益無(wú)關(guān)的純粹行政事務(wù)類信息，如尚未公開的公安機(jī)關(guān)人事安排、職務(wù)任免、人員獎(jiǎng)懲等內(nèi)部人事管理行為事項(xiàng)；二是公安機(jī)關(guān)在對(duì)內(nèi)履行職責(zé)過(guò)程中形成的內(nèi)部信息，如會(huì)議紀(jì)要或指導(dǎo)意見(jiàn)等。

當(dāng)然，此類信息在現(xiàn)實(shí)中爭(zhēng)議較大。筆者將爭(zhēng)議雙方的觀點(diǎn)歸結(jié)為“公開有害”與“公開無(wú)害”。所謂“公開有害”是指此類信息的公開會(huì)構(gòu)成對(duì)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的不當(dāng)壓力，致使某些企圖違法犯罪或逃避偵查的人受益。所謂“公開無(wú)害”是指此類信息的公開并不會(huì)對(duì)外部的相對(duì)人發(fā)生實(shí)質(zhì)的或直接的效力，但公安機(jī)關(guān)履職過(guò)程中的某些公文、規(guī)則等信息會(huì)因具體情形的變化而對(duì)外造成直接實(shí)質(zhì)的影響?！稐l例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有主動(dòng)公開內(nèi)部管理信息的義務(wù)，但是這并不等于行政機(jī)關(guān)有禁止公開的義務(wù)[13]。對(duì)于警務(wù)管理性信息中的第一類信息，應(yīng)當(dāng)秉持“普遍公開原則”；對(duì)于第二類信息，應(yīng)當(dāng)采取“可分割性原則”，即將可以從警務(wù)工作秘密信息分離出來(lái)的非保密信息，依相對(duì)人申請(qǐng)公開，或政府、公安機(jī)關(guān)主動(dòng)適時(shí)公開。

4.2.2 警務(wù)過(guò)程性信息

警務(wù)過(guò)程性信息指的是公安機(jī)關(guān)在警務(wù)工作開展過(guò)程中，針對(duì)特定事項(xiàng)做出正式?jīng)Q策前，反映機(jī)構(gòu)內(nèi)部討論過(guò)程或?qū)徸h過(guò)程等的信息匯總與文件材料，主要體現(xiàn)為意見(jiàn)或建議的過(guò)程性信息。其特點(diǎn)在于：一是此類信息往往是在局限前提下的意見(jiàn)表達(dá)，具有階段性和片面性，貿(mào)然公開存在阻礙個(gè)人意見(jiàn)充分表達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)，最終可能形成因過(guò)程信息“堵塞”而導(dǎo)致“畸形”結(jié)果。二是此類信息可能迥異于一般認(rèn)知前提和標(biāo)準(zhǔn)，公開后可能釀成誤解、混亂或損失[14]，使群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的警務(wù)工作能力失去信賴。過(guò)程性信息的保密，很大程度上就是為避免因信息的不適時(shí)披露影響公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作的正常運(yùn)行，從而為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)決議、政策制定和會(huì)議討論等程序提供一個(gè)充分討論與表達(dá)的空間。

4.2.3 警務(wù)執(zhí)法性信息

警務(wù)執(zhí)法性信息主要指刑事偵查或取證等執(zhí)法活動(dòng)信息。此類信息在某種程度上是結(jié)果性的客觀存在，并不是某種過(guò)程性意見(jiàn)。但是，出于對(duì)執(zhí)法目的的保護(hù)和對(duì)可能損害的防范，需要予以保密[11]56。從我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)看，《保密法》對(duì)執(zhí)法信息規(guī)定較為籠統(tǒng)，其第9條規(guī)定為：“維護(hù)國(guó)家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng)”。在《規(guī)定》中不乏“執(zhí)法信息”的內(nèi)容，如第3條“打擊違法犯罪活動(dòng)的具體工作部署、行動(dòng)方案、情況報(bào)告及其他有關(guān)情況”；“正在偵查的一般刑事案件的具體工作方案、案情、工作進(jìn)展情況，將對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施的情況”。在最高人民檢察院下發(fā)的《人民檢察院辦案工作中的保密規(guī)定》中也有公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作秘密下“執(zhí)法信息”的參照物，如第18條：“依法使用技偵手段或采取各種偵查措施，以及建立和使用多媒體示證系統(tǒng)等，應(yīng)嚴(yán)格控制知情面；通過(guò)技偵手段獲取的證據(jù)材料不準(zhǔn)公開使用；不得向偵查對(duì)象暴露偵查意圖和偵查手段；嚴(yán)禁泄露其他當(dāng)事人的證言、供詞等?！本瘎?wù)執(zhí)法性信息具有強(qiáng)烈直接性、沖擊性和干擾性。如反恐情報(bào)信息工作是反恐斗爭(zhēng)的核心環(huán)節(jié)，情報(bào)信息的工作效率直接影響有關(guān)部門對(duì)恐怖事件的防范和應(yīng)對(duì)處置的有效性[15]。而它的事前、事中相關(guān)秘密的泄露，不僅可能“震撼”或“損害”社會(huì)、團(tuán)體、個(gè)人等外部主體，更可能直接影響警務(wù)工作的正常和順利進(jìn)行。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)此類信息的保密審查，秉持“不公開為常態(tài)，公開為例外”原則。

5 警務(wù)工作秘密的法律控制與制度規(guī)范

觀察近年來(lái)政府信息公開實(shí)踐，似乎陷入一種尷尬境地：政府高調(diào)積極地推進(jìn)，公眾充滿極高的期待，媒體亦頻繁聚焦，但各方始終沒(méi)有找到契合點(diǎn)，制度實(shí)施效果也難孚人意[16]?！熬瘎?wù)公開”與“警務(wù)秘密”的主體和主導(dǎo)者都是公安機(jī)關(guān)及政府，其結(jié)果是公安機(jī)關(guān)及政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)警務(wù)工作秘密單方性、絕對(duì)化的權(quán)力支配。不過(guò)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各主體關(guān)于警務(wù)工作秘密的職責(zé)范圍和權(quán)力邊界等內(nèi)容，在制度上和實(shí)踐上也存在模糊的空間。對(duì)于具體警務(wù)工作秘密的界定與保障，其所需要考量的因素包括哪些、范圍和界限何在、有哪些程序和環(huán)節(jié)、哪些人可以介入發(fā)揮何種作用并不清晰。而且，巨量的警務(wù)工作秘密，存在大量的監(jiān)管盲區(qū)和死角，由此導(dǎo)致的問(wèn)題是：一是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制松懈，各主體對(duì)于警務(wù)工作秘密的界定與保護(hù)責(zé)任不清；二是警務(wù)工作秘密保障資源可能與實(shí)際需求不符，甚至是階段性的沖突；三是可能為極個(gè)別機(jī)關(guān)或人員的徇私舞弊提供了機(jī)會(huì)。

確立我國(guó)警務(wù)工作秘密法治化的基本秩序和基本規(guī)范，建立起既能對(duì)各主體行為實(shí)行有效監(jiān)督制約，又能妥善保障警務(wù)秘密和警務(wù)公開的運(yùn)行秩序，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的“結(jié)果責(zé)任機(jī)制”，以及強(qiáng)調(diào)過(guò)程監(jiān)管的“過(guò)程責(zé)任機(jī)制”，正是警務(wù)工作秘密保障的主要內(nèi)容和根本任務(wù)。

5.1 警務(wù)工作秘密的“結(jié)果責(zé)任機(jī)制”

“結(jié)果責(zé)任機(jī)制”是指在發(fā)生警務(wù)工作秘密泄露等危害后果后，對(duì)于相關(guān)責(zé)任主體的懲戒機(jī)制。相關(guān)違反行為主要表現(xiàn)為：一是警務(wù)工作秘密泄露問(wèn)題；二是針對(duì)公安機(jī)關(guān)或單位負(fù)責(zé)人等權(quán)力主體進(jìn)行權(quán)力尋租，使警務(wù)工作秘密成為非法或不當(dāng)信息的“避風(fēng)港”；三是定密爭(zhēng)議處理不當(dāng)?shù)?。由于我?guó)警務(wù)工作秘密專門性追責(zé)懲罰機(jī)制缺失，因而只能借鑒相關(guān)法律法規(guī)。根據(jù)我國(guó)《保密法》第49、50、51條相關(guān)規(guī)定，基于警務(wù)工作秘密相關(guān)危害結(jié)果，對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)、單位或個(gè)人進(jìn)行懲罰。

（1）對(duì)于公安機(jī)關(guān)、授權(quán)單位違反規(guī)定導(dǎo)致重大泄密或錯(cuò)誤定密的，依法對(duì)相關(guān)主管或責(zé)任人予以處分。不適用處分的人員，則督促其所在主管部門予以處理。

（2）互聯(lián)網(wǎng)及其他公共信息網(wǎng)絡(luò)合作方將從公安機(jī)關(guān)獲取的警務(wù)工作秘密違法泄露或?yàn)楂@取利益而進(jìn)行非法交易的，由公安機(jī)關(guān)或者相關(guān)有權(quán)主體按照各自職責(zé)分工，依法予以處罰。可以是罰款、沒(méi)收運(yùn)營(yíng)資格等行政處罰，也可以是罰金、構(gòu)罪等刑事處罰。

（3）保密行政管理部門的相關(guān)人員在履行保密管理職責(zé)中，存在濫用職權(quán)或玩忽職守等行為的，依其具體情形給予處分或移送追究刑事責(zé)任。

（4）公安機(jī)關(guān)或相關(guān)負(fù)責(zé)人泄露警務(wù)工作內(nèi)部純粹的無(wú)涉及公共利益的管理信息，可以予以內(nèi)部考核不及格或一般處分；泄露警務(wù)過(guò)程性信息和執(zhí)法性信息的，依據(jù)其造成的嚴(yán)重后果，給予行政處分或刑事?lián)?zé)。

（5）嚴(yán)禁以謀取個(gè)人或本機(jī)關(guān)單位不法私利作為工作秘密事項(xiàng)，違規(guī)者給予行政處分，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。

通過(guò)明確相關(guān)機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人基于對(duì)自身行為“結(jié)果責(zé)任”的后果和威懾力，從而相當(dāng)程度上制約各主體對(duì)警務(wù)工作秘密的合法合理操作，提供穩(wěn)定的機(jī)制保障。

5.2 警務(wù)工作秘密的“過(guò)程責(zé)任機(jī)制”

“過(guò)程責(zé)任機(jī)制”是指不管是否發(fā)生實(shí)質(zhì)危害后果，只要責(zé)任主體在警務(wù)工作秘密的產(chǎn)生、定密、保密或解密等過(guò)程中存在故意違紀(jì)違法或犯罪行為，都予以懲戒的機(jī)制。警務(wù)工作秘密的保障應(yīng)以過(guò)程監(jiān)督與管理為切入點(diǎn)，規(guī)范與監(jiān)控警務(wù)工作秘密的生成、定密、保密和解密過(guò)程，建立能夠既涵蓋警務(wù)工作秘密機(jī)制運(yùn)行全過(guò)程，又兼容各主體相關(guān)活動(dòng)的細(xì)密流程，并通過(guò)對(duì)流程的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)警務(wù)工作秘密法治化。

5.2.1 警務(wù)工作秘密相關(guān)職責(zé)的配置與明確

現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有確定警務(wù)工作秘密保護(hù)管理的主責(zé)機(jī)關(guān)?，F(xiàn)實(shí)中多是各地保密行政管理部門主動(dòng)承擔(dān)了工作秘密的鑒定、備案、監(jiān)督管理等工作[8]9。應(yīng)明確各項(xiàng)警務(wù)工作秘密的主責(zé)機(jī)關(guān)與定密責(zé)任人，明確定密主責(zé)人在定密過(guò)程的職責(zé)，確立從程序開始到程序結(jié)束的長(zhǎng)期性過(guò)程規(guī)制，以使定密主要負(fù)責(zé)人員的個(gè)別化、分散化的行為統(tǒng)攝于公安機(jī)關(guān)的整體掌控與管束之下，發(fā)揮整體對(duì)個(gè)體的指導(dǎo)作用，提升警務(wù)工作秘密規(guī)范化水平與能力。

5.2.2 警務(wù)工作秘密相關(guān)流程的建立與控制

現(xiàn)實(shí)情境中，由于缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)或同一層級(jí)的不同公安機(jī)關(guān)經(jīng)常自我界定秘密和公布秘密。如警務(wù)工作秘密審批程序多樣，對(duì)于同一類型的秘密有時(shí)候采用書面擬定，有時(shí)不需要；有時(shí)辦公室人員擬定，有時(shí)公安機(jī)關(guān)單位全體干部都可以擬定；秘密等級(jí)標(biāo)識(shí)程序多且雜，有標(biāo)記“內(nèi)部”“內(nèi)部信息”“內(nèi)部資料”的，也有標(biāo)記“秘密”“機(jī)密”“絕密”的；同一警務(wù)工作秘密在不同地方存在不同的保密期限等。正是此類混亂隨意的程序存在，很難在制度層面形成約束力，給警務(wù)工作秘密的管理與保護(hù)造成了很大的程序性損害?；诖耍瑧?yīng)具體建立定密異議與糾錯(cuò)機(jī)制、制定工作秘密的期限和標(biāo)識(shí)、執(zhí)行實(shí)質(zhì)審查。

第一，定密爭(zhēng)議的處理。當(dāng)定密存在異議時(shí)，應(yīng)由上級(jí)保密行政管理部門審查并最終確定。當(dāng)定密確定錯(cuò)誤后，應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，通報(bào)同級(jí)保密行政管理部門，并向上級(jí)保密行政部門備案。

第二，秘密標(biāo)識(shí)和期間。一般而言，警務(wù)工作秘密應(yīng)當(dāng)限定保密期間，不能限定期間的，應(yīng)確定解密條件。公安機(jī)關(guān)、有權(quán)單位應(yīng)根據(jù)工作需要，確定具體的保密期限、解密時(shí)間或者解密條件。對(duì)于警務(wù)工作秘密標(biāo)識(shí)可依據(jù)影響正常履行職責(zé)的程度不同，將警務(wù)工作秘密信息按照“管理性信息”“過(guò)程性信息”“執(zhí)法性信息”3個(gè)等級(jí)區(qū)分，以此對(duì)警務(wù)工作秘密進(jìn)行細(xì)化管理。

第三，執(zhí)行實(shí)質(zhì)審查。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部保密行政部門或有權(quán)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)“保密價(jià)值”與“是否涉及國(guó)家秘密”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，而不是程序性審查。

5.2.3 警務(wù)工作秘密相關(guān)動(dòng)態(tài)的監(jiān)督與把控

第一，基于警務(wù)公開的外部制約機(jī)制。警務(wù)工作秘密知悉面上的范圍、公開程度上的深淺、選擇信息公開的時(shí)機(jī)、保密解密權(quán)衡利弊的選擇等，是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。警務(wù)公開的時(shí)間、范圍、深淺和手段等選擇，也是一種過(guò)程的抉擇，而這個(gè)過(guò)程抉擇的結(jié)果直接決定社會(huì)公眾能了解到哪些警務(wù)工作信息、哪些信息對(duì)社會(huì)或個(gè)人有影響、哪些應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信息公布等，某種程度上是對(duì)社會(huì)公眾行為的預(yù)設(shè)。正是警務(wù)工作秘密的常態(tài)化流程的公布，使得公眾能夠獲取一定的警務(wù)信息和與之相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，從而對(duì)警務(wù)工作秘密形成一種外部制約機(jī)制，也在一定程度上對(duì)警務(wù)工作秘密糾錯(cuò)起到積極的促進(jìn)作用。

第二，基于警務(wù)工作秘密的硬、軟件更新機(jī)制。信息化時(shí)代背景下，警務(wù)工作秘密管理要從硬件建構(gòu)上推陳出新，更新替換傳統(tǒng)載密媒介，利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，將符號(hào)化、抽象化、結(jié)構(gòu)或非結(jié)構(gòu)化的載密信息進(jìn)行高效分類、歸化、儲(chǔ)存，形成層級(jí)分明化、過(guò)程智能化、保密嚴(yán)謹(jǐn)化的硬件機(jī)制。同時(shí)，也要從“軟件”建設(shè)上革故鼎新，信息化背景下的警務(wù)工作秘密管理制度不再是一種簡(jiǎn)單的“信息儲(chǔ)存”。隨著公安改革“三定方案”“大部制”的推進(jìn)，警務(wù)工作秘密在“跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)”等橫縱領(lǐng)域的流通性、海量性、復(fù)雜性必然會(huì)得到極大增長(zhǎng)，而警務(wù)秘密的“軟件”需求也會(huì)超越話語(yǔ)實(shí)踐成為公安改革的現(xiàn)實(shí)。警務(wù)工作秘密“軟件”革新包括相關(guān)工作人員的保密管理理念要兼顧定密、改密、處密等全過(guò)程，不要只注重單一環(huán)節(jié)；相關(guān)保密機(jī)構(gòu)要樹立智能化、信息化管理理念，善于運(yùn)用信息化技術(shù)建立新型的警務(wù)工作秘密定密、保密處密機(jī)制，真正做到“智能化管密”，從而實(shí)現(xiàn)警務(wù)工作秘密管理由傳統(tǒng)僵化型向智能高效型、由人力密集型向信息密集型的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對(duì)其制度供給側(cè)的補(bǔ)給強(qiáng)化。

第三，建立內(nèi)部監(jiān)察督查長(zhǎng)效機(jī)制。首先，公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作秘密的保護(hù)應(yīng)當(dāng)從自身規(guī)范出發(fā)，加強(qiáng)保密自查工作的開展。各涉密的單位、機(jī)關(guān)部門、個(gè)體要定期開展保密自查活動(dòng)與培訓(xùn)，做到逐個(gè)排查、逐項(xiàng)落實(shí)。其次，加強(qiáng)在自查基礎(chǔ)上的保密互查。在不同涉密單位、個(gè)體之間進(jìn)行互相排查，對(duì)涉密文件、資料、保密設(shè)備、管理規(guī)范等進(jìn)行全面細(xì)致檢查，確保能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。再次，要對(duì)涉密單位的工作和“知密管密個(gè)體”進(jìn)行定期或不定期督查，公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及紀(jì)委監(jiān)察等相關(guān)部門應(yīng)對(duì)重大行動(dòng)、專項(xiàng)斗爭(zhēng)等涉密警務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患，堵截切斷警務(wù)秘密的泄露路徑。最后，要做到普遍督查，重點(diǎn)監(jiān)察。

6 余論

在僅有一部籠統(tǒng)單一的公安部規(guī)章的現(xiàn)狀下，可以參照與之相對(duì)應(yīng)的“警務(wù)公開”的相關(guān)法律規(guī)定，充分吸收國(guó)家秘密的管理經(jīng)驗(yàn)和保密法中對(duì)相關(guān)秘密程序設(shè)定，選擇性地借鑒國(guó)外關(guān)于“工作秘密”保護(hù)的具體規(guī)定，在尊重現(xiàn)有法律與制度的框架之下，探索制定一個(gè)全國(guó)性保護(hù)警務(wù)工作秘密的指導(dǎo)手冊(cè)。明確規(guī)定警務(wù)工作秘密的概念、具體范圍、界定標(biāo)準(zhǔn)、程序設(shè)定、責(zé)任追究、信息公開審查等方面內(nèi)容，為構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義警務(wù)工作秘密制度模式預(yù)留成長(zhǎng)空間。通過(guò)實(shí)踐與理論的不斷凝練，再行出臺(tái)警務(wù)工作秘密的專門立法，持續(xù)促進(jìn)警務(wù)工作秘密制度的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義警務(wù)工作秘密制度的全面定型與發(fā)展。