科研項目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理的法理元素考察

(華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510006)

近年來，雖然我國頻繁出臺新的科研項目經(jīng)費(fèi)管理政策，但科研人員違法違規(guī)套用、濫用科研項目經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象仍屢屢發(fā)生。這既有科研人員自身的原因，也有科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度的原因。因為“在特定的制度約束下，行為主體面對著一個由不同策略組成的策略空間，行為主體的行為也就是從這一策略空間中選擇的結(jié)果”。(1)丁煌、柏必成：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的優(yōu)化》，《政治學(xué)研究》2006年第4期。科研項目經(jīng)費(fèi)管理制度影響著科研人員行為目標(biāo)的厘定、行為方式的選擇以及最終行為結(jié)果的產(chǎn)生。面對現(xiàn)行科研項目經(jīng)費(fèi)管理的困境，要實(shí)現(xiàn)對科研人員人格尊嚴(yán)的尊重、各主體間權(quán)力(利)的合理配置、激發(fā)科研創(chuàng)新活力、維護(hù)良性科研項目經(jīng)費(fèi)使用秩序，我國科研項目經(jīng)費(fèi)管理的政策之治亟需向法律之治轉(zhuǎn)化。(2)實(shí)際上，近年來我國制定了一系列的科研管理制度改革的政策，其中蘊(yùn)含并釋放出明顯的法治信號。參見蔣悟真：《科研管理政策改革釋放的法治信號解讀——以<關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知>為例》，《法學(xué)》2018年第10期。探索科研項目經(jīng)費(fèi)治理立法，關(guān)鍵是對科研項目經(jīng)費(fèi)治理法律關(guān)系進(jìn)行認(rèn)真考察，并以此作為立法者制定科研項目經(jīng)費(fèi)治理法律規(guī)范的基礎(chǔ)和指引。然而，由于傳統(tǒng)法律關(guān)系理論框架囿于單一的權(quán)利義務(wù)或權(quán)責(zé)關(guān)系，難以突破單一私法或單一公法適用領(lǐng)域的桎梏，無法同時對科研項目經(jīng)費(fèi)治理法律關(guān)系中的權(quán)力(利)因素做出周延性解釋，使得科研項目經(jīng)費(fèi)治理中公私法律關(guān)系無法得到合理的規(guī)制。筆者擬于本文中以規(guī)范分析為視角，(3)規(guī)范分析覆蓋價值實(shí)證、社會實(shí)證與規(guī)范實(shí)證三個維度，分別代表規(guī)范分析的價值之維、事實(shí)之維與技術(shù)之維。參見謝暉：《論規(guī)范分析方法》，《中國法學(xué)》2009年第2期。試圖突破傳統(tǒng)法律關(guān)系理論框架，全方位考察科研項目經(jīng)費(fèi)治理法律關(guān)系的構(gòu)成要素，致力打造以“主體-行為-責(zé)任”為理論分析架構(gòu)的立體模式，(4)在現(xiàn)代一些新型部門法領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)法、社會法和環(huán)境法領(lǐng)域中，其法律關(guān)系兼具權(quán)力關(guān)系與權(quán)利關(guān)系的雙重屬性。然而，傳統(tǒng)私法關(guān)系以權(quán)利義務(wù)為核心要素，難以涵蓋其中權(quán)力的要素。因此，當(dāng)代一些學(xué)者嘗試建立以“主體-行為-責(zé)任”理論框架來作為現(xiàn)代新型法律關(guān)系的核心要素(或分析框架)，其中主體、行為、責(zé)任為公法和私法共同的要素，便于對具體法律規(guī)范進(jìn)行發(fā)散性解析。參見王全興：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論專題研究》，中國檢察出版社2002年版，第47～51頁。對科研項目經(jīng)費(fèi)治理法律關(guān)系的主體資格、行為要求與責(zé)任約束進(jìn)行合理闡釋、建構(gòu)，以期對科研項目經(jīng)費(fèi)治理法律關(guān)系的合理調(diào)整與科研項目經(jīng)費(fèi)的規(guī)范化、法治化有所裨益。

一、科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體的類型及其法律邏輯

主體問題是科研項目經(jīng)費(fèi)治理立法不可回避的基礎(chǔ)性理論問題，因為任何法律制度的建構(gòu)總是依賴于主體理論，其決定著法律的方向。(5)參見[德]古斯塔夫·拉德布魯赫：《法律智慧警句集》，舒國瀅譯，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第141頁。對科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體類型及其法律邏輯的不同解讀，將決定科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體的不同定位、主體間法權(quán)的不同配置、科研項目經(jīng)費(fèi)治理立法的不同范疇體系、治理規(guī)范與事實(shí)能否統(tǒng)一以及能否實(shí)現(xiàn)良性科研項目經(jīng)費(fèi)治理秩序，甚至決定科研項目經(jīng)費(fèi)治理的法治藍(lán)圖。

(一)科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體的類型化解析

傳統(tǒng)概念化思維模式伴隨著過度抽象化的風(fēng)險，往往使抽象化的概念處于封閉的邏輯范疇之中，難以適應(yīng)變化的現(xiàn)實(shí)，而類型是“有聯(lián)系的、有意識的意義關(guān)聯(lián)”，是“法理念與生活事實(shí)的這個中間點(diǎn)”，是“規(guī)范正義與事物正義的中間點(diǎn)”，恰當(dāng)?shù)靥幚硎聦?shí)與規(guī)范之間的關(guān)系，保證了規(guī)范對變化不居的事實(shí)的開放性和適應(yīng)性。(6)參見[德]亞圖·考夫曼：《類推與事物本質(zhì)——兼論類型理論》，吳從周譯，學(xué)林文化事業(yè)有限公司2003年版(臺北)，第111～113頁。類型化的過程是對多樣性的經(jīng)驗事實(shí)和法律現(xiàn)象予以概括和提煉的過程。在對科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體予以類型化的過程中，不僅需借助“經(jīng)驗法則”從不同的科研項目經(jīng)費(fèi)治理現(xiàn)象中抽象出主體類型化的特征，形成經(jīng)驗性的“表現(xiàn)形象”，而且離不開對“規(guī)范目的及規(guī)整背后的法律思想”這些具有決定性影響因素的考量。(7)在形成類型及從事類型歸屬時，均同時有經(jīng)驗性及規(guī)范性因素參與其中，而這兩類因素的結(jié)合正是“規(guī)范性的真實(shí)類型”的本質(zhì)。參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2013年版，第340頁。由于受概念化思維、計劃體制和工具主義的影響，我國傳統(tǒng)的科研項目經(jīng)費(fèi)管理政策僅將科研管理機(jī)關(guān)、依托單位視為科研項目經(jīng)費(fèi)管理主體，科研人員、同行評議專家等往往被視為管理的對象或?qū)崿F(xiàn)特定管理目標(biāo)的工具。這種僵化的科研項目經(jīng)費(fèi)管理主體的厘定模式(思維)無法實(shí)現(xiàn)科研項目經(jīng)費(fèi)管理理念與事實(shí)的調(diào)適以及事實(shí)與規(guī)范間的統(tǒng)一，從而導(dǎo)致科研項目經(jīng)費(fèi)管理效率低下，甚至出現(xiàn)科研項目經(jīng)費(fèi)使用中的腐敗現(xiàn)象。隨著科研項目經(jīng)費(fèi)管理改革的推進(jìn)，我國出臺了一系列的科研項目經(jīng)費(fèi)治理規(guī)范性文件。(8)如《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》《教育部人文社科研究項目資金管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案的通知》《高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)繁榮計劃專項資金管理辦法》《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等。綜觀這些規(guī)范性文件，可以發(fā)現(xiàn)我國科研項目經(jīng)費(fèi)行政主導(dǎo)的權(quán)力管理體制正向多方主體參與的治理體系轉(zhuǎn)變，科研項目經(jīng)費(fèi)管理工具性目標(biāo)導(dǎo)向正向尊重科研自主權(quán)、保障科研公平、維護(hù)社會公共利益等多元化價值導(dǎo)向轉(zhuǎn)化，科研人員、同行評議專家等多元獨(dú)立的主體資格日益被尊重，主體類型化的思維模式正在逐步確立。我國科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體類型應(yīng)在經(jīng)驗性因素和規(guī)范性因素的雙重影響下，形成一個由科研管理機(jī)關(guān)、依托單位、獨(dú)立第三方主體、科學(xué)自治共同體、科研人員等組成的多元化開放的類型化體系。以下將分別敘述它們的結(jié)構(gòu)和功能。

第一，科研管理機(jī)關(guān)。科技部、國家自然科學(xué)基金委員會、全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室、教育部、省社會科學(xué)規(guī)劃辦公室等部門分別作為科技計劃項目、國家自然科學(xué)基金項目、國家社會科學(xué)基金項目、教育部項目、省社會科學(xué)規(guī)劃項目等國家級和省部級項目的管理機(jī)關(guān)向財政部門申請撥付項目經(jīng)費(fèi)，監(jiān)督項目經(jīng)費(fèi)使用。省級社會科學(xué)規(guī)劃辦公室配合全國社會科學(xué)規(guī)劃辦公室對國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督、檢查。

第二，依托單位。依托單位一般是指我國的高等院校、科研院所等項目主持人所在的單位或團(tuán)體。依托單位應(yīng)當(dāng)跟蹤國家社會科學(xué)(自然科學(xué))基金項目經(jīng)費(fèi)的使用，配合基金管理機(jī)構(gòu)對項目經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)督、檢查，同時，依托單位受教育部、省社會科學(xué)規(guī)劃辦公室委托對科研項目經(jīng)費(fèi)予以具體管理。

第三，科學(xué)自治共同體。科學(xué)自治共同體是擁有相同科研范式的科研工作者組成的正式或非正式的社會組織。(9)參見[美]托馬斯·S·庫恩：《必要的張力——科學(xué)的傳統(tǒng)和變革論文選》，紀(jì)樹立等譯，福建人民出版社1987年版，第291頁?？茖W(xué)自治共同體作為一種擁有科研專業(yè)性的組織在科研項目經(jīng)費(fèi)治理中有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢，既是連接科研管理機(jī)關(guān)與科研人員的紐帶，又是科研管理機(jī)關(guān)專業(yè)信息與服務(wù)的供給者，還是科研人員內(nèi)部自治、利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的平臺，更是制衡科研管理機(jī)關(guān)不可或缺的主體。

第四，科研人員?？蒲腥藛T作為科研項目經(jīng)費(fèi)治理的直接利害關(guān)系者，是科研項目經(jīng)費(fèi)治理的核心。科研人員科研權(quán)利能否得到保障、創(chuàng)新活力能否得到激發(fā)，事關(guān)科研項目經(jīng)費(fèi)治理的成敗與科研項目經(jīng)費(fèi)治理最終價值的實(shí)現(xiàn)。

第五，獨(dú)立的第三方主體。獨(dú)立的第三方主體是指獨(dú)立于權(quán)責(zé)雙方的第三方主體，是除政府組織、科研人員(科學(xué)自治共同體)之外的公民、社會組織主體等，包括會計師事務(wù)所、第三方評估機(jī)構(gòu)、第三方評估專家、社團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等。獨(dú)立的第三方主體在科研項目經(jīng)費(fèi)治理過程中處于中立地位，通過評估、特定服務(wù)供給以及監(jiān)督等參與科研項目經(jīng)費(fèi)治理，能夠有效地增進(jìn)科研項目經(jīng)費(fèi)申請、使用和監(jiān)督全過程的客觀公正。

(二)科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體間的法律邏輯闡釋

主體間的開放性與制衡性是我國由“管制型”科研項目經(jīng)費(fèi)政策向“治理型”科研項目經(jīng)費(fèi)立法轉(zhuǎn)化所應(yīng)當(dāng)具有的理論品性和內(nèi)在法律邏輯，決定著科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體能否突破傳統(tǒng)主客體關(guān)系模式的桎梏，從而在多元主體間的互動中，實(shí)現(xiàn)自身在科研項目經(jīng)費(fèi)治理中的獨(dú)立性、能動性和創(chuàng)造性，推動科研項目經(jīng)費(fèi)的有效治理。

1.開放性

“法律主體資格的開放性，是指在法律關(guān)系的邏輯結(jié)構(gòu)上，其主體類型及主體范圍隨著社會發(fā)展可以逐漸發(fā)展?！?10)李萱：《法律主體資格的開放性》，《政法論壇》2008年第9期。任何法律主體都是對特定情境下社會關(guān)系中不同主體的擬制，法律制度則是以特定的主體模式對不同主體間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任為基礎(chǔ)予以構(gòu)造的?！皞鹘y(tǒng)民法主體化法律結(jié)構(gòu)過度強(qiáng)調(diào)‘主體-客體’的二分支配模式”，“無視主體之間的溝通和融合必定促成個人原子化的對立和社會組織基礎(chǔ)的渙散”，導(dǎo)致“社會性調(diào)整缺漏”和“法律體系化適用的封閉”，使得民法無法適合真實(shí)世界秩序的需要。(11)龍衛(wèi)球：《民法主體的觀念演化、制度變遷與當(dāng)下趨勢》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2011年第4期。與此類似，“主體-客體”二元分配模式下的科研項目經(jīng)費(fèi)治理政策或法律亦必然伴隨著制度體系的封閉性、管理主體權(quán)力的絕對支配性、規(guī)范與事實(shí)的不相一致性，使科研人員、同行評議專家或第三方主體等僅僅被視為行為受體，面臨客體化、工具化的風(fēng)險，造成主體間處于不平等地位，無法實(shí)現(xiàn)良性互動、溝通，進(jìn)而導(dǎo)致科研項目經(jīng)費(fèi)管理的無序、無效?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)治理立法要克服傳統(tǒng)民法主客體關(guān)系模式的弊端，保障科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體的開放性理論品性，在主體間性關(guān)系模式上，實(shí)現(xiàn)不同科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體間權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的構(gòu)造，從而實(shí)現(xiàn)不同主體間利益配置的平衡、科研項目經(jīng)費(fèi)治理規(guī)范與事實(shí)的統(tǒng)一以及維護(hù)科研項目經(jīng)費(fèi)治理秩序的合理。因為對于主體間哲學(xué)理論而言，“法之發(fā)現(xiàn)……是一種建構(gòu)行為，法之發(fā)現(xiàn)者一同進(jìn)入行為過程，這意味著，法不是實(shí)體的事物……一切法具有關(guān)系特征，法是某種聯(lián)系的事物，它存在于人的相互關(guān)系之中，并面對物而存在。之于這種法思維，只能存在一種‘敞開的體系’，只能存在‘主體間性’”。(12)[德]阿圖爾·考夫曼、溫弗里德·哈斯默爾：《當(dāng)代法哲學(xué)和法律理論導(dǎo)論》，鄭永流譯，法律出版社2002年版，第146頁。主體間性關(guān)系模式使科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體和立法內(nèi)在地具有開放性品質(zhì)。在主體間性關(guān)系模式下，一方面，科研項目經(jīng)費(fèi)治理的每一方主體只有在其與另一方主體的聯(lián)系中才能獲得自己的(本質(zhì))規(guī)定，此方主體只有反映彼方主體，才能反映自己，彼方主體也是如此；(13)參見[德]黑格爾：《小邏輯》，賀麟譯，商務(wù)印書館1980年版，第254～255頁。另一方面，科研項目經(jīng)費(fèi)多元治理主體連成一體，“參與者的同意與主體間的承認(rèn)相聯(lián)系，并表現(xiàn)出準(zhǔn)備承擔(dān)來自共識的那些同今后交往相關(guān)的義務(wù)”。(14)[德]哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第5頁。不同科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體在追求自己的利益和愿望時，“必須同時不斷地問自己，在追求自己的愿望和利益的過程中，其他人會受到什么樣的影響”。(15)[德]U·伯姆：《思想的盛宴——與西方著名思想家伽達(dá)默爾等對話》，王彤譯，浙江人民出版社2001年版，第116～117頁。主體間性模式下的科研項目經(jīng)費(fèi)治理立法以交往理性為基礎(chǔ)，將不同主體視為相互關(guān)聯(lián)的交往共同體，不同主體在科研項目經(jīng)費(fèi)治理過程中不以自我利益為中心或?qū)⑵渌黧w作為對立面，而是將其他主體視為“他我”的存在，不同主體的行為也只能在相互間交往和承認(rèn)中獲得合法性。此外，科研項目經(jīng)費(fèi)治理立法是以主體為中心，展開特定法律關(guān)系與法律事實(shí)建構(gòu)的制度體系，應(yīng)是形式理性與價值理性的統(tǒng)一?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)治理立法只有保持主體資格結(jié)構(gòu)的開放性，才能在不斷變化的社會環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體范圍的合理厘定，保障規(guī)范建構(gòu)與價值追尋、法律事實(shí)的統(tǒng)一，保持立法對科研項目經(jīng)費(fèi)治理真實(shí)世界的適應(yīng)性。

2.制衡性

在傳統(tǒng)主客體關(guān)系模式建構(gòu)的科研項目經(jīng)費(fèi)治理立法或政策中，科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體處于封閉狀態(tài)，主體之間難以形成理性互動和制衡，強(qiáng)勢主體往往在經(jīng)費(fèi)治理中存在權(quán)力行使的越位、缺位和錯位現(xiàn)象，弱勢主體的主體性被忽視，由此導(dǎo)致科研項目經(jīng)費(fèi)治理的失序和無效率。科研項目經(jīng)費(fèi)治理立法應(yīng)從傳統(tǒng)的主客體關(guān)系模式立法轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w間性關(guān)系模式立法，從而使多元治理主體在交往理性下發(fā)揮各自的能動性，實(shí)現(xiàn)多元主體間的互動、權(quán)利(力)配置的平衡以及良性科研項目經(jīng)費(fèi)治理秩序的維護(hù)。

(1)科研主管機(jī)關(guān)與科研人員間的制衡

我國當(dāng)前的科研管理規(guī)定存在科研管理機(jī)關(guān)“權(quán)力異化”和科研人員“權(quán)利虛化”現(xiàn)象。(16)參見周海源：《從政府職責(zé)到科研權(quán)利：科技法虛置化的成因與出路》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》2016年第6期。無論是《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》和《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》，還是《教育部人文社科研究項目資金管理辦法》等省(部)級科研項目經(jīng)費(fèi)管理法律規(guī)范均對科研管理機(jī)關(guān)的權(quán)力做出了宣示性規(guī)定，而對科研人員的權(quán)利卻鮮有規(guī)定，更多地是對科研人員課以義務(wù)。科研主管機(jī)關(guān)對經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理權(quán)與科研人員的科研項目經(jīng)費(fèi)自主權(quán)、勞動報酬權(quán)、科研獎勵權(quán)以及相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利間存在嚴(yán)重失衡。我國科研項目經(jīng)費(fèi)立法若要實(shí)現(xiàn)兩者間的制衡，亟需在遵循科研規(guī)律的基礎(chǔ)上合理建構(gòu)以科研人員經(jīng)費(fèi)自主權(quán)、勞動報酬權(quán)、獎勵權(quán)以及相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)為內(nèi)容的科研人員科研項目經(jīng)費(fèi)權(quán)利體系，明確科研管理機(jī)關(guān)的科研項目經(jīng)費(fèi)監(jiān)管職責(zé)，限制科研管理機(jī)關(guān)濫用科研項目經(jīng)費(fèi)管理權(quán)，從而為國家科研項目經(jīng)費(fèi)的合理供給、監(jiān)管提供明確的行權(quán)限度和職責(zé)，為科研人員合理地使用科研項目經(jīng)費(fèi)提供保障，實(shí)現(xiàn)兩者間權(quán)利(力)的制衡，提升科研項目經(jīng)費(fèi)治理的績效。(17)參見蔣悟真、郭創(chuàng)拓：《邁向科研自由的科研經(jīng)費(fèi)治理入法問題探討》，《政法論叢》2018年第4期。

(2)依托單位、科研主管機(jī)關(guān)與科研人員間的制衡

高等院校、科研院所等作為項目主持人科研項目的依托單位，具有跟蹤科研項目經(jīng)費(fèi)使用、受科研管理機(jī)關(guān)委托具體管理科研項目經(jīng)費(fèi)使用、配合科研管理機(jī)關(guān)監(jiān)督與檢查科研項目經(jīng)費(fèi)使用，以及為科研人員科研項目經(jīng)費(fèi)權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供保障的職責(zé)。依托單位的行政職責(zé)與外部科研主管機(jī)關(guān)行政職責(zé)的“合力”，將更加有利于科研立項權(quán)的實(shí)現(xiàn)。依托單位是學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力雙重作用的場域，兩者共同致力于科研人員科研權(quán)利的保障。依托單位內(nèi)部的行政權(quán)力具有“對內(nèi)服從和服務(wù)于大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的功能”與“對大學(xué)外部的(科研主管機(jī)關(guān))行政權(quán)力承擔(dān)‘防火墻’的功能——當(dāng)外部行政權(quán)力試圖入侵和損害大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力時，內(nèi)部行政權(quán)力應(yīng)基于大學(xué)自治的原則對缺乏正當(dāng)性的外部行政權(quán)力進(jìn)行抵制乃至反抗，以維護(hù)大學(xué)學(xué)術(shù)自由，保障大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的生存空間”。(18)潘愛國：《論大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系之重構(gòu)》，載湛中樂主編：《教師權(quán)利及其法律保障》，中國法制出版社2015年版，第320頁。然而，當(dāng)科研主管機(jī)關(guān)行政權(quán)力與依托單位行政權(quán)力“合謀”時，就會出現(xiàn)依托單位僅僅履行行政權(quán)力而忽視其學(xué)術(shù)保障權(quán)力功能，阻礙科研人員科研項目經(jīng)費(fèi)正當(dāng)?shù)墨@取和使用的情況，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。當(dāng)前我國科研項目經(jīng)費(fèi)管理中依托單位更多地是在管制思維下履行行政權(quán)力，而非出于對科研人員科研權(quán)利的保障，從而導(dǎo)致依托單位對科研項目經(jīng)費(fèi)使用的管理、監(jiān)督、檢查權(quán)與科研人員權(quán)利保障之間的沖突。要實(shí)現(xiàn)依托單位、科研管理機(jī)關(guān)及科研人員之間權(quán)利(力)配置的平衡，應(yīng)在尊重科研人員與依托單位的獨(dú)立主體資格的基礎(chǔ)上，通過學(xué)術(shù)委員會職能的合理配置，回歸依托單位內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的平衡和服務(wù)科研人員的本質(zhì)，明確科研人員經(jīng)費(fèi)使用救濟(jì)權(quán)，通過特定程序與實(shí)體制度明確限制外部行政權(quán)力的行權(quán)邊界。

(3)科學(xué)自治共同體、科研主管機(jī)關(guān)與科研人員間的制衡

科學(xué)自治共同體同時具有行使權(quán)力與權(quán)利的主體資格，這使其在科研項目經(jīng)費(fèi)治理法權(quán)結(jié)構(gòu)的配置中承擔(dān)著重要的角色和責(zé)任。一方面，科學(xué)自治共同體作為科研人員的集合體，向科研主管機(jī)關(guān)反映科研人員對科研項目經(jīng)費(fèi)的訴求，反抗科研主管機(jī)關(guān)對科研人員科研權(quán)利的不當(dāng)侵害，保障科研人員科研項目經(jīng)費(fèi)的獲得與使用權(quán)；另一方面，科學(xué)自治共同體發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢與政府合作共同實(shí)現(xiàn)科研項目經(jīng)費(fèi)的合理治理。(19)參見張靜：《法團(tuán)主義》，中國社會科學(xué)出版社2005年版，第3頁。由于我國科學(xué)自治共同體現(xiàn)階段存在獨(dú)立性差、能力弱小、容易發(fā)生內(nèi)部人控制的缺陷，不僅難以發(fā)揮其在科研項目經(jīng)費(fèi)治理中的應(yīng)有作用，甚至?xí)a(chǎn)生阻卻作用，如同行評議專家在經(jīng)費(fèi)評議過程中可能會出于對極少數(shù)學(xué)術(shù)利益共同體成員利益的保護(hù)，從而選擇道德悖逆，損害其他科研人員科研項目經(jīng)費(fèi)獲取權(quán)。另外，由于科學(xué)自治共同體掛靠政府部門，其自身獨(dú)立性差，往往只能發(fā)揮弱科研項目經(jīng)費(fèi)管理職能，失去了保障科研人員權(quán)利的功能。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)自治共同體、科研主管機(jī)關(guān)與科研人員間權(quán)利(力)配置的平衡，關(guān)鍵在于合理保障科學(xué)自治共同體準(zhǔn)科研管理經(jīng)費(fèi)管理權(quán)能，建構(gòu)合理的內(nèi)部治理制度以防止內(nèi)部控制，實(shí)施合理激勵機(jī)制促使其發(fā)展。

(4)依托單位、科研主管機(jī)關(guān)與獨(dú)立的第三方主體間的制衡

獨(dú)立的第三方主體作為社會主體是社會權(quán)力的載體，通過“分權(quán)”、“參權(quán)”和“監(jiān)權(quán)”的形式制衡國家權(quán)力，“監(jiān)督國家權(quán)力依法、正當(dāng)、有序運(yùn)作”。(20)郭道暉：《社會權(quán)力與公民社會》，譯林出版社2009年版，第69頁。在科研項目經(jīng)費(fèi)治理中，獨(dú)立的第三方主體可以行使社會權(quán)力，參與科研項目經(jīng)費(fèi)的立項、運(yùn)行等全過程，既為科研主管機(jī)關(guān)、依托單位提供了科研人員對科研項目經(jīng)費(fèi)供給、分配、使用的意見，也通過社會主體或特定輿論媒體監(jiān)督國家科研項目經(jīng)費(fèi)供給、分配情況，督促國家公開科研項目經(jīng)費(fèi)供給、分配的信息，從而實(shí)現(xiàn)對不同主體間行為目標(biāo)的整合，維護(hù)科研項目經(jīng)費(fèi)治理中多方主體利益間的平衡。例如，會計師事務(wù)所、第三方評估機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的第三方主體，不僅可以為科研管理機(jī)關(guān)、依托單位提供專業(yè)性的服務(wù)，彌補(bǔ)這些主體在科研項目經(jīng)費(fèi)治理特定領(lǐng)域的不足，更能發(fā)揮獨(dú)立的第三方主體優(yōu)勢，保持公平、公正，而輿論媒體作為“無冕之王”在監(jiān)督科研主管機(jī)關(guān)、依托單位科研項目經(jīng)費(fèi)的治理過程中具有天然的優(yōu)勢。獨(dú)立的第三方主體在法治導(dǎo)向下基于制約公權(quán)力機(jī)關(guān)科研管理權(quán)力、保障科研人員權(quán)利與維護(hù)社會公共利益目標(biāo)，在與科研主管機(jī)關(guān)、依托單位間的良性互動中，實(shí)現(xiàn)具有“民主參與性、自主反思性和回應(yīng)超越性”的科研項目經(jīng)費(fèi)治理法治秩序。(21)馬長山：《市民社會與政治國家：法治的基礎(chǔ)與界限》，《法學(xué)研究》2001年第3期。

二、科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為的法律規(guī)制

科研項目經(jīng)費(fèi)使用(含支出)行為作為聯(lián)接“科研主體”與“科研責(zé)任”的橋梁與紐帶，是科研項目經(jīng)費(fèi)治理立法的核心內(nèi)容?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)使用行為的本質(zhì)屬性是不同行為的權(quán)利(力)義務(wù)關(guān)系的組合，并最終體現(xiàn)為在實(shí)現(xiàn)科研目標(biāo)這一公共利益基礎(chǔ)上不同行為關(guān)系之間的均衡。只有關(guān)注科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為，分析不同行為所蘊(yùn)含的法律意義，才能洞察科研項目經(jīng)費(fèi)治理行為的品行與特質(zhì)。(22)參見蔣悟真：《我國預(yù)算法修訂的規(guī)范分析》，《法學(xué)研究》2011年第2期。申言之，欲實(shí)現(xiàn)對科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為的有效規(guī)制，需對科研項目經(jīng)費(fèi)治理行為中的權(quán)力(利)義務(wù)組合進(jìn)行全面解構(gòu)，以明晰科研項目經(jīng)費(fèi)治理行為的法律品性，并規(guī)范和完善不同行為的法權(quán)配置。

(一)科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為的法律品性

科研項目經(jīng)費(fèi)使用以出人才、出成果為最終目標(biāo)，對科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為的法律規(guī)制既應(yīng)契合公共財政的基本精神，又要體現(xiàn)科研活動的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)控制性與自主性的均衡。

1.從屬性

科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為作為一種技術(shù)性的資金供給行為，本質(zhì)上是一種科研附屬行為，并無獨(dú)立存在之價值。目前，隨著科研項目經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模的日益膨脹，經(jīng)費(fèi)使用行為愈加體現(xiàn)出權(quán)力性特征，特別是隨著科研項目經(jīng)費(fèi)使用亂象的不斷曝光，強(qiáng)化對經(jīng)費(fèi)使用行為的法律控制已是當(dāng)務(wù)之急。然而，對科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為的法律評價應(yīng)內(nèi)置于科研活動之中并堅持科研活動優(yōu)先原則，當(dāng)科研活動的基本規(guī)律與科研項目經(jīng)費(fèi)管理政策相沖突時，應(yīng)堅持科研效率優(yōu)先，以保障科研活動的順利進(jìn)行。我國當(dāng)前的科研項目經(jīng)費(fèi)治理政策和法律規(guī)范，過于側(cè)重對經(jīng)費(fèi)使用行為的管控，忽視了作為科研活動本體的科研人員的科研行為，甚至對科研項目驗收實(shí)行財務(wù)驗收“一票否決制”，有本末倒置之嫌。(23)參見楊詩琪：《堵住科研經(jīng)費(fèi)“黑洞”——中央巡視之后有關(guān)部門加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理工作一覽》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2015年6月26日，第1版?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)使用應(yīng)“回歸至手段與工具的定位”，(24)李俠、周正：《科研經(jīng)費(fèi)是手段還是目的？》，《科學(xué)與社會》2014年第3期。是服務(wù)科研活動而非凌駕于科研活動之上。

2.自制性

科研項目經(jīng)費(fèi)使用的自制性是指科研人員自發(fā)地約束其科研行為，使科研活動合法合理運(yùn)行的一種自主行為，即科研人員對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制。(25)參見崔卓蘭、劉福元：《行政自制的可能性分析》，《法律科學(xué)》2009年第6期。不可否認(rèn)，科研活動的信息不對稱性極可能誘發(fā)的道德風(fēng)險，宣告了僅僅依靠科研人員的道德責(zé)任與自我調(diào)節(jié)機(jī)制無法確?？蒲谢顒拥恼\信與產(chǎn)出效率，昭示著科研管控的必要性。(26)參見[美]大衛(wèi)·古斯通：《在政治與科學(xué)之間：確保科學(xué)研究的誠信與產(chǎn)出率》，龔旭譯，科學(xué)出版社2011年版，第78頁?？蒲泄芾頇C(jī)關(guān)對科研活動特別是科研項目經(jīng)費(fèi)的管控應(yīng)以有益于科研活動且對科研人員負(fù)擔(dān)最小為基本原則。(27)參見[美]戴維·雷斯尼克：《政治與科學(xué)的博弈——科學(xué)獨(dú)立性與政府監(jiān)督之間的平衡》，陳光、白成太譯，上海交通大學(xué)出版社2015年版，第194頁。當(dāng)下中國，科研管理機(jī)關(guān)和項目依托單位欲通過詳細(xì)的投入控制，來確保科研項目經(jīng)費(fèi)使用與所審批的預(yù)算保持一致。不過，實(shí)踐證明，科研管理機(jī)關(guān)和項目依托單位的科研管控存在控制范圍有限、控制成本高昂和糾偏能力不足等缺陷，甚至科研管理機(jī)關(guān)和項目依托單位的科研管控行為成為阻礙科研項目經(jīng)費(fèi)治理的最大障礙。(28)參見王海燕：《許多教授級科研骨干，為何不愿申報科研項目，代表建議改變科研經(jīng)費(fèi)管理辦法》，《解放日報》2016年3月27日，第06版。貫徹落實(shí)“以信任為前提、以責(zé)任為核心、以監(jiān)督與激勵為保障的”科研項目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革試點(diǎn)，需深入挖掘科研人員及科研共同體的自制空間，通過構(gòu)建自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等機(jī)制彰顯科研活動的自主性，同時依靠科研自治所具有內(nèi)發(fā)性、專業(yè)性以及同步性等優(yōu)勢，有效彌補(bǔ)科研管控的不足。

3.績效性

科研項目經(jīng)費(fèi)以“平等競爭、擇優(yōu)支持”為基本原則，科研項目經(jīng)費(fèi)的公共財產(chǎn)屬性以及科研成果的公共物品屬性決定了科研項目經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)以社會公共利益最大化為終極價值追求。檢視我國科研項目經(jīng)費(fèi)管理政策和法律規(guī)范，其雖已強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化資金使用績效”，但受制于科研管理機(jī)關(guān)和項目依托單位專業(yè)能力的限制，無法對所有項目經(jīng)費(fèi)使用的合理性做出有效界定，科研項目結(jié)項評審主要對經(jīng)費(fèi)使用的合法性進(jìn)行審查，由此導(dǎo)致我國財政科研資助項目處于“低效、浪費(fèi)甚至揮霍”的尷尬境地。(29)參見尚虎平、葉杰、趙盼盼：《我國科學(xué)研究中的公共財政效率:低效與浪費(fèi)——來自國家自然科學(xué)基金、社會科學(xué)基金項目產(chǎn)出的證據(jù)》，《科學(xué)學(xué)研究》2012年第10期。為此，需轉(zhuǎn)化科研項目經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)制方向，完善科研項目經(jīng)費(fèi)使用績效評價機(jī)制，并構(gòu)建科研項目經(jīng)費(fèi)績效評價獎勵機(jī)制，激勵科研人員不斷提升科研項目經(jīng)費(fèi)使用效能。

(二)科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為的法權(quán)配置

考察我國當(dāng)前科研項目經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，可將科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為分解為科研預(yù)算編制行為、科研項目經(jīng)費(fèi)支出行為和科研項目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督行為三種類型?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)使用行為的法律規(guī)制需以科研信任為前提，通過踐行科研契約精神，提升科研績效。(30)參見前注②，蔣悟真文。

1.預(yù)算編制行為

預(yù)算編制行為是科研項目經(jīng)費(fèi)治理的邏輯起點(diǎn)。項目負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)“目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟(jì)合理性”原則編制科研項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，且經(jīng)科研管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的項目預(yù)算一般不予調(diào)整。然而，科研成果來自科研人員的“靈感”而非被“制造”，(31)參見[德]馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，馮克利譯，外文出版社1997年版，第9頁?？蒲谢顒拥牟淮_定性與預(yù)算剛性之間的矛盾決定了科研項目經(jīng)費(fèi)治理改革勢在必行。

第一，合理設(shè)置預(yù)算科目?？蒲许椖款A(yù)算科目既要符合財政管理政策的基本要求，更應(yīng)遵循科研活動的基本規(guī)律。當(dāng)前我國科研項目預(yù)算科目設(shè)置無法涵蓋科研活動的全部支出，尤其是缺乏對科研人員特別是項目負(fù)責(zé)人人力資本的合理補(bǔ)償，致使部分科研人員選擇通過虛開發(fā)票等“票據(jù)化”方式彌補(bǔ)人力資本的投入，嚴(yán)重?fù)p害了科研活動的嚴(yán)肅性。為此，需優(yōu)化科研項目預(yù)算科目設(shè)置，一方面，根據(jù)自然科學(xué)研究和社會科學(xué)研究方法的不同，實(shí)行差異性的預(yù)算科目設(shè)置，如《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出，對于“試驗設(shè)備依賴程度低和實(shí)驗材料耗費(fèi)少的基礎(chǔ)研究”或者“純理論基礎(chǔ)研究項目”可適當(dāng)調(diào)節(jié)間接費(fèi)用的比例；另一方面，精簡預(yù)算科目設(shè)置，同時增加項目負(fù)責(zé)人的勞動報酬權(quán)，使其獲得與其勞動相匹配的尊嚴(yán)。(32)如2018年8月30日中共江蘇省委、江蘇省人民政府印發(fā)的《關(guān)于深化科技體制機(jī)制改革推動高質(zhì)量發(fā)展若干政策》(蘇發(fā)[2018]18號)明確將直接費(fèi)用中的預(yù)算科目縮減歸并為“設(shè)備費(fèi)”、“材料費(fèi)/測試化驗加工費(fèi)/燃料動力費(fèi)”、“差旅費(fèi)/會議費(fèi)/國際合作與交流費(fèi)”、“勞務(wù)費(fèi)/專家咨詢費(fèi)以及其他支出”等五類。

第二，提升科研項目預(yù)算編制與審核的精準(zhǔn)性。一方面，項目依托單位應(yīng)充分提升科研服務(wù)意識并優(yōu)化服務(wù)職能，通過對科研人員的預(yù)算編制進(jìn)行必要的培訓(xùn)、落實(shí)財務(wù)助理等制度，在強(qiáng)化科研人員對預(yù)算編制重要性的認(rèn)識的同時提升其預(yù)算編制能力；如有必要，科研人員可以根據(jù)科研活動的具體需求從市場購買專業(yè)化的財會服務(wù)。另一方面，可充分發(fā)揮第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的作用，充分發(fā)揮其專業(yè)技能和財務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勢，對項目預(yù)算進(jìn)行審核，之后交由項目依托單位和科研管理機(jī)關(guān)最終核準(zhǔn)。

2.經(jīng)費(fèi)支出行為

科研項目經(jīng)費(fèi)支出行為是科研項目經(jīng)費(fèi)治理的核心?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)支出既體現(xiàn)為以科研權(quán)力和義務(wù)為內(nèi)容的管理關(guān)系，也體現(xiàn)為以科研權(quán)利與義務(wù)為內(nèi)容的契約關(guān)系。我國當(dāng)前科研項目經(jīng)費(fèi)支出管理簡單套用一般公共預(yù)算管理制度，導(dǎo)致科研權(quán)力(利)義務(wù)配置錯位，一方面，科研項目經(jīng)費(fèi)支出由項目依托單位審核，卻由項目負(fù)責(zé)人承擔(dān)法律責(zé)任；另一方面，作為科研活動主體的科研人員的科研權(quán)利無法形成對科研管理權(quán)力的有效制衡，科研管理的權(quán)力性壓倒科研活動的規(guī)律性?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)支出行為的法律規(guī)制需要合理厘定科研人員、項目依托單位和科研管理機(jī)關(guān)的權(quán)力(利)義務(wù)配置，以保障科研人員權(quán)利，并對科研管理職權(quán)形成有效制約。

第一，擴(kuò)大科研人員經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)?？蒲谢顒邮浅浞职l(fā)揮科研人員積極性、創(chuàng)造性的實(shí)踐性活動，為打破當(dāng)前經(jīng)費(fèi)管理剛性，有必要構(gòu)建經(jīng)費(fèi)使用彈性機(jī)制，通過擴(kuò)大科研人員經(jīng)費(fèi)支出自主權(quán)增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支出的有效性。首先，構(gòu)建科研項目經(jīng)費(fèi)支出負(fù)面清單制度，設(shè)定經(jīng)費(fèi)禁止使用的條件，凡列入禁止類的經(jīng)費(fèi)使用項目，一律不得支出，科研項目負(fù)責(zé)人在對清單以外事項享有廣泛的使用自主權(quán)，而無需獲得項目依托單位或科研管理機(jī)關(guān)的事先審核。例如，2019年3月5日廣州市科技局制定的《廣州市合作共建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)使用“負(fù)面清單”(2019年版)》明確科研項目經(jīng)費(fèi)禁止支出事項，科研人員在不違反禁止條件的情況下，可基于科研活動的實(shí)際需求使用項目經(jīng)費(fèi)。其次，賦予項目負(fù)責(zé)人充分的預(yù)算調(diào)劑權(quán)?？蒲谢顒拥撵`感瞬間性、方式隨意性以及路徑不確定性等特征決定了科研項目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算調(diào)整是必要的。國務(wù)院已出臺一系列改革政策下放項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理權(quán)限，甚至部分高校采取“浮動制”預(yù)算調(diào)整政策，賦予科研人員在一定限度或者數(shù)額范圍內(nèi)自行調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算的權(quán)限，而無須項目依托單位事前審批(但僅限于必要的小范圍或者是技術(shù)性變動)。(33)參見《東北大學(xué)縱向科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制與預(yù)算調(diào)整管理辦法(試行)》第13條，http://kjc.neuq.edu.cn/info/1048/1392.htm，2019年5月8日訪問；《西北工業(yè)大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法(試行)》第12條，http://caiwu.nwpu.edu.cn/info/1190/2720.htm，2019年5月8日訪問。為落實(shí)科研項目經(jīng)費(fèi)服務(wù)于科研活動的本質(zhì)定位，應(yīng)當(dāng)允許項目負(fù)責(zé)人在經(jīng)費(fèi)總額控制范圍內(nèi)自主調(diào)劑預(yù)算科目，以確?？蒲谢顒拥捻樌M(jìn)行。(34)如筆者于本文中提到的2018年8月30日中共江蘇省委江蘇省人民政府印發(fā)的《關(guān)于深化科技體制機(jī)制改革推動高質(zhì)量發(fā)展若干政策》(蘇發(fā)[2018]18號)明確規(guī)定：“在省級科研項目總預(yù)算不變的情況下，項目負(fù)責(zé)人可根據(jù)科研活動實(shí)際需要自主調(diào)整直接費(fèi)用全部科目的經(jīng)費(fèi)支出，不受比例限制，由項目承擔(dān)單位辦理調(diào)劑手續(xù)?！弊詈螅訌?qiáng)科研人員科研誠信建設(shè)，構(gòu)建激勵與約束并存的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，通過建立科研誠信檔案，將科研人員的誠信狀況與經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)限直接掛鉤，將規(guī)范、高效使用科研項目經(jīng)費(fèi)內(nèi)化為科研人員的職業(yè)習(xí)慣。與此同時，應(yīng)完善科研誠信修復(fù)制度，包括明示科研信用修復(fù)的申請條件、申請程序等，使失信科研人員在滿足一定條件后恢復(fù)正常科研信用，并及時向社會公示。

第二，轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)支出審核(報銷)控制重心。長期以來，我國科研項目經(jīng)費(fèi)支出審核以發(fā)票報銷制度為核心，雖有利于確保經(jīng)費(fèi)支出的合法性，但忽略了科研項目經(jīng)費(fèi)使用的特殊性，同時也體現(xiàn)出對科研人員的不信任，有違科學(xué)社會契約的基本精神。賦予科研人員更大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)意味著科研項目依托單位的預(yù)算管理重心也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)的改變。一方面，對于科研人員可自主支配的項目支出，探索以“支出備案制”、“直接劃撥制”等取代當(dāng)前的“票據(jù)報銷制”，甚至對于一些可具體量化成果的市場化導(dǎo)向的科研項目，可弱化經(jīng)費(fèi)支出審核，嘗試“科研成果購買制”。(35)如2016年11月7日中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》明確提出，“對目標(biāo)明確的應(yīng)用型科研項目逐步實(shí)行合同制管理”，“對符合條件的智庫項目，探索采用政府購買服務(wù)制度，項目資金由項目承擔(dān)單位按照服務(wù)合同約定管理使用”。然而，經(jīng)費(fèi)支出自由意味著科研人員須“承擔(dān)自由行動的后果，并接受對自己行動的贊揚(yáng)或非難”，(36)[英]哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學(xué)出版社1999年版，第107頁。因此，需完善科研項目經(jīng)費(fèi)使用信息說明制度，并強(qiáng)化科研項目經(jīng)費(fèi)使用行為問責(zé)。另一方面，對于須經(jīng)項目依托單位或科研管理機(jī)關(guān)審批的預(yù)算調(diào)整事項，應(yīng)加大對經(jīng)費(fèi)支出的實(shí)質(zhì)性審核，如有必要可邀請同行專家、財務(wù)、法律等領(lǐng)域?qū)＜艺撟C支出的可行性，同時項目依托單位或科研管理機(jī)關(guān)對經(jīng)費(fèi)支出承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。

3.經(jīng)費(fèi)監(jiān)督行為

科研項目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督是科研項目經(jīng)費(fèi)治理的制度保障。當(dāng)前我國科研項目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督既包括科研管理機(jī)關(guān)、項目依托單位的監(jiān)督，還包括審計監(jiān)督和紀(jì)委等部門的監(jiān)督以及社會公眾的科研參與監(jiān)督。然而，我國科研監(jiān)督在權(quán)責(zé)分工、監(jiān)督程序、信息披露等方面的建設(shè)仍比較薄弱，且不合理的科研監(jiān)督行為對科研活動的正常開展造成過度的干擾。(37)參見趙永新：《“我只有三分之一時間做科研”——與某國立研究所課題組組長的對話》，《人民日報》2010年8月10日，第020版。雖然《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》明確要減少對科研活動的檢查、評估、抽查，“材料一次報送”以及構(gòu)建“監(jiān)督檢查結(jié)果信息共享和互認(rèn)”機(jī)制等，但該制度的具體落實(shí)還需進(jìn)一步完善科研項目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督主體的行為，轉(zhuǎn)變科研項目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方式，分享監(jiān)督權(quán)力，實(shí)現(xiàn)由權(quán)威型監(jiān)管向合作型監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

首先，監(jiān)督主體多元化?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)使用監(jiān)督具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)和信息的依賴性，需各主體之間相互配合：一是要構(gòu)建第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督，培育具有科研審計資質(zhì)的審計機(jī)構(gòu)，并健全第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)科研監(jiān)督的程序規(guī)則與行為規(guī)范，在發(fā)揮其專業(yè)性、獨(dú)立性優(yōu)勢的同時明確其監(jiān)管職權(quán)，提升監(jiān)管的權(quán)威性與客觀性；二是規(guī)范社會公眾的科研監(jiān)督，明確社會公眾的科研監(jiān)督參與權(quán)限、參與渠道以及監(jiān)督效力，同時強(qiáng)化科研人員對社會公眾監(jiān)督的回應(yīng)性。

其次，監(jiān)督手段柔性化。命令控制型的經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方式不僅有違科研項目合同的基本屬性，更易加劇科研管理機(jī)關(guān)與科研人員之間的緊張關(guān)系，經(jīng)費(fèi)監(jiān)管應(yīng)由“命令—控制”型轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩υ挕印笔?，并建立彼此間的信任，以簡化經(jīng)費(fèi)使用與監(jiān)督行為。一方面，要基于科研活動的本質(zhì)屬性制定出符合創(chuàng)新規(guī)律的科研項目經(jīng)費(fèi)審計方式，建立分類審計制度；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)科研管理機(jī)關(guān)、項目依托單位以及科研人員之間的溝通交流，對有爭議的經(jīng)費(fèi)支出，就支出的合理性、必要性展開討論、論證，避免“一刀切”的武斷監(jiān)管。

最后，監(jiān)督重心的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國科研項目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督重心在于支出是否符合經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)規(guī)定，具有較強(qiáng)的管理剛性。科研活動的不確定性決定了科研項目經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)契合基本科研規(guī)律，而非僵化的科研項目經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定。申言之，經(jīng)費(fèi)監(jiān)督要注重對“度”的把握，而不是對合規(guī)要求的簡單對照?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》已明確提出在審計監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的“符合中央精神和改革方向，但不符合部門、地方、單位現(xiàn)有管理規(guī)定的行為，要有針對性地提出對具體規(guī)定修改調(diào)整的建議”。科研項目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督重心應(yīng)由過程管制向目標(biāo)或結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，對于為完成科研活動的需要而突破現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)管理政策的經(jīng)費(fèi)使用行為予以寬容與豁免。

三、經(jīng)費(fèi)治理中的法律責(zé)任機(jī)制重構(gòu)

法律責(zé)任是法律行為的邏輯終點(diǎn)和自然延伸，它能夠指引和評價科研項目經(jīng)費(fèi)治理主體的行為，因此，厘清各方主體的法律責(zé)任是科研項目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理不可回避的重要內(nèi)容?，F(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)范針對經(jīng)費(fèi)治理規(guī)定了較嚴(yán)厲的處罰，主要為行政責(zé)任和刑事責(zé)任。然而，當(dāng)前我國科研項目經(jīng)費(fèi)治理中的法律責(zé)任機(jī)制存在以下問題：一是法律責(zé)任的模式設(shè)計未遵循科研規(guī)律，激勵性法律責(zé)任付之闕如；二是直接追究科研人員的刑事責(zé)任過于嚴(yán)厲；三是僅規(guī)定科研人員經(jīng)費(fèi)使用行為的法律責(zé)任，欠缺其他主體的法律責(zé)任。為解決上述問題，應(yīng)以科研規(guī)律為本，重構(gòu)法律責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科研項目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理中法律責(zé)任的最優(yōu)化配置。

(一)科研項目經(jīng)費(fèi)治理中的法律責(zé)任類型

包括法律責(zé)任在內(nèi)的法治體系是一種制度安排，“使生活物資和滿足人類對享有某些東西和做某些事情的各種要求的手段，能在最小阻礙和浪費(fèi)的條件下盡可能多地予以滿足”。(38)[美]龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，商務(wù)印書館2016年版，第39頁。傳統(tǒng)法律責(zé)任理論堅持認(rèn)為只有對不法行為人進(jìn)行負(fù)面懲罰性制裁才是法律責(zé)任，但法理上這種單純以“制裁”為后果的傳統(tǒng)法律責(zé)任已經(jīng)被以“制裁”和“激勵”并重的新型法律責(zé)任所取代。我國針對科研人員的科研項目經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定了一系列嚴(yán)厲的懲戒措施甚至包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任，(39)當(dāng)前我國的科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范性文件嚴(yán)禁科研負(fù)責(zé)人、依托單位“侵占、挪用”科研經(jīng)費(fèi)，具體處理方式“由國務(wù)院財政部門會同基金管理機(jī)構(gòu)制定”(參見《國家自然科學(xué)基金條例》第22條)，同時，《國家自然科學(xué)基金條例》從第35條到第40條亦針對科研人員規(guī)定了一系列懲罰性法律責(zé)任。但欠缺激勵性法律責(zé)任的狀況使有關(guān)治理機(jī)制未能最大程度地提升科研人員的創(chuàng)新積極性，未能發(fā)揮科研項目經(jīng)費(fèi)資源的最大功效。為遵循科研活動的特點(diǎn)和特殊規(guī)律，科研項目經(jīng)費(fèi)治理中的法律責(zé)任應(yīng)在傳統(tǒng)法律責(zé)任基礎(chǔ)上結(jié)合“激勵”形成新的科研法律責(zé)任機(jī)制，從正反兩方面促進(jìn)和激勵科研活動的順利進(jìn)行，推動我國創(chuàng)新驅(qū)動國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

1.消極法律責(zé)任：科研項目經(jīng)費(fèi)治理中的懲戒性制裁

項目制是科研管理的基本形式，通過“項目制”的運(yùn)作，可以在國家和“科研市場”之間形成以特定臨時性組織完成具有明確預(yù)期目標(biāo)任務(wù)的科研契約，以打破縱向和橫向的各種制度桎梏?？蒲许椖孔鳛橐环N在國家和科研人員之間產(chǎn)生的公私混合契約，國家提供作為物質(zhì)基礎(chǔ)的科研項目經(jīng)費(fèi)供科研人員展開研究，科研人員以勤勉負(fù)責(zé)的科學(xué)研究為對價。(40)參見[美]伯納德·巴伯：《科學(xué)與社會秩序》，顧昕等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1991年版，導(dǎo)言。人是能動性的，要尊重人的主體性，實(shí)踐活動中必須堅持“人是目的而不是手段”。(41)[德]康德：《法的形而上學(xué)原理——權(quán)利的科學(xué)》，沈叔平譯，商務(wù)印書館1991年版，第48頁。科研人員具有控制和選擇行為的能力，這是締結(jié)科研契約的前提和產(chǎn)生法律責(zé)任的正當(dāng)性基礎(chǔ)。意志自由和理性選擇結(jié)合而構(gòu)成行為選擇自由理論，是科研人員對經(jīng)費(fèi)使用行為承擔(dān)法律責(zé)任的哲學(xué)基礎(chǔ)。科研人員應(yīng)遵守科研契約中經(jīng)費(fèi)使用的約定，如違反科研契約，將破壞科研秩序，應(yīng)承擔(dān)負(fù)面懲戒性制裁?？蒲许椖亢贤墓浇蝗趯傩詻Q定了科研項目經(jīng)費(fèi)治理中應(yīng)盡量減少刑事責(zé)任的追究。(42)最高人民檢察院2016年2月19日公布的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見》指出：“切實(shí)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。對于銳意創(chuàng)新探索，但出現(xiàn)決策失誤、偏差，造成一定損失的行為，要區(qū)分情況慎重對待。沒有徇私舞弊、中飽私囊，或者沒有造成嚴(yán)重后果的，不作為犯罪處理。在科研項目實(shí)施中突破現(xiàn)有制度，但有利于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新預(yù)期成果的，應(yīng)當(dāng)予以寬容。在創(chuàng)新過程中發(fā)生輕微犯罪、過失犯罪但完成重大科研創(chuàng)新任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法從寬處理。對于科技創(chuàng)新中發(fā)生的共同犯罪案件，重點(diǎn)追究主犯的刑事責(zé)任，對于從犯和犯罪情節(jié)較輕的，依法從寬處理?！弊詮呢惪ɡ麃喬岢鲞`法階梯性理論以后，幾乎所有國家都以防止犯罪發(fā)生為目的設(shè)計了階梯式的懲罰手段。(43)參見[意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃鳳譯，中國法制出版社2002年版，第75～77頁。日本學(xué)者平野龍一認(rèn)為即使針對具有社會危害性的行為，刑法也要保持足夠的謙抑性，“即使行為侵害或威脅了他人的生活利益,也不是必須直接動用刑法?？赡艿脑?采取其它社會統(tǒng)制手段才是理想的”。(44)趙秉志：《社會危害性理論之當(dāng)代中國命運(yùn)》，《法學(xué)家》2011年第6期。當(dāng)前經(jīng)費(fèi)治理中直接追究科研人員的刑事法律責(zé)任過于嚴(yán)厲和缺乏階梯性，從而導(dǎo)致“反向激勵”和“過度刑法化”的現(xiàn)象。(45)何榮功：《社會治理“過度刑法化”的法哲學(xué)批判》，《中外法學(xué)》2015年第2期；鞏固：《守法激勵視角中的環(huán)境保護(hù)法修訂與適用》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2014年第3期。為此，應(yīng)根據(jù)科研規(guī)律設(shè)置階梯式的法律責(zé)任，根據(jù)社會危害性程度追究相應(yīng)的民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。與此同時，應(yīng)當(dāng)設(shè)置追究科研人員的刑事責(zé)任前的首次民事處罰、行政處罰程序。

2.積極法律責(zé)任：科研項目經(jīng)費(fèi)治理中的激勵性措施

功利主義大師邊沁很早便已提出應(yīng)根據(jù)對社會利益是否有促進(jìn)為標(biāo)準(zhǔn)鼓勵和禁止某種行為的觀點(diǎn)，(46)參見[英]杰米里·邊沁：《道德與立法原則導(dǎo)論》，時殷弘譯，商務(wù)印書館2000年版，第59頁。正如博登海默所言：“法律的主要作用不是懲罰或壓制，而是為人類共處和滿足某些基本需要提供規(guī)范性安排?！?47)[美]E·博登海默《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第336頁?？蒲许椖砍晒?shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)需科研人員最大程度地發(fā)掘自身潛力，構(gòu)造科研項目經(jīng)費(fèi)使用的激勵制度，可激發(fā)科研人員的積極性和最大程度實(shí)現(xiàn)科研目的。科研項目經(jīng)費(fèi)治理中設(shè)置積極法律責(zé)任，可為科研人員提供具有穩(wěn)定性、普遍性的激勵制度。以推崇責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一原則作為科研項目經(jīng)費(fèi)治理的激勵準(zhǔn)則，根源于每個相應(yīng)責(zé)任主體皆為“經(jīng)濟(jì)人”與“社會人”的綜合體，前者追求自身利益最大化，后者要求科研活動的有效性，這種矛盾的解決需要以責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一為導(dǎo)向設(shè)計科研項目經(jīng)費(fèi)的激勵機(jī)制。必須清楚的是，科研項目經(jīng)費(fèi)并非是購買科研成果，而是對即將展開的科研活動的物質(zhì)支持。在科研活動中，“失敗是一種常態(tài)”，(48)[英]貝弗里奇：《科學(xué)研究的藝術(shù)》，陳捷譯，科學(xué)出版社1979年版，第148頁?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)的治理應(yīng)尊重科研人員的主體性，允許因技術(shù)路線選擇錯誤而導(dǎo)致的科研失敗，保護(hù)科研人員的自由探索和對真理的追求。

(二)科研項目經(jīng)費(fèi)治理中法律責(zé)任的階梯式設(shè)計

科研人員“違規(guī)”使用科研項目經(jīng)費(fèi)的行為在審判實(shí)踐中往往被認(rèn)定為貪污罪，這種不考慮科研性質(zhì)和現(xiàn)實(shí)狀況的法律評價有時并不恰當(dāng)。作為區(qū)分行為合法、違法和犯罪的標(biāo)準(zhǔn)，社會危害性已經(jīng)被我國《刑法》確立為是制裁犯罪的實(shí)質(zhì)合理性依據(jù)。(49)蘇青：《社會危害性理論的反思與構(gòu)造》，《法學(xué)評論》2011年第3期。因此在科研項目經(jīng)費(fèi)治理中，應(yīng)根據(jù)經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用行為的社會危害性制定科學(xué)的階梯式法律責(zé)任規(guī)范。

1．不科學(xué)科研項目經(jīng)費(fèi)體制造成的經(jīng)費(fèi)“違規(guī)”行為不應(yīng)被追究法律責(zé)任

任何科研活動的開展都需要資金，從實(shí)驗室的建設(shè)、設(shè)備的購買到實(shí)驗過程中各種材料的使用等整個科研過程都需要資金，即科研支出并非一定發(fā)生在項目受資助期間，科研人員前期墊付的科研資金也應(yīng)允許在經(jīng)費(fèi)中報銷。目前科研項目經(jīng)費(fèi)報銷制度采用財務(wù)制度中的“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，即科研活動的支出必須在會計年度的當(dāng)年內(nèi)報銷，這種規(guī)范企業(yè)收支行為的“權(quán)責(zé)發(fā)生制”與科研規(guī)律的要求并不一致。(50)根據(jù)我國《會計法》《企業(yè)會計準(zhǔn)則》等規(guī)范，企業(yè)實(shí)行“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，行政單位實(shí)行“收付實(shí)現(xiàn)制”。2014年12月12日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》要求政府由“收付實(shí)現(xiàn)制”向“權(quán)責(zé)發(fā)生制”轉(zhuǎn)變，但事業(yè)單位究竟是采用“權(quán)責(zé)發(fā)生制”還是“收付實(shí)現(xiàn)制”并沒有明確的規(guī)定。因此，實(shí)踐中科研經(jīng)費(fèi)的報銷使用“權(quán)責(zé)發(fā)生制”既無法定依據(jù)，也與科研活動的規(guī)律相悖。更為嚴(yán)重的是，現(xiàn)實(shí)中科研項目經(jīng)費(fèi)延遲撥付甚至是“先結(jié)題，后撥付經(jīng)費(fèi)”情況的發(fā)生，(51)參見李聞鶯：《山西一教授舉報科研項目經(jīng)費(fèi)不到位，縣科技局：先結(jié)題驗收再撥付》，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2018/10/419168.shtm, 2019年6月4日訪問。極大地影響了科研活動的正常開展。為確保科研活動進(jìn)程，科研人員先行墊付項目經(jīng)費(fèi)，而后通過虛開發(fā)票等形式補(bǔ)償墊付的項目經(jīng)費(fèi)，這在當(dāng)前的經(jīng)費(fèi)治理實(shí)踐中常常被作為犯罪處理。上述科研項目經(jīng)費(fèi)的使用行為看似“違規(guī)”卻不具有社會危害性，按需支配科研項目經(jīng)費(fèi)是科研活動的本質(zhì)屬性和必然要求。這種科研項目經(jīng)費(fèi)體制亟須改革，否則科研項目經(jīng)費(fèi)法律“嚴(yán)格立法、普遍違法、選擇執(zhí)法”的尷尬狀況不會得到改變。質(zhì)言之，應(yīng)謹(jǐn)慎對待在經(jīng)費(fèi)使用中突破現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)管理制度的行為，對有利于實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新預(yù)期成果的，應(yīng)當(dāng)予以寬容，而對于以科技創(chuàng)新為名騙取、套取、揮霍國家科研項目經(jīng)費(fèi)的行為應(yīng)予以嚴(yán)厲打擊。(52)如在“付林案”中，2016年5月19日付林因涉嫌貪污和挪用公款罪被北京市海淀區(qū)檢察院提起公訴，但2018年9月20日該檢察院撤回起訴，多名法學(xué)家聯(lián)名撰寫法律意見書，認(rèn)為付林的行為無罪。參見胡?。骸肚迦A教授付林科研項目經(jīng)費(fèi)案追蹤》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第3期。

2.科研項目經(jīng)費(fèi)違規(guī)使用以追究刑事法律責(zé)任為必要的最后手段

應(yīng)當(dāng)在追究科研人員違規(guī)使用科研項目經(jīng)費(fèi)的刑事責(zé)任之前設(shè)置民事處罰、行政處罰程序，即發(fā)現(xiàn)科研人員將科研項目經(jīng)費(fèi)使用在與科研活動完全無關(guān)的事項和支出后，應(yīng)根據(jù)情節(jié)和社會危害性追究科研人員的民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任，以保護(hù)作為國家重要智力資源的科研人員。對科研人員處以民事法律責(zé)任或行政法律責(zé)任，意味著科研人員以畢生心血積累的科研成果、科研聲譽(yù)損失殆盡，在一定程度上意味著科研職業(yè)生涯的終結(jié)，這對科研人員來說已是相當(dāng)嚴(yán)厲的懲罰措施。只有在追究科研人員的民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任之后需要彌補(bǔ)社會所受損害的才可追究刑事責(zé)任。

科研只有在自由的環(huán)境下才可以最大程度地興旺，但這并不意味著國家對科研項目經(jīng)費(fèi)放任自流，而要發(fā)揮“統(tǒng)籌規(guī)范的作用”，(53)參見主要國家科研誠信制度與管理比較研究課題組：《國外科研誠信制度與管理》，科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社2014年版，第9頁。在國家干預(yù)和學(xué)術(shù)自由之間取得平衡?？蒲腥藛T享有的是科研項目經(jīng)費(fèi)支配使用權(quán)而非所有權(quán)，不能任意處分科研項目經(jīng)費(fèi)。(54)參見蔣悟真：《縱向科研項目經(jīng)費(fèi)管理的法律治理》，《法商研究》2018年第5期?？蒲许椖拷?jīng)費(fèi)被挪用、侵占會導(dǎo)致科研項目缺少必要的物質(zhì)條件，影響科研進(jìn)度，甚至造成科研失敗或無法實(shí)現(xiàn)科研目的。此種行為具有較大的社會危害性，應(yīng)當(dāng)追究科研人員的刑事法律責(zé)任。然而，為最大限度地保護(hù)科研人員的合法權(quán)益，確?？蒲心康牡膶?shí)現(xiàn)，可以設(shè)置“初罪免罰”條款，即科研人員第一次違法使用科研經(jīng)費(fèi)，按照項目依托單位或科研管理部門要求及時改正的，免予刑事處罰。

3.打造多元主體承擔(dān)法律責(zé)任的經(jīng)費(fèi)治理體制

科研項目經(jīng)費(fèi)治理是多方主體共同參與的，各方主體都需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。實(shí)踐中存在科研項目經(jīng)費(fèi)管理機(jī)關(guān)挪用、延遲、冒用、不撥付經(jīng)費(fèi)等侵犯科研權(quán)利的行為，如果上述不法行為是在履行職務(wù)的過程中發(fā)生的，應(yīng)追究該機(jī)關(guān)及其工作人員的行政責(zé)任；如果上述不法行為是在履行科研契約過程中發(fā)生的，應(yīng)追究該機(jī)關(guān)及其工作人員的民事責(zé)任。

依托單位是科研項目經(jīng)費(fèi)治理的樞紐和連接點(diǎn)，關(guān)系到經(jīng)費(fèi)的具體使用。對外而言，依托單位負(fù)有落實(shí)國家科研政策和法律的義務(wù)。對內(nèi)而言，依托單位享有審核項目預(yù)算和科研支出報銷的權(quán)力。項目依托單位的法律責(zé)任構(gòu)造也需從外部和內(nèi)部兩個維度展開。對外而言，依托單位未履行落實(shí)國家科研政策和法律的義務(wù)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任；對內(nèi)而言，“權(quán)力意味著責(zé)任”，應(yīng)切實(shí)改變依托單位享有權(quán)力但法律責(zé)任由科研人員承擔(dān)的現(xiàn)狀，依托單位應(yīng)承擔(dān)經(jīng)費(fèi)治理中的民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。然而，根據(jù)科技部發(fā)布的《關(guān)于6家單位違反科研項目經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定的通報》，項目依托單位未認(rèn)真履行職責(zé)的，僅需要“完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機(jī)制”。為促使項目依托單位認(rèn)真履行職責(zé)，有必要借鑒美國經(jīng)費(fèi)管理做法，對于項目依托單位因故意或重大過失導(dǎo)致的經(jīng)費(fèi)違法行為，應(yīng)由行為人與科研人員一起承擔(dān)連帶責(zé)任，科研管理部門有權(quán)要求其賠償損失。(55)參見廖政軍：《財政科研項目經(jīng)費(fèi)使用，各國如何監(jiān)管？》，《人民日報》2015年1月6日，第23版。

在科學(xué)自治共同體對經(jīng)費(fèi)違法行為監(jiān)督和展開調(diào)查時，監(jiān)督和調(diào)查依據(jù)應(yīng)是公開的法律規(guī)范，調(diào)查人員既要包括該領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者，也要包括法律專家、財務(wù)專家等。科學(xué)共同體在調(diào)查過程中存在收受賄賂、不公正處理等行為的，經(jīng)查證屬實(shí)后應(yīng)公示不法行為，禁止其參加類似的調(diào)查行為，取消其獲得的榮譽(yù)稱號，如果構(gòu)成犯罪的，以受賄罪予以刑事處罰。社會公眾等獨(dú)立第三方的檢舉、揭發(fā)應(yīng)該有事實(shí)和證據(jù)，不得故意捏造和歪曲事實(shí)。如果第三人故意誣陷科研人員，應(yīng)該公開賠禮道歉甚至承擔(dān)刑事責(zé)任，消除誣陷對科研人員造成的負(fù)面影響。

四、結(jié) 論

從規(guī)范分析視角對我國科研項目經(jīng)費(fèi)治理法律關(guān)系予以法理考察，不僅反映出我國當(dāng)前科研項目經(jīng)費(fèi)治理規(guī)范在主體、行為、責(zé)任設(shè)置上的滯后，而且為科研項目經(jīng)費(fèi)治理立法的完善、出臺指明方向，更昭示出法學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)型。

雖然我國出臺了眾多的科研項目經(jīng)費(fèi)治理規(guī)范，但依然無法實(shí)現(xiàn)對科研人員權(quán)利的保護(hù)以及有限科研項目經(jīng)費(fèi)配置的帕累托最優(yōu)和良性科研項目經(jīng)費(fèi)秩序的維護(hù)，其關(guān)鍵原因就在于科研項目經(jīng)費(fèi)治理規(guī)范“法理”品格的缺乏。正如張文顯教授所言，“‘法理’作為法理學(xué)研究對象和中心主題尚未形成理論自覺”，“在部門法學(xué)研究中也沒有引起足夠的關(guān)注和傾力”。(56)張文顯：《法理：法理學(xué)的中心主題和法學(xué)的共同關(guān)注》，《清華法學(xué)》2017年第4期。要實(shí)現(xiàn)科研項目經(jīng)費(fèi)治理規(guī)范學(xué)理品格與邏輯自洽性的提升，向“法理”邁進(jìn)成為必須予以重視的理論進(jìn)路。在對科研項目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理的法理元素予以考察的過程中，不僅需要注重“法理”研究，更應(yīng)改變傳統(tǒng)只關(guān)注法理學(xué)對科研項目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理的單向度“法理”導(dǎo)向，注重科研項目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理中所反映出的主體、行為、責(zé)任等部門法問題或理論成果對法理學(xué)發(fā)展的推動，實(shí)現(xiàn)科研項目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理“法理”與法理學(xué)“法理”之間的相互作用。

任何一部法律都是對特定社會關(guān)系的調(diào)整，不同社會關(guān)系自然應(yīng)由不同法律調(diào)整。(57)參見[英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第169頁。由于科研項目經(jīng)費(fèi)治理法律關(guān)系的復(fù)雜性、多重性，在科研項目經(jīng)費(fèi)治理中應(yīng)克服傳統(tǒng)民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等部門法單一適用的慣性路徑，綜合發(fā)揮民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等多部門法的作用，實(shí)現(xiàn)多部門法規(guī)制功能的優(yōu)化組合。