國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度的憲法學(xué)釋義

(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100087)

一、問(wèn)題與方法

科研經(jīng)費(fèi)管理近來(lái)已成為國(guó)家科技政策改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，中央高度重視。例如，2018年7月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》，將科研經(jīng)費(fèi)管理的簡(jiǎn)化、優(yōu)化明確為國(guó)家科技領(lǐng)域“放管服”改革的重點(diǎn)，并提出了多項(xiàng)措施確保改革的推進(jìn)。換言之，中央已經(jīng)意識(shí)到過(guò)去科研經(jīng)費(fèi)的管理理念、方式亟待更新，將科研經(jīng)費(fèi)政策定位為今后社會(huì)治理與國(guó)家科技行政的重中之重。

事實(shí)上，科研經(jīng)費(fèi)牽涉到的一系列理論與實(shí)踐問(wèn)題早已引起管理學(xué)界與教育學(xué)界的重視，學(xué)者們紛紛從行政管理或教育學(xué)原理的角度對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的支出、使用、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)督等展開(kāi)了分析。(1)參見(jiàn)于濤、陳金剛：《高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在問(wèn)題及對(duì)策研究》，《江蘇高教》2016年第2期；劉新波、李晨光、于洋：《財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第4期；辛斐斐、范躍進(jìn)：《財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)管理：困境、根源及出路》，《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期；董瑋：《提高高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理水平》，《中國(guó)高教教育》2018年Z1期。與此同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)制度建設(shè)乃至科研經(jīng)費(fèi)的“放管服”改革不僅需要上述學(xué)科的研究支撐，而且離不開(kāi)法治的支持。換言之，作為一項(xiàng)國(guó)家的行政措施或政策，科研經(jīng)費(fèi)同樣應(yīng)當(dāng)是法學(xué)，尤其是公法學(xué)即憲法學(xué)與行政法學(xué)給予關(guān)注的領(lǐng)域。然而，過(guò)去公法學(xué)界對(duì)此的研究不多見(jiàn)。(2)代表性的研究，參見(jiàn)鄭毅：《高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理與學(xué)術(shù)自由的保障研究——以〈中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法〉第25條為切入點(diǎn)》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第3期；蔣悟真：《縱向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的法律治理》，《法商研究》2018年第5期。

科研經(jīng)費(fèi)制度作為一項(xiàng)國(guó)家的制度或政策，如何從(公)法學(xué)上評(píng)價(jià)其重要性呢？固然，人們可以在立法層面尋找它的依據(jù)，從而以法律的形式來(lái)論述這項(xiàng)制度實(shí)施的正當(dāng)性。例如，我國(guó)《高等教育法》第60條規(guī)定，國(guó)家(政府)必須保證對(duì)高校的經(jīng)費(fèi)投入，并應(yīng)當(dāng)實(shí)施鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)高校經(jīng)費(fèi)投入的措施。該條文很自然可以被解釋為科研經(jīng)費(fèi)的法律依據(jù)——既然立法者如此規(guī)定，那么國(guó)家如果不對(duì)高校進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持就是違法的，因而科研經(jīng)費(fèi)是重要的。

然而，僅僅在此層面上論述顯然是不夠的。立法依賴于政治過(guò)程，事實(shí)上立法者只要符合程序就可以任意改廢法律，不受任何先驗(yàn)原則的制約，這點(diǎn)在法律(人大立法)層面上更加得以體現(xiàn)。換言之，如果在某一時(shí)刻國(guó)家(立法者)決定不再支持對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)的投入，修改法律條文要求科研人員自籌經(jīng)費(fèi)，原則上，這一改變是沒(méi)有任何阻礙的。那么，當(dāng)人們論述科研經(jīng)費(fèi)的重要性，并試圖依據(jù)某種規(guī)范對(duì)現(xiàn)實(shí)的一切立法政策予以指導(dǎo)和要求，憲法是必須出場(chǎng)的。

因此筆者將嚴(yán)格以憲法學(xué)中的釋義學(xué)(教義學(xué))方法為基礎(chǔ)，對(duì)下列三個(gè)被認(rèn)為是非常重要的問(wèn)題，即“國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度的重要性”、“國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理涉及哪些憲法學(xué)基本原理”、“這些原理又對(duì)現(xiàn)實(shí)的立法政策與改革措施提出了哪些規(guī)范要求”等展開(kāi)探索，以期為國(guó)家順利推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)改革提供法學(xué)理論支撐。

二、學(xué)術(shù)自由抑或是教育自由

如果要在憲法上尋找國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)范依據(jù)，并運(yùn)用這種規(guī)范來(lái)約束、引導(dǎo)國(guó)家的立法政策，那么自然要將目光落在基本權(quán)利條款上。憲法基本權(quán)利既然是一種公民享有的權(quán)利，那么反過(guò)來(lái)說(shuō)，它的義務(wù)對(duì)象就是國(guó)家。(3)參見(jiàn)張千帆主編：《憲法學(xué)》，法律出版社2014年版，第145～150頁(yè)。

科研經(jīng)費(fèi)與哪一種基本權(quán)利有關(guān)呢？所謂國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度，顧名思義是國(guó)家直接投入或間接鼓勵(lì)其他主體對(duì)科學(xué)研究的資金投入和支持。既然如此，很顯然，這與作為基本權(quán)利的學(xué)術(shù)自由有關(guān)，該權(quán)利在一些論著中也被直接稱為科研自由。(4)參見(jiàn)王德志：《論我國(guó)學(xué)術(shù)自由的憲法基礎(chǔ)》，《中國(guó)法學(xué)》2012 年第5 期。除此之外，科學(xué)研究主要是大學(xué)的傳統(tǒng)活動(dòng)內(nèi)容，換言之，大學(xué)或高等學(xué)校中的人員才是科研的一般主體。因而科研經(jīng)費(fèi)也有可能與另一項(xiàng)基本權(quán)利即受教育權(quán)(或教育自由)有關(guān)。筆者認(rèn)為，科研經(jīng)費(fèi)的憲法基礎(chǔ)到底是學(xué)術(shù)自由還是教育自由應(yīng)當(dāng)予以明確，這是首先需要解決的重要問(wèn)題。如果對(duì)這一問(wèn)題立場(chǎng)模糊，會(huì)嚴(yán)重影響后續(xù)憲法解釋學(xué)的展開(kāi)。

大學(xué)教師同樣是受教育權(quán)的保障主體，此點(diǎn)應(yīng)當(dāng)明確。過(guò)去學(xué)界存在受教育權(quán)享有主體的爭(zhēng)論，即這種權(quán)利主要保障的是學(xué)生的權(quán)利，還是包括教師在內(nèi)所有教育主體的爭(zhēng)論。(5)參見(jiàn)前注③，張千帆書(shū)，第228頁(yè)。筆者支持后一種觀點(diǎn)，并認(rèn)為前一種觀點(diǎn)是片面的。一方面，前一種觀點(diǎn)將受教育權(quán)、教育權(quán)與教育自由三個(gè)概念進(jìn)行人為割裂，既不符合各國(guó)憲法學(xué)的通行做法，也沒(méi)有清楚意識(shí)到受教育權(quán)的積極權(quán)利與消極權(quán)利兩面性質(zhì)。(6)參見(jiàn)內(nèi)野正幸「教育の自由」大石眞ほか編『憲法の爭(zhēng)點(diǎn)』(有斐閣、2008年)，第114頁(yè)以下。另一方面，如果將教師排除在受教育權(quán)享有主體之外，實(shí)際上就忽視了教育過(guò)程中政府、教師、家長(zhǎng)、學(xué)生四者之間密不可分的合作關(guān)系——學(xué)生固然是受教育權(quán)的首要保障主體，然而如果忽視國(guó)家對(duì)教師乃至家長(zhǎng)的給付義務(wù)(教師制度建設(shè)、教學(xué)經(jīng)費(fèi)保障、教育設(shè)施提供等)與尊重義務(wù)(尊重家庭教育權(quán)利、尊重教師教育自由等)，學(xué)生的受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)根本無(wú)從談起。(7)參見(jiàn)湛中樂(lè)、黃宇驍：《當(dāng)代日本教育法學(xué)研究評(píng)述》，載孫笑俠主編：《復(fù)旦大學(xué)法律評(píng)論(第5輯)》，法律出版社2017年版，第111～115頁(yè)。

即便如此，學(xué)術(shù)自由與教育自由的保護(hù)范圍依然有所區(qū)別。根據(jù)通說(shuō)，學(xué)術(shù)自由可以細(xì)分為研究自由、發(fā)表自由與教學(xué)自由三大內(nèi)容，它們都是學(xué)術(shù)自由的涵攝對(duì)象。(8)參見(jiàn)前注④，王德志文；謝海定：《作為法律權(quán)利的學(xué)術(shù)自由權(quán)》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第6期。其中，研究自由自然可以解釋為主要保障高等學(xué)校中教師的科研活動(dòng)，然而，許多并不屬于大學(xué)的科研院所當(dāng)然也在從事大量的科研活動(dòng)，理所當(dāng)然是學(xué)術(shù)自由的享有主體。與此相對(duì)，教育自由的保護(hù)范圍很顯然主要是教學(xué)活動(dòng)，并不包括科研。

那么，學(xué)術(shù)自由中的教學(xué)自由與教育自由有何關(guān)系呢？這也很好理解，前者是學(xué)術(shù)限定概念下的教學(xué)，后者則并不止如此。也就是說(shuō)，學(xué)術(shù)自由保障涉及真理探索、新知識(shí)探究的教學(xué)活動(dòng)，(9)參見(jiàn)山本隆司「學(xué)問(wèn)と法システム」城山英明、西川洋一編『科學(xué)技術(shù)の発展と法』(東京大學(xué)出版會(huì)、2007年)，第145頁(yè)。這點(diǎn)很容易與大學(xué)中本科生、研究生的教學(xué)活動(dòng)聯(lián)系起來(lái)。(10)參見(jiàn)湛中樂(lè)、黃宇驍：《再論學(xué)術(shù)自由：規(guī)范依據(jù)、消極權(quán)利與積極義務(wù)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第4期。教育自由則包括了對(duì)既有知識(shí)的教育，這比較多地出現(xiàn)在基礎(chǔ)教育、高中教育乃至家庭教育中。因此，雖然科研是學(xué)術(shù)自由的保護(hù)對(duì)象，并不涉及教育自由，但是學(xué)術(shù)自由與教育自由的保護(hù)對(duì)象的范圍的確有重合的部分(高等學(xué)校的教學(xué)活動(dòng))，問(wèn)題的關(guān)鍵在于科研經(jīng)費(fèi)是否包含對(duì)大學(xué)教師教學(xué)活動(dòng)的支持。

當(dāng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)作狹義定義的情況下，學(xué)術(shù)自由是唯一的規(guī)范依據(jù)?？蒲薪?jīng)費(fèi)是否可以被解釋為包含支持大學(xué)教師進(jìn)行教學(xué)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)呢？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的肯定回答當(dāng)然是可行的。因?yàn)楦咝Ｑ芯炕顒?dòng)與教學(xué)活動(dòng)(特別是研究生授課)的密切關(guān)聯(lián)性，國(guó)家的縱向科研經(jīng)費(fèi)的確可以被認(rèn)為包含對(duì)教學(xué)的支持。然而，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)作狹義定義，排除教學(xué)的因素。這是出于兩點(diǎn)考慮：其一，從理論上說(shuō)，基于學(xué)術(shù)研究概念純化的考慮，狹義定義可以剔除不必要的混亂和知識(shí)雜糅，集中精力于一點(diǎn)進(jìn)行分析；其二，從現(xiàn)實(shí)上說(shuō)，我國(guó)法律與政策中對(duì)科研經(jīng)費(fèi)與教學(xué)經(jīng)費(fèi)是嚴(yán)格區(qū)分的，國(guó)家主要通過(guò)教學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)、教學(xué)成果獎(jiǎng)等(例如《教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)條例》規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì))對(duì)高校教師的教學(xué)活動(dòng)予以支持，并不與科研獎(jiǎng)勵(lì)相混淆。因此，筆者于本文中在討論科研經(jīng)費(fèi)的重要性和規(guī)范要求時(shí)，并不涉及國(guó)家對(duì)高校教學(xué)活動(dòng)的支持制度。

在筆者已于本文中明確了國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度只與作為憲法基本權(quán)利的學(xué)術(shù)自由相關(guān)之后，還需要再確認(rèn)一個(gè)問(wèn)題，即我國(guó)憲法是否保障學(xué)術(shù)自由。關(guān)于這一點(diǎn)，答案是清楚而明確的。學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為我國(guó)《憲法》第47條是保障學(xué)術(shù)自由的憲法依據(jù)。(11)例如，參見(jiàn)前注④，王德志文；許崇德主編：《憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014 年版，第161 頁(yè)。當(dāng)然，我國(guó)《憲法》第47條并沒(méi)有明文出現(xiàn)“學(xué)術(shù)”兩字，取而代之的是“科學(xué)研究”、“其他文化活動(dòng)”、“教育、科學(xué)、技術(shù)”、“其他文化事業(yè)”等用語(yǔ)，至于如何通過(guò)這些用語(yǔ)推導(dǎo)出對(duì)學(xué)術(shù)自由的保護(hù)，學(xué)界存在爭(zhēng)議。(12)參見(jiàn)前注，湛中樂(lè)、黃宇驍文。然而，這僅僅是解釋方法和技術(shù)的差異而已，關(guān)于我國(guó)憲法是否保護(hù)學(xué)術(shù)自由的問(wèn)題，學(xué)界是沒(méi)有爭(zhēng)議的。

三、學(xué)術(shù)自由條款的法律性質(zhì)與效力

(一)作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由

既然科研經(jīng)費(fèi)制度與作為憲法基本權(quán)利的學(xué)術(shù)自由相關(guān)，那么如何對(duì)學(xué)術(shù)自由與科研經(jīng)費(fèi)的關(guān)系進(jìn)行解釋呢？從理論上說(shuō)，眾所周知，近代憲法學(xué)習(xí)慣于通過(guò)基本權(quán)利性質(zhì)的類型化，從而對(duì)其進(jìn)行分別解釋。(13)例如，參見(jiàn)[德]格奧格·耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第8-10章。例如，近代出現(xiàn)美國(guó)式的自由權(quán)與社會(huì)權(quán)性質(zhì)區(qū)分和德國(guó)式的防御權(quán)與受益權(quán)性質(zhì)區(qū)分等。學(xué)術(shù)自由同樣如此，盡管這項(xiàng)權(quán)利冠以“自由”兩字，但實(shí)際可以被解釋為消極自由與積極自由兩種性質(zhì)，即所謂的消極權(quán)利(自由權(quán)、防御權(quán))與積極權(quán)利(社會(huì)權(quán)、受益權(quán))。作為消極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由要求國(guó)家履行不作為的義務(wù)，不干涉公民的學(xué)術(shù)活動(dòng)，作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由則要求國(guó)家履行作為義務(wù)，對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)予以鼓勵(lì)和扶持。(14)關(guān)于學(xué)術(shù)自由的性質(zhì)分類，參見(jiàn)前注，湛中樂(lè)、黃宇驍文。該文將學(xué)術(shù)自由的性質(zhì)分類為消極權(quán)利、積極權(quán)利與保護(hù)義務(wù)三種，其中消極權(quán)利與積極權(quán)利的區(qū)分應(yīng)當(dāng)是各國(guó)共通的憲法教義，保護(hù)義務(wù)則主要是來(lái)自德國(guó)憲法學(xué)的理論。此外，德國(guó)憲法學(xué)往往習(xí)慣于將基本權(quán)利區(qū)分為主觀權(quán)利與客觀法兩種性質(zhì)。參見(jiàn)張翔：《基本權(quán)利的雙重性質(zhì)》，《法學(xué)研究》2005年第3期。筆者于本文完全是基于學(xué)術(shù)自由是一種主觀權(quán)利性質(zhì)的論斷而分析科研經(jīng)費(fèi)制度的憲法解釋，并不遵循上述德國(guó)法的憲法解釋方法。

很顯然，科研經(jīng)費(fèi)是一種積極作為，所謂國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度也就是國(guó)家作為行為主體就科研經(jīng)費(fèi)支付、管理、鼓勵(lì)等所制定和實(shí)施的一整套法律制度，因而這與作為消極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由無(wú)關(guān)，而與作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由有關(guān)。因此，人們?cè)谠噲D用憲法基本權(quán)利作為國(guó)家提供科研經(jīng)費(fèi)的正當(dāng)化基礎(chǔ)，并規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)制度時(shí)，作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由是最基本的解釋來(lái)源。

從實(shí)定法文本上說(shuō)，我國(guó)《憲法》第47條第二句規(guī)定：“國(guó)家對(duì)于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì)和幫助。”這一規(guī)定很明顯就是作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由的規(guī)范表述，科研經(jīng)費(fèi)的憲法釋義源于此，也基于此。

(二)我國(guó)《憲法》第47條第二句的規(guī)范效力

從最淺顯的文義上看，我國(guó)《憲法》第47條第二句表達(dá)的意思很簡(jiǎn)單，即國(guó)家必須對(duì)公民的學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行鼓勵(lì)與幫助，換言之，憲法對(duì)國(guó)家設(shè)定了一種面向公民的作為義務(wù)，如果不對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行任何鼓勵(lì)與幫助，顯然違反了這種作為義務(wù)。科研經(jīng)費(fèi)既可以被解釋為這句話中的“鼓勵(lì)”(科研獎(jiǎng)勵(lì)金、科研績(jī)效等)，也可以視作“幫助”(一般性科研經(jīng)費(fèi)支持)，因此正是國(guó)家履行憲法積極作為義務(wù)的重要內(nèi)容形式，在憲法上具有正當(dāng)性。也就是說(shuō)，科研經(jīng)費(fèi)的重要性問(wèn)題從我國(guó)《憲法》第47條第二句的字面解讀即可以解決——國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的保障不僅是法律層面的要求，而且涉及作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由的保障，憲法要求國(guó)家對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)給予鼓勵(lì)和扶持，因而科研經(jīng)費(fèi)是擁有憲法基礎(chǔ)的，科研經(jīng)費(fèi)建設(shè)是人的基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的一環(huán)。

然而，即便僅從字面上就可以直觀解讀出科研經(jīng)費(fèi)擁有實(shí)定憲法基礎(chǔ)從而十分重要，但如果人們?cè)噲D運(yùn)用我國(guó)《憲法》第47條第二句對(duì)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度的改革和建設(shè)作一些規(guī)范要求時(shí)，字面解讀就顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，深層次的教義學(xué)方法必須出場(chǎng)。

在此，首先需要解決的問(wèn)題是，我國(guó)《憲法》第47條第二句有怎樣的規(guī)范效力。換句話說(shuō)，憲法為國(guó)家設(shè)定的這種積極義務(wù)(受益權(quán))有怎樣的效力，它對(duì)下位法律制度的建構(gòu)意味著什么。(15)關(guān)于德國(guó)憲法學(xué)上的受益權(quán)研究，參見(jiàn)張翔：《基本權(quán)利的受益權(quán)功能與國(guó)家的給付義務(wù)——從基本權(quán)利分析框架的革新開(kāi)始》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第1期。對(duì)此，近代以來(lái)的憲法學(xué)說(shuō)對(duì)憲法上規(guī)定積極權(quán)利的規(guī)范效力主要有三種認(rèn)識(shí)，即程序規(guī)范說(shuō)、具體法律權(quán)利說(shuō)與抽象法律權(quán)利說(shuō)。(16)參見(jiàn)藤井俊夫「憲法25條の法意」大石真、石川健治『憲法の爭(zhēng)點(diǎn)』(有斐閣、2008年)，第174頁(yè)。

第一，如果站在程序規(guī)范說(shuō)的立場(chǎng)上解釋，我國(guó)《憲法》第47條第二句雖然寫明了國(guó)家對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)予以一定程度支持，然而這種規(guī)定僅僅是一種政策目標(biāo)乃至政治道德義務(wù)，它并沒(méi)有任何強(qiáng)制性的法律約束力?，F(xiàn)實(shí)中，基于國(guó)家財(cái)政、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等因素考慮，立法過(guò)程和政治過(guò)程才是影響科研經(jīng)費(fèi)制度構(gòu)建的決定性因素，因而我國(guó)《憲法》第47條第二句不具備約束效力。程序規(guī)范說(shuō)在一些國(guó)家的憲法判例中得到承認(rèn)，(17)參見(jiàn)最判昭和23年9月29日刑集2巻10號(hào)，第1235頁(yè)。在我國(guó)同樣也有對(duì)積極權(quán)利效力懷疑的主張。(18)參見(jiàn)張千帆：《憲法不應(yīng)該規(guī)定什么》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期。當(dāng)然，該文應(yīng)當(dāng)是從憲法的立法論(即如何制定憲法)角度來(lái)論述積極權(quán)利的非必要性，與本文解釋論的角度立場(chǎng)有所不同。

然而，時(shí)至今日，該觀點(diǎn)已并不可取。拋開(kāi)憲法中是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定積極權(quán)利的立法論不說(shuō)，既然憲法中已經(jīng)規(guī)定了積極權(quán)利條款，如果說(shuō)這種國(guó)家積極義務(wù)僅僅是政治道德義務(wù)，豈不是認(rèn)為憲法中存在沒(méi)有法律效力的條款？憲法既然是法的一種，且被評(píng)價(jià)為擁有最高效力，那么就必須要認(rèn)真對(duì)待其中的每一條規(guī)定、每一處文字，解釋學(xué)上忽視任何條款的法律意義都是對(duì)憲法效力的漠視。

第二，既然承認(rèn)我國(guó)《憲法》第47條第二句具有法律意義，對(duì)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)立法與政策有規(guī)范上的約束力，那么這種效力是否具備直接具體性呢？站在具體法律權(quán)利說(shuō)的立場(chǎng)上就意味著，憲法積極權(quán)利(受益權(quán))不僅具有法律意義，而且是一種具體的請(qǐng)求權(quán)，國(guó)家如果對(duì)公民不履行給付義務(wù)，公民即可依據(jù)憲法規(guī)定直接提起給付請(qǐng)求訴訟。(19)參見(jiàn)佐藤幸治『日本國(guó)憲法論』(成文堂、2011年)，第364頁(yè)。換言之，國(guó)家不僅對(duì)科研經(jīng)費(fèi)制度建設(shè)負(fù)有憲法上的法律義務(wù)，而且公民時(shí)刻可以通過(guò)法律手段(司法)監(jiān)督這種義務(wù)的履行。

這種觀點(diǎn)也許在存在憲法訴訟，可以將憲法納入司法過(guò)程的國(guó)家有一定的價(jià)值和意義。然而，在我國(guó)，將作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由當(dāng)作請(qǐng)求權(quán)顯然并不現(xiàn)實(shí)，其無(wú)法通過(guò)司法過(guò)程具體化。因此，在我國(guó)，具體法律權(quán)利說(shuō)沒(méi)有實(shí)定法解釋的土壤。

第三，從筆者于本文中對(duì)程序規(guī)范說(shuō)與具體法律權(quán)利說(shuō)的排斥可以得出兩點(diǎn)結(jié)論。首先，我國(guó)《憲法》第47條第二句這一規(guī)定具有法律意義，可以實(shí)際用來(lái)規(guī)范國(guó)家對(duì)科研活動(dòng)的扶持政策，所有的下位法行為都必須遵照該規(guī)定，否則承擔(dān)違憲責(zé)任(相對(duì)于程序規(guī)范說(shuō))。其次，這一規(guī)定的規(guī)范效力并不是具體的，它沒(méi)有清楚地指示國(guó)家應(yīng)當(dāng)具體如何立法、如何構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)制度，公民也不能利用該規(guī)定直接向國(guó)家請(qǐng)求給付(相對(duì)于具體法律權(quán)利說(shuō))。

如此一來(lái)，在我國(guó)，抽象法律權(quán)利說(shuō)即是較為妥當(dāng)?shù)姆桨浮３橄蠓蓹?quán)利說(shuō)可謂是程序規(guī)范說(shuō)和具體法律權(quán)利說(shuō)的折衷方案，吸收了程序規(guī)范說(shuō)的合理因素又改進(jìn)了具體法律權(quán)利說(shuō)的內(nèi)容。就作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由來(lái)說(shuō)，抽象法律權(quán)利說(shuō)即意味著兩層含義：其一，我國(guó)《憲法》第47條第二句雖然對(duì)國(guó)家產(chǎn)生了法律上的作為義務(wù)，但這種義務(wù)是抽象的，國(guó)家科研扶持措施的具體化依賴下位法的制度形成或制度安排(institutional arrangement)，立法者擁有大幅度的塑造自由；其二，在通過(guò)立法手段自由形成國(guó)家科研扶持制度時(shí)，我國(guó)《憲法》第47條第二句又對(duì)這一制度形成施加了規(guī)范上的“下限制約”，從最低限度上對(duì)科研扶持制度的形成產(chǎn)生了約束。(20)參見(jiàn)小山剛『「憲法上の権利」の作法』(尚學(xué)社、2016年)，第121頁(yè)。

綜上所述，我國(guó)《憲法》第47條第二句可以推導(dǎo)出國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由，但這種權(quán)利是一種抽象的法律權(quán)利，國(guó)家的科研扶持(就本文主題來(lái)說(shuō)即科研經(jīng)費(fèi))依賴于下位法制度的形成，同時(shí)，作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由對(duì)科研經(jīng)費(fèi)制度形成產(chǎn)生一定的下限制約，國(guó)家的立法、行政等一切公權(quán)力活動(dòng)必須在滿足憲法要求的下限基礎(chǔ)上構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)制度，才是合憲的。

四、國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度形成的憲法下限制約

筆者已于本文中厘清了應(yīng)當(dāng)用憲法上的學(xué)術(shù)自由而不是教育自由來(lái)指導(dǎo)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度，并且指出了學(xué)術(shù)自由的積極權(quán)利性質(zhì)(區(qū)別于消極權(quán)利性質(zhì)或國(guó)家保護(hù)義務(wù))是規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)制度的最基本解釋來(lái)源，還證明了作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由是一種抽象的法律權(quán)利，它盡管確實(shí)能給予下位國(guó)家立法與政策規(guī)范意義上的約束，但這種約束是一種最低限度的制約，國(guó)家在滿足憲法下限制約的基礎(chǔ)上，可以對(duì)科研經(jīng)費(fèi)制度形成進(jìn)行自由構(gòu)建。以下，筆者將于本文中具體展開(kāi)下限制約的解釋學(xué)工作。具體來(lái)說(shuō)，筆者幾次進(jìn)行的工作要區(qū)分為兩個(gè)步驟予以分析：一是憲法制約的標(biāo)準(zhǔn)，二是具體的下限制約內(nèi)容。

(一)憲法制約的標(biāo)準(zhǔn)和基本特征

既然是從規(guī)范上探究憲法對(duì)科研經(jīng)費(fèi)制度有何制約作用，就不是采用“我認(rèn)為”的想當(dāng)然態(tài)度，而是必須要嚴(yán)格依據(jù)實(shí)定法規(guī)范進(jìn)行論述。因此，所謂憲法制約的標(biāo)準(zhǔn)就是用什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量和確定制約內(nèi)容。

我國(guó)《憲法》第47條第二句只有短短的50字左右，如何從其中找出判斷國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度應(yīng)當(dāng)遵守的制約標(biāo)準(zhǔn)呢？這恐怕還得從“學(xué)術(shù)”兩字上入手，以“學(xué)術(shù)”兩字進(jìn)行解釋的法解釋學(xué)來(lái)推導(dǎo)出對(duì)科研經(jīng)費(fèi)制度形成的下限制約內(nèi)容。

上述思路實(shí)際通行于德國(guó)法，被稱為“適合學(xué)術(shù)的學(xué)術(shù)法”。(21)Vgl. etwa Matthias Ruffert, Grund und Grenzen der Wissenschaftsfreiheit, VVDStRL, Bd.65, S. 177f.也就是說(shuō)，要從學(xué)術(shù)自由這一基本權(quán)利推導(dǎo)出對(duì)下位法的制約，就必須以該基本權(quán)利的本身核心詞即“學(xué)術(shù)”兩字為中心標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行演繹。學(xué)術(shù)作為一種人類活動(dòng)本身有著自身運(yùn)行法則，即“科研自身規(guī)律”(Eigengesetzlichkeit der Wissenschaft)，(22)Vgl. BVerfGE 111, 333 (354).憲法對(duì)下位法的制約原理也應(yīng)當(dāng)以這種科研自身規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行推導(dǎo)，而不是摻雜其他的什么政策目標(biāo)、指示等因素。

那么，什么是科研自身規(guī)律呢？結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)學(xué)術(shù)活動(dòng)的現(xiàn)狀，總體來(lái)說(shuō)，科研自身規(guī)律有以下兩個(gè)特征。

1.科研活動(dòng)按功能可區(qū)分為不同類型

科研自身規(guī)律的第一個(gè)特征是需要將科研活動(dòng)按功能區(qū)分為不同類型。從科研自身規(guī)律出發(fā)對(duì)科研活動(dòng)進(jìn)行類型化是必須的。西方古典意義上的學(xué)術(shù)活動(dòng)或科研活動(dòng)發(fā)源于民間自發(fā)的自我探索活動(dòng)，它不依靠任何主體(無(wú)論是國(guó)家還是社會(huì))的誘導(dǎo)、刺激而產(chǎn)生。換言之，古典意義上的科研是無(wú)前提性的，個(gè)人對(duì)真理的探索沒(méi)有附帶任何商業(yè)利益、特定政治目的或公益目標(biāo)。(23)Vgl. Arnold Kttgen, Die Freiheit der Wissenschaft und die Selbstverwaltung der Universitt, 1964, S. 304ff.然而，現(xiàn)代社會(huì)顯然早已不是如此。一方面，古典意義上的科研活動(dòng)繼續(xù)存在，另一方面，企業(yè)委托課題、政府課題、重大合作科研攻關(guān)項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，甚至占據(jù)了主流。因此，可以對(duì)此將科研活動(dòng)大致區(qū)分為以下四種類型，即學(xué)科型自由科研、國(guó)家計(jì)劃型科研、政策智庫(kù)型科研、產(chǎn)業(yè)型科研。(24)參見(jiàn)前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書(shū)，第146～148頁(yè)。當(dāng)然，以上四種類型的科研活動(dòng)僅僅是一種抽象化的歸類，現(xiàn)實(shí)中，一種科研活動(dòng)兼具兩種以上形態(tài)的情形當(dāng)然是存在的。

學(xué)科型自由科研顧名思義是古典意義上的科研活動(dòng)，即大學(xué)及科研院所中的科研人員不以任何國(guó)家任務(wù)、社會(huì)任務(wù)為前提，自由進(jìn)行的真理探索活動(dòng)。這種自由研究在現(xiàn)代社會(huì)下是高度學(xué)科分化的，即以一級(jí)學(xué)科、二級(jí)學(xué)科甚至三級(jí)學(xué)科為基礎(chǔ)自由地進(jìn)行個(gè)別或組合式的研究。對(duì)于這種類型的研究，當(dāng)然有科研經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題，尤其在公立大學(xué)與科研院所，國(guó)家作為舉辦者如果不對(duì)這種類型科研活動(dòng)進(jìn)行資助，是直接違反憲法的。

國(guó)家計(jì)劃型科研即國(guó)家直接介入科學(xué)研究、采用計(jì)劃方法號(hào)召學(xué)者申請(qǐng)并由國(guó)家審核的科研類型。由于這種科研活動(dòng)一般實(shí)行課題申請(qǐng)制(如2001年《科技部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于國(guó)家科研計(jì)劃實(shí)施課題制管理的規(guī)定》)，因而也可稱為課題型科研。這種類型的科研可以再區(qū)分為“國(guó)家自身科研計(jì)劃委托”與“學(xué)者自身科研計(jì)劃資助”兩類，前者往往是命題式，后者即所謂自擬課題。不過(guò)，無(wú)論是命題式還是自擬課題式，都呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的國(guó)家主導(dǎo)與國(guó)家喜好選擇的特征，國(guó)家往往根據(jù)優(yōu)先程度對(duì)資源進(jìn)行分配，學(xué)者個(gè)人科研的自由度受到大幅度制約，且往往呈現(xiàn)跨學(xué)科、團(tuán)隊(duì)式的研究特征，因而與學(xué)科型自由科研有本質(zhì)區(qū)別。

政策智庫(kù)型科研也是一種國(guó)家主導(dǎo)的科研活動(dòng)，并且一般也實(shí)行課題制，但是它與前述國(guó)家計(jì)劃型科研的區(qū)別在于目的的不同。國(guó)家計(jì)劃性科研的目的是國(guó)家為了完成一個(gè)科學(xué)攻關(guān)(如粒子加速器項(xiàng)目、疾病研究項(xiàng)目等)，換言之，它的存在依然是基于真理探索的意義，因而檢驗(yàn)科研計(jì)劃成功與否是基于客觀事實(shí)，僅取決于可驗(yàn)證性、可重復(fù)性等實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)一般標(biāo)準(zhǔn)，這與古典意義上的科研沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。然而，政策智庫(kù)型科研并不是如此，國(guó)家推進(jìn)這種研究活動(dòng)的目的是為了對(duì)自身政策制定、立法、行政提供意見(jiàn)與建議，換言之，這往往是一種涉及價(jià)值選擇的科研活動(dòng)，就像第二次世界大戰(zhàn)以后蓬勃發(fā)展的公共政策學(xué)研究那樣，這種類型的科研活動(dòng)具有高度的主觀性，往往驗(yàn)證其正確、成功與否并沒(méi)有客觀標(biāo)準(zhǔn)，唯一目的是為國(guó)家政治“獻(xiàn)言獻(xiàn)策”。(25)Vgl. Hans-Heinrich Trute, Die Forschung zwischen grundrechtlicher Freiheit und staatlicher Institutionalisierung, 1994, S. 100.

產(chǎn)業(yè)型科研即現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)學(xué)研一體化現(xiàn)象中誕生的科研活動(dòng)類型。這一層面上的科研活動(dòng)主要與企業(yè)結(jié)合相當(dāng)密切。無(wú)論是大學(xué)及科研院所人員接受企業(yè)委托，為商品開(kāi)發(fā)提供前提研究，還是企業(yè)自身的研發(fā)部門人員接受管理層的命令從事產(chǎn)品研發(fā)，它們都是產(chǎn)業(yè)型科研的組成部分。在這種類型的科研中，國(guó)家雖然不直接向科研人員提供科研經(jīng)費(fèi)(科研人員的經(jīng)費(fèi)來(lái)源即所謂橫向課題或企業(yè)的直接工資獎(jiǎng)金)，但是依然肩負(fù)科研制度建設(shè)的責(zé)任，即應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國(guó)《憲法》第47條第二句制定適合(可以是減少干預(yù)、可以是立法規(guī)范或立法鼓勵(lì))產(chǎn)業(yè)型科研的法律與政策。

2.科研外部資源獲得與科研自由存在緊張關(guān)系

科研自身規(guī)律的第二個(gè)特征是現(xiàn)代科研活動(dòng)的外部資源取得與科研自由之間具有緊張關(guān)系。古典意義上純粹的科研活動(dòng)本身是自足自洽的，就像散步、呼吸、唱歌一樣屬于一種天然的自由，換言之，對(duì)真理的探索活動(dòng)不需要任何外部力量的允許、鼓勵(lì)或介入，完全是科研人員獨(dú)立自主展開(kāi)的興趣活動(dòng)(如對(duì)動(dòng)植物、天象的觀察等)。這一點(diǎn)即便在現(xiàn)代依然如此，學(xué)術(shù)自由首先表現(xiàn)為一種自由權(quán)(消極自由)，要求外部主體的不作為、不干預(yù)。然而，與古典時(shí)代顯著不同的是，現(xiàn)代科研活動(dòng)的規(guī)模度、復(fù)雜度和困難度已經(jīng)大大加深，許多科研活動(dòng)如果不從外部獲得資源(市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下主要指資金)的扶持與幫助，就幾乎難以開(kāi)展。因此，這種“沒(méi)有外部幫助無(wú)法開(kāi)展科研活動(dòng)”與“要求外部不干預(yù)科研活動(dòng)的自由”就產(chǎn)生了一定程度的緊張關(guān)系，由此構(gòu)成了現(xiàn)代科研自身規(guī)律的第二個(gè)特征?；谶@一特征，在討論作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由對(duì)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度形成的下限制約時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先厘清以下兩點(diǎn)。

其一，國(guó)家雖然是公立大學(xué)與科研院所的舉辦者和產(chǎn)權(quán)所有者，但不意味著國(guó)家是科研活動(dòng)的行為主體，因而將這些公立機(jī)構(gòu)中研究人員的科研活動(dòng)當(dāng)作國(guó)家任務(wù)的行使(職務(wù)履行行為說(shuō))是不恰當(dāng)?shù)摹?26)參見(jiàn)前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書(shū)，第155頁(yè)。在任何一種科研類型中，國(guó)家都只能是資源分配、組織保障的行為主體，如果說(shuō)國(guó)家由于給付了科研經(jīng)費(fèi)就成為指揮者，行政人員有權(quán)具體介入科學(xué)研究的方法、步驟和實(shí)施過(guò)程，是不符合科研自身規(guī)律的。

其二，國(guó)家的資源分配(就本文而言即科研經(jīng)費(fèi))行為確實(shí)是國(guó)家自身的行為，并非學(xué)術(shù)共同體的行為。換言之，科研經(jīng)費(fèi)支出并非科研自身活動(dòng)的一部分，因而國(guó)家對(duì)其調(diào)整并不涉及科研人員自身消極權(quán)利(防御權(quán))的侵害。舉例來(lái)說(shuō)，如果國(guó)家對(duì)科研人員甲給付的科研經(jīng)費(fèi)比往年大幅減少，甲因此主張國(guó)家經(jīng)費(fèi)減少(間接)侵害自己學(xué)術(shù)自由是沒(méi)有正當(dāng)性的。此時(shí)，甲只能依據(jù)作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由主張科研經(jīng)費(fèi)的給付，但并不涉及防御權(quán)保護(hù)。(27)參見(jiàn)前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書(shū)，第156頁(yè)。

況且，國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)涉及財(cái)政稅收上的制約，國(guó)家通過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)在同一類型科研活動(dòng)中有選擇地支持某幾種項(xiàng)目以及少支持另一類項(xiàng)目并不構(gòu)成對(duì)學(xué)術(shù)自由的侵犯，也沒(méi)有法律規(guī)范賦予科研人員向國(guó)家主張維持現(xiàn)狀的權(quán)利。從實(shí)定法規(guī)范上說(shuō)，我國(guó)《憲法》第47條第二句也突出強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)“有益于人民”、“具有創(chuàng)造性”的科研活動(dòng)給予經(jīng)費(fèi)支持的規(guī)范邏輯。因此，當(dāng)國(guó)家基于創(chuàng)新性不足、缺乏社會(huì)重大意義等理由對(duì)科研人員減少或不支付經(jīng)費(fèi)時(shí)，科研人員就可以依據(jù)該規(guī)定中的“有益于人民”和“具有創(chuàng)造性”兩點(diǎn)來(lái)主張自己的積極權(quán)利，反過(guò)來(lái)說(shuō)，就不應(yīng)該依據(jù)我國(guó)《憲法》第47條第一句即學(xué)術(shù)自由的消極權(quán)利性質(zhì)來(lái)對(duì)抗科研經(jīng)費(fèi)的不給付或少給付行為。

(二)憲法下限制約的具體內(nèi)容

厘清了憲法制約的判斷標(biāo)準(zhǔn)及其科研活動(dòng)自身規(guī)律的主要特征后，還需要具體探究憲法對(duì)國(guó)家科研制度形成的下限制約。以下筆者緊緊圍繞“適合學(xué)術(shù)的學(xué)術(shù)法”標(biāo)準(zhǔn)與科研自身規(guī)律特點(diǎn)，展開(kāi)這種下限制約的解釋學(xué)分析。

1.科研經(jīng)費(fèi)制度與科研活動(dòng)類型的匹配

國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)科研活動(dòng)的類型配合不同的科研經(jīng)費(fèi)制度設(shè)計(jì)，使科研經(jīng)費(fèi)制度與相應(yīng)的科研活動(dòng)類型相適應(yīng)，不可以發(fā)生錯(cuò)位，不能提供不適合該科研類型自身規(guī)律的經(jīng)費(fèi)分配方式。

第一，由于學(xué)科型自由科研是古典意義上的學(xué)術(shù)研究，也是大學(xué)與科研院所最基本的活動(dòng)形態(tài)，對(duì)這種科研活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)支持應(yīng)盡量采用平等型態(tài)，不可推行差別性政策?，F(xiàn)實(shí)中，這類科研經(jīng)費(fèi)大部分已包含在科研人員的工資中(即最基本的科研活動(dòng)經(jīng)濟(jì)保障)。盡管學(xué)校往往會(huì)根據(jù)院系、學(xué)科的不同對(duì)有限的工資分配實(shí)行一定的傾斜，但這種傾斜不能超過(guò)必要的限度，否則將有違學(xué)科分化自由研究的本來(lái)意義，使一些學(xué)科的科研人員失去積極性，從而喪失某些領(lǐng)域?qū)W術(shù)的發(fā)展可能性。因此，國(guó)家在針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)制度立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)大學(xué)與科研院所內(nèi)部學(xué)科間的工資平衡有所規(guī)范。

當(dāng)然，成為問(wèn)題的應(yīng)當(dāng)是所謂的科研績(jī)效式工資(獎(jiǎng)金)。如果大學(xué)與科研院所針對(duì)學(xué)者的研究業(yè)績(jī)給予不同的科研績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，從而形成科研人員間的收入差距，是否不符合學(xué)科型自由科研的規(guī)律，國(guó)家是否需要對(duì)此規(guī)制呢？筆者認(rèn)為，高校(含科研院所，以下同)出于鼓勵(lì)科研、刺激學(xué)術(shù)生產(chǎn)的目的施行科研獎(jiǎng)勵(lì)政策并沒(méi)有壓制或違反科研自身規(guī)律，反而是促進(jìn)科研人員學(xué)術(shù)上的動(dòng)力和創(chuàng)造力。(28)參見(jiàn)前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書(shū)，第158頁(yè)。然而，關(guān)鍵是科研業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制的問(wèn)題，但這一問(wèn)題已經(jīng)超越了筆者于本文中所要論述的科研經(jīng)費(fèi)制度的范圍，涉及整個(gè)國(guó)家學(xué)術(shù)(包括職稱評(píng)定等)法規(guī)范的構(gòu)建，亟待今后著重探究。(29)關(guān)于國(guó)家評(píng)價(jià)與學(xué)術(shù)自由的矛盾，參見(jiàn)栗島智明「ドイツにおける近年の大學(xué)改革と學(xué)問(wèn)の自由」法學(xué)政治學(xué)論究103號(hào)，第241頁(yè)。

此外，一些高校針對(duì)引進(jìn)人才配備所謂科研啟動(dòng)資金當(dāng)然也屬于為學(xué)科型自由科研提供科研經(jīng)費(fèi)，因?yàn)檫@種科研啟動(dòng)資金不是所謂的縱向或橫向課題，不是任何主體委托的特定科研計(jì)劃，也沒(méi)有預(yù)定完成目標(biāo)和事先的研究計(jì)劃，相反往往是高校提供給新引進(jìn)學(xué)者自由研究的經(jīng)費(fèi)保障。因此，這種意義上的科研啟動(dòng)資金就并不適合實(shí)行預(yù)算制。對(duì)這種科研啟動(dòng)資金采用預(yù)算管理的方式實(shí)際上是一種違背學(xué)科型自由科研自身規(guī)律的做法，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行糾正。

第二，國(guó)家計(jì)劃型科研一般實(shí)行課題制(或稱項(xiàng)目制)，在我國(guó)屬于縱向課題的一種，即其研究經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府的科研資金。由于這種類型的科研是國(guó)家主導(dǎo)與國(guó)家介入，且直接來(lái)自財(cái)政(稅收)給付，對(duì)其施行預(yù)算制度并且委托高校統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理應(yīng)當(dāng)符合憲法上的要求。然而，出于尊重科研一般規(guī)律原理，國(guó)家在構(gòu)建這種類型的科研經(jīng)費(fèi)制度并親自執(zhí)行這一制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確意識(shí)到學(xué)術(shù)活動(dòng)與政治活動(dòng)的區(qū)分。也就是說(shuō)，盡管國(guó)家計(jì)劃型科研經(jīng)費(fèi)的支付、管理、監(jiān)督當(dāng)然是政治活動(dòng)(行政行為)的一部分，但這種政治活動(dòng)的本質(zhì)僅僅是為真理探索提供幫助和支持而已，若將真理探索活動(dòng)本身與國(guó)家施政混同起來(lái)，就是將學(xué)術(shù)活動(dòng)與政治活動(dòng)等同了起來(lái)，最終會(huì)阻礙學(xué)術(shù)、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步發(fā)展?，F(xiàn)代政治活動(dòng)或國(guó)家施政普遍按照政權(quán)預(yù)先制定好的綱要、規(guī)劃或約定(manifesto)分步驟、有條理地按部就班推進(jìn)，至于“什么是正確的政策”與“什么是錯(cuò)誤的政策”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)則依賴多數(shù)決的民主原理進(jìn)行檢驗(yàn)(人民主權(quán))。然而，學(xué)術(shù)活動(dòng)卻與此有著天壤之別，科學(xué)研究是一種只依賴“假說(shuō)——證明——證偽”或“假說(shuō)——證偽——假說(shuō)”模式的真理探索過(guò)程，一方面，其很難按照預(yù)先制定的規(guī)劃、方案等按部就班推進(jìn)，另一方面，其成果的正確與否只取決于實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)(而不是民主表決)。這也意味著學(xué)術(shù)活動(dòng)的不確定性與復(fù)雜性，往往花費(fèi)大量經(jīng)費(fèi)與人力最終得到的是錯(cuò)誤(證偽)的結(jié)果。(30)參見(jiàn)長(zhǎng)谷部恭男『憲法』(新世社、2014年)，第231頁(yè)。因此，國(guó)家計(jì)劃型科研在基于財(cái)政法治原理施行預(yù)算制度的前提下，應(yīng)當(dāng)充分尊重科研規(guī)律，注意以下兩個(gè)點(diǎn)。

首先，國(guó)家計(jì)劃型科研的執(zhí)行過(guò)程并不適合采取定期審核制度。也就是說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)中標(biāo)科研人員設(shè)定完成預(yù)期目標(biāo)的年限，并在期限屆滿時(shí)驗(yàn)收(即結(jié)項(xiàng))成果，但不應(yīng)當(dāng)在課題(項(xiàng)目)中途設(shè)定季度檢查、年度檢查和中期檢查等繁瑣復(fù)雜的管理制度。這樣做實(shí)際是忽視科研規(guī)律，將真理探索活動(dòng)當(dāng)作了國(guó)家施政，將學(xué)術(shù)活動(dòng)與政治活動(dòng)等同了起來(lái)。

其次，同樣基于尊重科研規(guī)律原理，國(guó)家計(jì)劃型科研盡管施行預(yù)算制度，但并不是必須嚴(yán)格按照事先預(yù)算編制推進(jìn)的。也就是說(shuō)，科研項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各項(xiàng)費(fèi)用比例與經(jīng)費(fèi)使用的調(diào)整與變更都應(yīng)當(dāng)被允許，且原則上告知登記即可，而不應(yīng)當(dāng)事先審批。

總之，在實(shí)行預(yù)算管理的基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家計(jì)劃型科研活動(dòng)提供一種寬松、結(jié)果導(dǎo)向(而不是過(guò)程控制)的科研經(jīng)費(fèi)制度才符合科研自身規(guī)律，體現(xiàn)我國(guó)《憲法》第47條第二句的下限制約。

第三，政策智庫(kù)型科研是一種自由度最小的科研活動(dòng)類型，由于涉及大量的價(jià)值判斷，性質(zhì)上類似國(guó)家政治活動(dòng)，因而，德國(guó)的一些學(xué)者不認(rèn)為政策智庫(kù)型科研屬于學(xué)術(shù)活動(dòng)。(31)Vgl. Michael Fehling, Kommentierung zu Art. 5 Abs. 3, in: Dolzer(Hreg. ), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 2004, Rn. 82.然而，筆者認(rèn)為，政策智庫(kù)型科研是一種介于學(xué)術(shù)活動(dòng)與政治活動(dòng)之間的中間形態(tài)，其目的是將學(xué)術(shù)成果轉(zhuǎn)化為國(guó)家施政，因而，即便最后的科研結(jié)論是以價(jià)值判斷與意識(shí)形態(tài)、政治立場(chǎng)為基礎(chǔ)的，但是其達(dá)到結(jié)論所要依靠的論證過(guò)程與素材卻是純粹的學(xué)術(shù)活動(dòng)。 例如，國(guó)家人口政策研究雖然最后是一種價(jià)值判斷(應(yīng)當(dāng)施行怎樣的人口政策)，但是不難想象其論證素材與依據(jù)都是大量社會(huì)學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的純學(xué)術(shù)產(chǎn)物。因此，對(duì)這種類型科研活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)制度設(shè)計(jì)理所當(dāng)然也要以尊重科研自身規(guī)律為基礎(chǔ)，保障最基本的學(xué)術(shù)自由(如國(guó)家不能自己指揮研究方法、步驟和實(shí)施過(guò)程)。

然而，與上述國(guó)家計(jì)劃型科研相比，政策智庫(kù)型科研畢竟是為國(guó)家、政府的特定立法、政策制定目的(而不是為科學(xué)探索)服務(wù)的，因而國(guó)家可以擁有更加強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)權(quán)。憲法上應(yīng)當(dāng)被解釋為既允許對(duì)其的科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行預(yù)算制與統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理，也不禁止國(guó)家對(duì)這種科研活動(dòng)實(shí)行定期審核、定期報(bào)告等過(guò)程監(jiān)督以及嚴(yán)控預(yù)算編制和費(fèi)用變更等事項(xiàng)。

第四，產(chǎn)業(yè)型科研主要是企業(yè)、社會(huì)各團(tuán)體與組織委托給科研人員的科研任務(wù)。在這種類型的科研任務(wù)中，當(dāng)科研人員屬于企業(yè)員工的情況下應(yīng)當(dāng)不存在疑問(wèn)(即企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)品研發(fā)部門)，依據(jù)我國(guó)《公司法》、我國(guó)《勞動(dòng)法》以及其他民商事法律的一般規(guī)定處理即可。成為問(wèn)題的應(yīng)當(dāng)是科研人員隸屬于高校或科研院所，接受來(lái)自外部企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體委托從事科研活動(dòng)的情形，這種情況在我國(guó)即歸入所謂橫向課題的范疇。對(duì)于這種情況，國(guó)家應(yīng)當(dāng)構(gòu)建怎樣的科研制度呢？

由于產(chǎn)業(yè)型科研的科研經(jīng)費(fèi)來(lái)自企業(yè)等社會(huì)組織，換言之，并非歸屬于國(guó)家財(cái)政，所謂“橫向”也就意味著與來(lái)自國(guó)家的“縱向”并沒(méi)有關(guān)聯(lián)，本質(zhì)是企業(yè)與高?？蒲腥藛T之間的契約(技術(shù)服務(wù)合同)關(guān)系，因而原則上國(guó)家并不需要構(gòu)建什么科研經(jīng)費(fèi)制度，一切依據(jù)既有的民商法規(guī)范處理即可。然而，此處還需區(qū)分兩種情況，即國(guó)家作為舉辦者的公立高校與科研院所以及民辦高校與科研院所，對(duì)后者原則上應(yīng)當(dāng)由民辦主體自由決定產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費(fèi)的管理、使用方法，而前者由于涉及公辦機(jī)構(gòu)(事業(yè)單位)性質(zhì)，需要進(jìn)一步討論。

一方面，由于公立高校與科研院所中的科研人員是國(guó)家公辦教育與公共機(jī)構(gòu)的一部分，產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費(fèi)的獲得可能有損公辦機(jī)構(gòu)的公益性，使其淪為為特定企業(yè)服務(wù)的私人組織，因而國(guó)家對(duì)公辦機(jī)構(gòu)中的產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費(fèi)制度進(jìn)行一定程度的立法規(guī)范是必要的。另一方面，產(chǎn)業(yè)型科研作為學(xué)術(shù)活動(dòng)的一種當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受到學(xué)術(shù)自由的保障，科研經(jīng)費(fèi)制度的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)尊重科研自身規(guī)律，過(guò)度限制實(shí)際上也損害了產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步。因此，筆者認(rèn)為，憲法解釋應(yīng)當(dāng)對(duì)公立高校與科研院所的產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費(fèi)制度形成如下四點(diǎn)制約。其一，產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費(fèi)的獲得與否不能與對(duì)科研人員的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)(如職稱評(píng)審)掛鉤。其二，產(chǎn)業(yè)型科研的科研經(jīng)費(fèi)由企業(yè)劃撥學(xué)校(院所)財(cái)務(wù)管理(而非個(gè)人)，但不應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)算制度。其三，經(jīng)費(fèi)使用、報(bào)銷等應(yīng)當(dāng)充分依據(jù)合同約定，尊重企業(yè)意見(jiàn)，不能執(zhí)行與國(guó)家計(jì)劃型科研和政策智庫(kù)型科研(縱向課題)一樣的管理制度；其四，經(jīng)費(fèi)使用、成果評(píng)價(jià)的事后監(jiān)管主體是企業(yè)等社會(huì)組織而不應(yīng)當(dāng)是學(xué)校。

2.科研活動(dòng)類型之間資源分配的平衡

國(guó)家應(yīng)當(dāng)保證各類型科研活動(dòng)之間的資源(經(jīng)費(fèi))分配與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的平衡。如果國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度(無(wú)論是立法、政策、行政行為)偏重對(duì)一種類型的科研活動(dòng)支持而忽視另一種類型科研活動(dòng)的支持，則是憲法所不允許的。

第一，產(chǎn)業(yè)型科研活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不得與學(xué)科型自由科研的經(jīng)費(fèi)相混淆。也就是說(shuō)，科研人員對(duì)橫向課題經(jīng)費(fèi)的獲得與否不能與科研人員本身的工資、科研績(jī)效獎(jiǎng)掛鉤，兩者不能混同起來(lái)。產(chǎn)業(yè)型科研經(jīng)費(fèi)與學(xué)科型自由科研的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主體完全不同，且兩者的科研類型、特點(diǎn)亦不同，如果將這兩種類型科研經(jīng)費(fèi)混同，是不符合科研規(guī)律的。不應(yīng)當(dāng)實(shí)行這種混同和掛鉤，既指科研人員的工資獎(jiǎng)金不能因?yàn)闄M向課題經(jīng)費(fèi)的獲得而減少，也不能反過(guò)來(lái)將橫向課題經(jīng)費(fèi)的獲得作為學(xué)校院所科研績(jī)效的依據(jù)。

第二，公立高校應(yīng)當(dāng)在最基本的科研經(jīng)費(fèi)保障基礎(chǔ)之上鼓勵(lì)科研人員申請(qǐng)國(guó)家計(jì)劃型科研與政策智庫(kù)型科研。公立高校的科研人員的工資獎(jiǎng)金(學(xué)科自由型科研經(jīng)費(fèi))來(lái)源與縱向課題經(jīng)費(fèi)來(lái)源主體同樣是國(guó)家(且國(guó)家本身就是舉辦者)，因而兩者實(shí)際并不能截然區(qū)別。然而，基于科研自身規(guī)律，作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由應(yīng)當(dāng)保障科研人員最基本的科研經(jīng)費(fèi)，換言之，盡管公立高?？梢詫⒖v向課題的獲得與否與科研績(jī)效獎(jiǎng)金掛鉤，對(duì)獲得較多的科研人員給予額外的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，但是這種獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)建立在學(xué)科型自由科研經(jīng)費(fèi)得以充足保障的基礎(chǔ)上。例如，當(dāng)一所公立高校一方面給予學(xué)者較低的基本工資，一方面卻對(duì)申請(qǐng)縱向課題的學(xué)者給予高額的科研獎(jiǎng)金時(shí)，形式上學(xué)者的收入非?？捎^，但實(shí)質(zhì)上卻是犧牲了對(duì)學(xué)科型自由科研的保障，給予了國(guó)家計(jì)劃型科研與政策智庫(kù)型科研一邊倒的資源傾斜。這種情況是違反科研一般規(guī)律的，也是作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由所禁止的情形。(32)參見(jiàn)前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書(shū)，第157頁(yè)。

當(dāng)然，具體什么樣的基本工資(學(xué)科型自由科研經(jīng)費(fèi))標(biāo)準(zhǔn)算作是充足保障是一個(gè)很難回答的問(wèn)題，這似乎已經(jīng)超出了憲法解釋的范疇，而屬于政策問(wèn)題。當(dāng)然，即便充足保障的具體數(shù)額是因社會(huì)、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而異的，但充足保障的最低標(biāo)準(zhǔn)卻是憲法可以回答的。有學(xué)者總結(jié)認(rèn)為，所謂充足保障是指任何科研人員都不會(huì)因基本工資而事實(shí)上被強(qiáng)制參加縱向課題。(33)參見(jiàn)前注⑨，山本隆司文，載同前注⑨，城山英明、西川洋一書(shū)，第157頁(yè)。換言之，這就意味著如果科研工資(學(xué)科型自由科研經(jīng)費(fèi))的金額足以使得科研人員不會(huì)因?yàn)橘Y金缺乏、入不敷出而不得已參加國(guó)家計(jì)劃型科研與政策智庫(kù)型科研，那么就算作是達(dá)到了充足保障的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，立法政策應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家計(jì)劃型科研經(jīng)費(fèi)與政策智庫(kù)型科研經(jīng)費(fèi)保持一定比例的資源分配。一方面，政策智庫(kù)型科研是單向型的，即純粹滿足國(guó)家政治的自身需要而委托科研人員提供服務(wù)的科研活動(dòng)，從這一意義上說(shuō)政策智庫(kù)型科研實(shí)際出成果更快、對(duì)國(guó)家(政府)的直接需求度更高，因而不難想象國(guó)家(政府)出于短期利益考慮，天然地希望把更多的經(jīng)費(fèi)與資源投入政策智庫(kù)型科研。另一方面，盡管國(guó)家計(jì)劃型科研大部分是滿足科研人員的自身需求，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，基于真理探索的科學(xué)技術(shù)發(fā)展實(shí)際更多地服務(wù)了整體國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。因此，基于國(guó)家的公共利益特性以及憲法的約束公權(quán)力特性，作為積極權(quán)利的學(xué)術(shù)自由應(yīng)當(dāng)要求國(guó)家必須給予國(guó)家計(jì)劃型科研相當(dāng)高比例的經(jīng)費(fèi)分配，而這種比例應(yīng)當(dāng)至少不得低于對(duì)政策智庫(kù)型科研的經(jīng)費(fèi)支持。

五、結(jié) 語(yǔ)

國(guó)家對(duì)學(xué)術(shù)活動(dòng)予以科研經(jīng)費(fèi)的支持與保障具備充足的憲法基礎(chǔ)，反過(guò)來(lái)說(shuō)，正因?yàn)檫@種憲法基礎(chǔ)的存在，國(guó)家在構(gòu)建適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的科研經(jīng)費(fèi)法律制度時(shí)并非完全取決于立法過(guò)程與政治過(guò)程，而是同樣要受到來(lái)自憲法規(guī)范的制約。因此，筆者于本文中主要依據(jù)憲法普遍原理與我國(guó)實(shí)定憲法條文，基于法釋義學(xué)方法對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的正當(dāng)基礎(chǔ)與憲法制約原理展開(kāi)探究，以期對(duì)現(xiàn)實(shí)的科研經(jīng)費(fèi)立法乃至治理予以一定的規(guī)范指導(dǎo)。

當(dāng)然，國(guó)家的法律制度并不是憲法的具體化與展開(kāi)，憲法僅僅是對(duì)下位法的制定予以基本底線要求而已。(34)參見(jiàn)黃宇驍：《論憲法基本權(quán)利對(duì)第三人無(wú)效力》，《清華法學(xué)》2018年第3期。因此，筆者在提出憲法基本要求的同時(shí)也充分肯定了國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)制度形成的制度塑造自由。另外，筆者也僅僅是從憲法原理與規(guī)范出發(fā)對(duì)未來(lái)我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)制度改革與構(gòu)建提出了一些基本要求與愿景，并沒(méi)有具體結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)法律與政策(規(guī)范性文件)一一指出當(dāng)前制度的問(wèn)題與改進(jìn)建議。從這個(gè)意義上說(shuō)，本文的研究是基礎(chǔ)性的，也具有局限性，亟待學(xué)界對(duì)這一課題的后續(xù)深入推進(jìn)。