不服存疑不批捕決定申訴案的辦理
——兼論最高人民檢察院就相關(guān)問題的答復(fù)意見

●金磊 寇立超/文

一、案例及問題的提出

（一）基本案情

2015年1月7日，某區(qū)人民檢察院以證據(jù)不足而對陳某強奸案中犯罪嫌疑人陳某作出不批準逮捕決定，原案被害人袁某的丈夫楊某某不服，向該區(qū)人民檢察院提出申訴。區(qū)人民檢察院原偵查監(jiān)督部門經(jīng)審查認為，不予批準逮捕決定的理由成立，維持原決定，并口頭答復(fù)申訴人。申訴人依然不服，遂向上級檢察院再次提出申訴。

（二）本案反映出的問題

本案反映出的問題主要有：申訴人楊某某將申訴材料遞交上級檢察院負責控告申訴業(yè)務(wù)的部門，該部門能否受理？受理需審查哪些材料？受理后由哪個部門具體辦理？辦理結(jié)果能否再次救濟？

有關(guān)申訴的法律條文對此問題規(guī)定不全面，語焉不詳，實踐中的觀點和做法不一。對此，2015年3月31日，最高人民檢察院原控告廳在對廣東省人民檢察院控告檢察處請示的答復(fù)（《關(guān)于審查受理控告申訴事項有關(guān)問題的答復(fù)》，以下簡稱《答復(fù)》）中，就此問題給出了明確指示：“……偵查監(jiān)督部門對不服本院不批準逮捕決定的申訴作出審查結(jié)論后，被害人不服，向上一級人民檢察院繼續(xù)申訴的，根據(jù)《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第18條規(guī)定，上一級人民檢察院控告檢察部門應(yīng)當受理，按照首辦責任制的要求移送偵查監(jiān)督部門辦理。經(jīng)過兩級人民檢察院審查，被害人仍然不服，繼續(xù)申訴，符合《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》第7條規(guī)定的終結(jié)條件的，省級人民檢察院經(jīng)審查可以作出終結(jié)決定”。但我們認為，關(guān)于這個問題的討論并沒有結(jié)束，可以說之前實踐中的處理意見仍然值得分析，《答復(fù)》意見亦不是完美無缺的。

二、申訴規(guī)定的層次完整及細節(jié)不足

申訴是我國憲法賦予公民的一項基本權(quán)利，具體到訴訟中，申訴是指訴訟當事人或者有關(guān)人員對已經(jīng)生效的判決、裁定或決定不服時，依法向有關(guān)司法機關(guān)提出，請求重新審查并予以處理的活動。相應(yīng)的，刑事訴訟法等部門法又進一步將申訴權(quán)具體化。比如，我國《刑事訴訟法》第180條、第181條分別規(guī)定了被害人、被不起訴人對不起訴決定的申訴，第252條規(guī)定了當事人及其法定代理人、近親屬對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決裁定的申訴。而《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《刑訴規(guī)則》）第315條則進一步補充了關(guān)于申訴的規(guī)定，規(guī)定了被害人對不批準逮捕決定的申訴?？梢哉f，從憲法到部門法，再到司法解釋，對公民的申訴權(quán)給予了較為完整的保護。

但是關(guān)于申訴的具體問題，諸如不同種類的申訴受理，針對同一事項的申訴次數(shù)、辦理、答復(fù)等等問題，規(guī)定不足，有待完善。比如對存疑不批捕決定的申訴次數(shù)問題。根據(jù)上文中提到的《刑訴規(guī)則》第315條之規(guī)定，被害人對于存疑不批捕決定可以申訴，并由偵查監(jiān)督部門辦理，根據(jù)文本解釋，由作出不批準逮捕決定的人民檢察院有偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的相關(guān)部門辦理。根據(jù)本條的規(guī)定，實際將對不批準逮捕決定不服的申訴分為兩種不同案件類型，分類標準正是不批準逮捕決定的理由不同，一種是沒有犯罪事實不批捕，另一種是以其他理由作出的不批準決定。相應(yīng)的，兩種不同類型的申訴，辦理主體和程序也是不同的。

《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》將其中第一種申訴類型劃歸到刑事申訴［1］中，相應(yīng)的按照刑事申訴的有關(guān)規(guī)定辦理，辦理主體為刑事申訴檢察部門；根據(jù)上述辦案規(guī)定第10條第4項的規(guī)定，對沒有犯罪事實不批捕決定不服的申訴，經(jīng)過作出決定的檢察機關(guān)審查或復(fù)查，仍然不服的，可以繼續(xù)向上級人民檢察院申訴。但是對于其他不批準逮捕決定不服的申訴卻只有兩條規(guī)定，一條是《刑訴規(guī)則》第315條，另一條是《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第7條。［2］該兩條只是一種概述性規(guī)定，只規(guī)定了管轄部門，對于實際辦理程序卻沒有規(guī)定。各地又制定了自己的辦案細則，如《北京市人民檢察院審查逮捕辦案細則》第63條規(guī)定：“案件當事人對于因不服檢察機關(guān)作出的逮捕決定或者不服檢察機關(guān)以證據(jù)不足、無逮捕必要為由作出的不逮捕決定而提起申訴的，偵查監(jiān)督部門應(yīng)當對申訴理由進行審查。經(jīng)審查認為理由不成立的，應(yīng)當會同控告申訴部門共同答復(fù)申訴人。經(jīng)審查認為理由成立而需要改變原決定的，按照本細則的相關(guān)規(guī)定辦理”。對于申訴次數(shù)問題，依然未明確，直到2015年3月31日的最高人民檢察院原控告廳的《答復(fù)》。當然這樣也只是明確了申訴次數(shù)和管轄的問題而已。對于不服證據(jù)不足不批捕決定的申訴的辦理有了一系列的依據(jù)，但是依然不能滿足實踐花樣百出的需要，相關(guān)工作仍有待完善。

三、對《答復(fù)》及相關(guān)意見的評析

在《答復(fù)》出臺前，對于上述案件實踐中主要存在以下幾種不同處理意見。

第一種意見是對于該申訴人的申訴，不予受理。理由是現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有規(guī)定可以到上級檢察院二次申訴，根據(jù)刑事法的罪刑法定的思想，令行禁止，沒有規(guī)定可為，則不能為。顯然這是一種機械的規(guī)范分析觀點。規(guī)范分析就是對相關(guān)規(guī)定的基本含義進行分析，并且以這種字面含義為基礎(chǔ)，對于相關(guān)規(guī)定之間的關(guān)系進行分析。規(guī)范分析是所有研究方法的基礎(chǔ)，對準確詮釋法律、嚴格遵守法律方面具有獨特價值，它講究價值無涉，局限性也正在此?？梢哉f，規(guī)范分析是有效的，但不能機械使用。因為當事人提出的是申訴，在《答復(fù)》出臺前，嚴格按照申訴的相關(guān)規(guī)定，故不應(yīng)受理。但是控告申訴業(yè)務(wù)部門作為檢察機關(guān)的窗口部門，不能以一句不受理為由將來訪人拒之門外，但相應(yīng)法律法規(guī)確無規(guī)定，怎么辦？由此出現(xiàn)其他意見。

第二種意見是由控告申訴業(yè)務(wù)部門收材料后轉(zhuǎn)有偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的相關(guān)部門辦理，也就是認為申訴人可以到上級檢察院二次申訴，理由是既然法律法規(guī)沒有規(guī)定，可以類比不服沒有犯罪事實不批捕決定刑事申訴的相關(guān)規(guī)定，充分保障當事人的申訴權(quán)。這種意見更貼近于一種價值分析。簡單地說，價值分析就是價值主體根據(jù)自己的價值需要、價值目標相對于客體的利與弊、好與壞、先進與落后、有用與否等價值進行的研究、判斷。［3］在綜合了維護申訴人權(quán)益和發(fā)揮檢察院法律監(jiān)督職能考量基礎(chǔ)上，實踐中出現(xiàn)了如同第二種意見的解讀，即由上級檢察機關(guān)控告申訴業(yè)務(wù)部門受理，有偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的相關(guān)部門進行審查，繼續(xù)作為一種申訴辦理。但在法律法規(guī)沒有作規(guī)定時，這種做法的合法性就值得探討。

第三種意見——折衷的意見認為，由控告申訴業(yè)務(wù)部門受理，按照處理信訪的相關(guān)規(guī)定處理。申訴人將訴求遞交至控告申訴業(yè)務(wù)部門，就是一種信訪，［4］信訪的處理應(yīng)當遵照《人民檢察院信訪工作規(guī)定》（下稱《信訪工作規(guī)定》）。那么根據(jù)《信訪工作規(guī)定》第5條、第6條、第17條之規(guī)定，［5］該信訪實際仍然是由于申訴人對不批準逮捕決定不服引起，故應(yīng)由控告申訴業(yè)務(wù)部門轉(zhuǎn)下級院控告申訴業(yè)務(wù)部門，并由之轉(zhuǎn)原辦理該案的負責偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的相應(yīng)部門辦理。

而《答復(fù)》采用的觀點正是結(jié)合了第二種、第三種意見：“……根據(jù)《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第18條規(guī)定，上一級人民檢察院控告檢察部門應(yīng)當受理，按照首辦責任制的要求移送偵查監(jiān)督部門辦理。經(jīng)過兩級人民檢察院審查，被害人仍然不服，繼續(xù)申訴，符合《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》第7條規(guī)定的終結(jié)條件的，省級人民檢察院經(jīng)審查可以作出終結(jié)決定?！备鶕?jù)《信訪工作規(guī)定》第18條規(guī)定，“上級人民檢察院受理信訪人不服下級人民檢察院信訪事項處理意見提出的復(fù)查請求?！本褪芾矶栽摋l規(guī)定與上述第三種意見有相同之處，但也略有不同，第三種意見是將之作為信訪進行受理處理，而《答復(fù)》中使用的詞語為“繼續(xù)申訴”，即作為一種申訴進行受理。同時，由此可見《答復(fù)》是將“繼續(xù)申訴”與《信訪工作規(guī)定》第18條的“復(fù)查請求”混同使用了。然后又規(guī)定了按照首辦責任制的要求移送偵查監(jiān)督部門辦理。但是，如果嚴格按照《信訪工作規(guī)定》涉及到的首辦責任制，就該案來說，首辦者實際為區(qū)人民檢察院的原偵查監(jiān)督部門，按照此規(guī)定是否要直接移送區(qū)人民檢察院，由區(qū)人民檢察院負責相應(yīng)的偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的部門再次辦理呢？所以《答復(fù)》并不是一種完美的解釋，在理解上仍然需要補足。

所以，就以上四種意見（含《答復(fù)》意見）而言，處理結(jié)論方面第二種意見與《答復(fù)》意見一致；論證邏輯則是第三種意見與《答復(fù)》相通，但如上分析，《答復(fù)》的論證邏輯仍有疑問。就實質(zhì)處理來說，我們贊同第二種意見和《答復(fù)》意見，即對于不服對以其他理由（沒有犯罪事實以外的）作出不批準逮捕決定不服提出的申訴可以進行二次申訴，由上級院控告檢察部門受理，偵查監(jiān)督部門辦理。原因分析如下：

第一，沒有犯罪事實不批捕與以其他理由不批捕結(jié)果是一樣的，都是不批準逮捕。而刑事法體現(xiàn)了樸素的復(fù)仇理念，報復(fù)情感是刑事法的內(nèi)在根基之一。既然檢察機關(guān)作出了相應(yīng)的處理決定，身為刑事被害人可以進行相應(yīng)的申訴，針對沒有犯罪事實不批準逮捕可以進行二次申訴，針對以其他理由不批準逮捕決定也應(yīng)當可以進行二次申訴。

第二，現(xiàn)行《刑事訴訟法》第92條規(guī)定了“不批捕的異議”，［6］對于不批捕決定沒有進行原因性的區(qū)分，公安機關(guān)一律可以提出復(fù)議（和復(fù)核）。檢察機關(guān)作出的不批準逮捕決定是在公安機關(guān)偵查基礎(chǔ)上的，也即不批捕決定是檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵查工作的（階段性）程序評價后果，公安機關(guān)當然可以提出異議。作為實體后果承擔者之一的被害人，其實際立場是與偵查機關(guān)一致的，所以我們認為被害人亦能夠提出異議（申訴）意見。

第三，根據(jù)人民檢察院組織法的規(guī)定，上級檢察院對下級檢察院有領(lǐng)導權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對于不批準逮捕不服的申訴，如果僅由作出不批準逮捕決定的檢察機關(guān)有偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的相關(guān)部門進行案件辦理（辦理兩次），那么第二次程序設(shè)置將沒有實質(zhì)意義，所以應(yīng)當將第二次程序上提，由上級檢察院對應(yīng)的有偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的部門進行“監(jiān)督”，一方面充分發(fā)揮檢察院的監(jiān)督職能，另一方面也有效保障了被害人的申訴權(quán)利。

四、基于訴訪分離的完善建議

涉法涉訴信訪改革倡導將信訪納入到法治軌道，實現(xiàn)訴訪分離?，F(xiàn)在訴訪交織的形勢嚴峻，訴訪不分的數(shù)量居高不下，需要各方共同努力化解。上文中提到的《信訪工作規(guī)定》是人民檢察院處理信訪的主要依據(jù)，而控告申訴業(yè)務(wù)部門則是信訪的集散地，絕大部分信訪匯集到此，再由此分流處理?！洞饛?fù)》中提到針對該申訴的處理方式，援引了《信訪工作規(guī)定》，按照信訪的處理規(guī)則處理。結(jié)合上文相關(guān)分析，我們建議如下：

一是出臺相關(guān)司法解釋或者規(guī)定，不再援引《信訪工作規(guī)定》，將不服存疑不批捕的申訴專門予以規(guī)定，從法律文件中便開始實現(xiàn)訴訪分離。明確兩次申訴的限制和受理部門及辦理部門的相關(guān)職責。以本文中案例為例，第一次申訴可向該區(qū)人民檢察院控告申訴業(yè)務(wù)部門提出，由控告申訴業(yè)務(wù)部門轉(zhuǎn)有偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的相關(guān)部門部門辦理；辦理完結(jié)后，申訴人可向上級檢察機關(guān)控告申訴業(yè)務(wù)部門提出第二次申訴，由之轉(zhuǎn)本院對應(yīng)的有偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的具體部門辦理，這樣也是符合檢察機關(guān)上級對下級的一種監(jiān)督，防止兩次申訴由同一機關(guān)同一部門辦理出現(xiàn)的流弊。

二是針對不服存疑不批捕決定的申訴案件的辦理，結(jié)論要以書面的形式出具。這一方面是出于規(guī)范化和便利化的考量，另一方面則是對當事人負責，充分保障當事人的權(quán)利。明確第一次答復(fù)與第二次答復(fù)的程序，第一次答復(fù)是要主動告知申訴人第二次申訴的權(quán)利，第二次答復(fù)要向其明確告知，兩次申訴的權(quán)利已經(jīng)用盡，申訴人可以要求釋法說理，但對于該申訴不再進行實體審查。另外，對于該種案件的辦理時限問題，我們的初步意見是，具體時限可參考偵查監(jiān)督的辦案時限，以7日為限，或適當延長，總體時間不宜過長，否則申訴案件的辦理將失去意義。

三是針對該種申訴的息訴工作，由上下級兩院共同做好。其中，有偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)的相關(guān)部門負責釋法說理，控告申訴業(yè)務(wù)部門負責情緒疏導和教育穩(wěn)控。案件辦結(jié)，經(jīng)兩次答復(fù)后，申訴人不能再次提出申訴，遂轉(zhuǎn)為信訪。經(jīng)過充分的釋法說理，可以向省級院報請信訪終結(jié)，這符合訴訪分離改革的精神。

注釋：

［1］根據(jù) 《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》第5條的規(guī)定，刑事申訴是指對人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定或者人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定不服，向人民檢察院提出的申訴。

［2］ 根據(jù)該條規(guī)定，“對不服人民檢察院下列處理決定的申訴，不屬于刑事申訴檢察部門管轄，應(yīng)當分別由人民檢察院相關(guān)職能部門根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》等規(guī)定辦理：（1）不服人民檢察院因事實不清、證據(jù)不足，需要補充偵查而作出的不批準逮捕決定的；（2）不服人民檢察院因雖有證據(jù)證明有犯罪事實，但是不可能判處犯罪嫌疑人徒刑以上刑罰，或者可能判處徒刑以上刑罰，但是不逮捕不致發(fā)生社會危險性而作出的不批準逮捕決定的；（3）不服人民檢察院因應(yīng)當逮捕的犯罪嫌疑人患有嚴重疾病、生活不能自理，或者是懷孕、正在哺乳自己嬰兒的婦女，或者系生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人而作出的不批準逮捕決定的；（4）不服人民檢察院作出的不立案決定的；（5）不服人民檢察院作出的附條件不起訴決定的；（6）不服人民檢察院作出的查封、扣押、凍結(jié)涉案款物決定的；（7）不服人民檢察院對上述決定作出的復(fù)議、復(fù)核、復(fù)查決定的”。

［3］參見王敏遠主編：《刑事訴訟法學》（上），知識產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第13頁。

［4］申訴也是信訪的內(nèi)容之一。

［5］《信訪工作規(guī)定》第5條規(guī)定：“人民檢察院信訪工作應(yīng)當堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與教育疏導相結(jié)合的原則，把矛盾糾紛化解在基層，解決在當?shù)亍?；?條規(guī)定：“人民檢察院信訪工作實行首辦責任制，按照部門職能分工，明確責任，及時將信訪事項解決在首次辦理環(huán)節(jié)”；第17條規(guī)定：“各級人民檢察院受理應(yīng)當由本院管轄的控告、舉報和申訴，以及信訪人提出的建議和意見?！?/p>

［6］《刑事訴訟法》第92條規(guī)定：“公安機關(guān)對人民檢察院不批準逮捕的決定，認為有錯誤的時候，可以要求復(fù)議，但是必須將被拘留的人立即釋放。如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)核。上級人民檢察院應(yīng)當立即復(fù)核，作出是否變更的決定，通知下級人民檢察院和公安機關(guān)執(zhí)行。”