環(huán)境民事公益訴訟案件線索收集與共享的路徑探索*

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［案例一］徐州東興能源公司（以下簡稱“東興公司”）因存在系列環(huán)境違法問題，2013年4月8日、2013年7月12日、2015年3月21日和2016年8月16日被徐州市賈汪區(qū)環(huán)保局責令停止項目建設(shè)，該區(qū)環(huán)保局之后5次對東興公司作出相應(yīng)行政處罰。后東興公司仍然違法生產(chǎn)，而該區(qū)環(huán)保局未采取有效監(jiān)管措施，致使社會公共利益一直于受侵害狀態(tài)。檢察機關(guān)于2016年12月9日向環(huán)保局發(fā)出檢察建議，建議依法采取具體措施，做好環(huán)境保護工作。檢察建議引起相關(guān)部門高度重視，該區(qū)政府責成相關(guān)鎮(zhèn)政府對東興公司的二期工程實行強制停產(chǎn)。該區(qū)環(huán)保局不僅要求東興公司整改，還進駐該企業(yè)，聯(lián)合鎮(zhèn)政府進行強制停產(chǎn)，有效制止了東興公司的污染環(huán)境行為。

［案例二］2013年4月27日，徐州市鴻順造紙有限公司（以下簡稱為“鴻順公司”）因偷排廢水、污水處理設(shè)施不正常運轉(zhuǎn)等違法行為被環(huán)保部門查處。2014年4月5日至6日，鴻順公司將未經(jīng)處理的生產(chǎn)廢水600噸排入蘇北堤河。2015年2月24日至25日，該公司將未經(jīng)處理的生產(chǎn)廢水2000噸直接排入蘇北堤河。在經(jīng)依法督促起訴后，2015年12月22日，徐州市人民檢察院提起民事公益訴訟。2016年4月21日，徐州市中級人民法院作出一審判決，判決鴻順公司于判決生效后30日內(nèi)賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失共計人民幣105.82萬元，支付至徐州市環(huán)境保護公益金專項資金賬戶。鴻順公司不服一審判決，提出上訴。2016年12月23日，江蘇省高級人民法院作出二審判決，駁回上訴，維持原判。

一、環(huán)境民事公益訴訟案件線索的特點

環(huán)境民事公益訴訟案件線索特指環(huán)境污染及生態(tài)破壞的發(fā)生和發(fā)展過程中的線索，以及能夠找到有關(guān)事實的相關(guān)渠道。線索與事實的相關(guān)性涉及到公益訴訟能否啟動的問題。環(huán)境民事公益訴訟案件線索收集不同于其他線索收集，具有以下新特點：

（一）新工作新職能

線索摸排是做好公益訴訟案件的基礎(chǔ)，因為檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是民事訴訟法確立的特殊訴訟制度，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的新方式，而能否建立起合適的線索摸排工作機制，決定著環(huán)境民事公益訴訟案件的數(shù)量多少和質(zhì)量高低。從各地公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)渠道來看，線索多、案件量大的地區(qū)一般都建立了比較完善的案件線索發(fā)現(xiàn)機制。如案例二，徐州市人民檢察院建立了比較完善的線索摸排工作機制才發(fā)現(xiàn)該案線索，該案的線索來源于媒體報道。

（二）線索來源渠道的有限性

關(guān)于線索來源，“在履行職責中發(fā)現(xiàn)”的規(guī)定，讓有的地方行政機關(guān)以此為借口對案件線索提出異議，認為檢察機關(guān)只能在履行法律監(jiān)督職能過程中，甚至是履行民事行政檢察職能過程中發(fā)現(xiàn)案件線索。從實際情況來看，目前公益訴訟線索來源渠道也不暢通，主要依賴于控告、舉報，在刑事案件中發(fā)現(xiàn)或者是行政機關(guān)移送。如案例一，該案的線索來源于原環(huán)境保護部2013年1月21日下發(fā)的整改通知，列明了東興公司存在未落實環(huán)評批復(fù)要求、未經(jīng)批準擅自投入試生產(chǎn)以及超試生產(chǎn)時限未驗收等環(huán)境違法問題。

二、環(huán)境民事公益訴訟案件辦理中的線索問題

實踐中，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索，絕大多數(shù)是從控告、舉報、在辦或已辦刑事案件中發(fā)現(xiàn)，來源較單一，線索數(shù)量有限，在很大程度上制約了公益訴訟工作的開展，具體體現(xiàn)在以下三方面：

（一）案件線索發(fā)現(xiàn)難

經(jīng)過30多年經(jīng)濟快速發(fā)展，中國的經(jīng)濟總量已經(jīng)成為僅次于美國的世界第二大國，但是人民群眾的幸福指數(shù)并沒有上升到同等地位。探究原因，中國面臨的生態(tài)環(huán)境惡化是一條重要因素。對環(huán)境資源的過度消耗，使得環(huán)境污染事故頻發(fā)。環(huán)境污染案件關(guān)涉多種環(huán)境要素，案件類型多元化分布，環(huán)境污染具有損害周期較長、因果關(guān)系難以判斷、各種后果疊加等特點，加之由于排污行為具有隱蔽性，外界很難發(fā)現(xiàn)。

（二）案件線索認定具有專業(yè)性

在案件線索的認定上，檢察人員需要具備專業(yè)知識。首先，案件線索涉及到很多環(huán)境科學(xué)方面的知識，檢察人員需要具備較強的環(huán)境科學(xué)素養(yǎng)，才能夠作出正確的判斷。其次，一般環(huán)境污染行為比較特殊，行為很難查證并且后果不容易確定，確定法律責任比較困難。最后，近年來國家出臺多部關(guān)于環(huán)境保護的法律法規(guī)，也相應(yīng)出臺了配套的措施，這需要檢察人員在環(huán)境保護觀念引領(lǐng)之下，在符合環(huán)境保護的宗旨和目標下合理選擇和適用環(huán)境保護法律規(guī)則。環(huán)境污染涉及環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程、行政法學(xué)、訴訟法學(xué)等很多專業(yè)的知識，再加上環(huán)境污染本身的復(fù)雜性和隱蔽性，這些都對檢察官的專業(yè)素養(yǎng)和司法能力提出了很高的要求。受傳統(tǒng)業(yè)務(wù)和工作范圍的限制，檢察工作人員公益訴訟的知識和技能應(yīng)該進一步加強。

在具體的線索處理上，對檢察官而言，環(huán)境保護相關(guān)知識、環(huán)境保護案件的理念和維護環(huán)境保護利益的平衡能力都需要時間積累及實踐磨合。但是，由于案件數(shù)量少且分散，檢察人員很難培養(yǎng)起環(huán)境保護方面的專業(yè)素養(yǎng)和司法能力。與此同時，當前的環(huán)境保護糾紛樣式多樣，要求檢察人員必須具備相應(yīng)的環(huán)境保護專業(yè)知識，掌握衡量環(huán)境保護個人利益和公共利益的方法，具備經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)能力。同時，還要充分領(lǐng)悟司法的價值追求，熟悉相關(guān)環(huán)境保護法律制度，正確運用法律規(guī)則，使環(huán)境保護法律體系真正發(fā)揮保護環(huán)境和維持生態(tài)的作用。

（三）案件線索具有易受干擾性

由于檢察機關(guān)不完全熟悉行政管理手段，案發(fā)時的污染程度與事后污染調(diào)查的環(huán)境狀況存在較大的差異，故很難在第一時間準確把握污染企業(yè)污染動態(tài)數(shù)據(jù)。如案例一，由于東興公司存在多次污染行為，檢察機關(guān)難以掌握案發(fā)時的污染動態(tài)數(shù)據(jù)信息情況，就只能依據(jù)該區(qū)環(huán)保局作出的行政處罰決定認定排污事實。在進行環(huán)境審判的過程中，檢察機關(guān)經(jīng)常還會面臨著很多案外因素，比如地方政府的地方保護主義、環(huán)境保護和資源開發(fā)方面法律的抵觸，這些都體現(xiàn)了日趨激烈的司法保護需求和環(huán)境保護司法存在的矛盾。［2］再加之檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查權(quán)不具有強制性，檢察機關(guān)向行政機關(guān)取證又困難重重。如案例二，檢察機關(guān)需要從環(huán)境統(tǒng)計部門調(diào)取鴻順公司有關(guān)產(chǎn)量數(shù)據(jù)認定排污事實，但統(tǒng)計部門以鴻順公司不屬于規(guī)模企業(yè)，相關(guān)數(shù)據(jù)未錄入為由表示無法提供。檢察機關(guān)只能多方協(xié)調(diào)，才調(diào)取相關(guān)行政處罰的卷宗材料來認定排污事實。同時，由于地方保護主義的存在，加上體制監(jiān)管不順等因素的影響，制約環(huán)境執(zhí)法的很多老問題都沒能及時得到解決，但與此同時出現(xiàn)了很多新情況、新問題，如跨省污染糾紛，跨界污染牽涉利益關(guān)系復(fù)雜等，污染企業(yè)開始向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)輸出產(chǎn)能，更增加了線索發(fā)現(xiàn)和取證難度。

三、環(huán)境民事公益訴訟案件線索收集與共享的路徑

公益訴訟事關(guān)社會長遠利益，需要檢察機關(guān)與相應(yīng)職能部門的整體投入、協(xié)力推動。檢察機關(guān)不僅要轉(zhuǎn)變工作理念，積極合理作為，還應(yīng)建立內(nèi)外部長效工作機制，搭建線索發(fā)現(xiàn)快捷通道。

（一）積極合理作為

本質(zhì)上講，檢察機關(guān)提起的公益訴訟，向行政機關(guān)調(diào)查取證，這層關(guān)系既敏感又復(fù)雜，再加上行政管理工作有其特有的規(guī)律和特點，檢察機關(guān)在強化監(jiān)督制約工作的同時，要慎行其權(quán)力，不能跨越權(quán)力邊界行使其職能，要在法律賦予其職責范圍內(nèi)，依法開展工作，依法取證，發(fā)現(xiàn)案件線索，絕不能擴大自己的職權(quán)范圍，務(wù)必保證檢察機關(guān)的工作在法制的軌道上運行。同時，環(huán)境保護部門要積極主動配合檢察機關(guān)工作，積極提供案件線索；對于檢察機關(guān)提出的相關(guān)違法行為，積極加以整改，并做好個案解析工作，積極研究相似案件，找出風險點，對存在問題較多的領(lǐng)域，開展源頭治理工作，形成環(huán)境保護的多元共治格局。

（二）堅持專業(yè)化保護

面對新的挑戰(zhàn)，檢察機關(guān)要加強專業(yè)化保護。首先是堅持恢復(fù)性司法。在環(huán)境民事公益訴訟中，要體現(xiàn)出對生態(tài)環(huán)境的專業(yè)化保護，注重生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。其次要堅持預(yù)防性司法，利用預(yù)防性緩解執(zhí)法環(huán)境中的弊端。在環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法過程中，要注意能動司法和行政執(zhí)法的替代性和互補性，能動司法可以替代環(huán)境執(zhí)法的某些不足。過去的環(huán)境司法審判，更多的判定損害賠償。這種責任方式并不能解決污染者的排污行為。最為理想的方式就是能夠預(yù)防環(huán)境污染。要充分認識到環(huán)境污染對整個社會的危害性，對于污染環(huán)境者要進行嚴格判罰，讓其得不償失，只有這樣才能遏制環(huán)境污染事件的發(fā)生。

（三）搭建內(nèi)外部信息共享機制

在檢察機關(guān)內(nèi)部，要搭建 “一體化”信息共享機制，縮短協(xié)查和信息反饋的時間。檢察機關(guān)要完善案件線索登記、備案制度，規(guī)范案件線索管理；要完善案件承辦檢察官及時跟進制度，避免線索流失；要完善檢察機關(guān)內(nèi)部各部門信息互通制度，定期梳理、分析、評估案件線索；要完善檢察機關(guān)內(nèi)部雙向線索移送制度，從不同角度深入推進公益訴訟；要完善上下級檢察機關(guān)協(xié)作制度，必要時，上級檢察機關(guān)要指導(dǎo)、支援基層檢察機關(guān)調(diào)查取證；要完善公益訴訟職能組織，確保人員配置能夠同業(yè)務(wù)開展和職能擴展相協(xié)調(diào)。通過開展典型案件研究以及庭審觀摩等形式，進行有針對性、切實可行的公益訴訟培訓(xùn)工作，提高司法人員的辦案水平和能力。與此同時，刑檢部門在辦理污染環(huán)境等刑事案件中，要按照提起民事公益訴訟的證據(jù)標準補充完善證據(jù)材料，為提起刑事附帶民事公益訴訟做好準備。

在檢察機關(guān)外部，要強化與人大、公安、法院、環(huán)保部門、監(jiān)察部門、政府法制辦、信訪等部門的聯(lián)動機制，形成監(jiān)督合力。如要強化與環(huán)境保護主管部門協(xié)同機制，共同摸索和構(gòu)建出行政檢察和執(zhí)法有效銜接的信息平臺，挑選合適的區(qū)域，開展試點，環(huán)保部門一旦發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件的線索立刻移送檢察機關(guān)，與此同時，檢察機關(guān)可以監(jiān)督環(huán)境保護部門的工作，提前預(yù)警環(huán)境保護部門工作上的履職行為，開啟更多有利于環(huán)保工作的功能，比如公益訴訟程序網(wǎng)上告知。再如要強化同監(jiān)察委員會的信息共享機制，監(jiān)察委員如發(fā)現(xiàn)國家公職人員涉及貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為，可能導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境或者導(dǎo)致已生效的環(huán)境民事公益訴訟案件判決、裁定錯誤的，應(yīng)及時將案件線索移送檢察機關(guān)監(jiān)督。檢察機關(guān)在辦理環(huán)境民事公益訴訟案件時，如發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政機關(guān)或者工作人員拒不配合檢察機關(guān)調(diào)查取證、無正當理由拖延調(diào)查取證，或者不及時采取措施將使國家利益、社會公共利益持續(xù)受到損害的，應(yīng)及時移送監(jiān)察委員會進行監(jiān)督。

（四）搭建多維度案件線索維護平臺

1.建立重大情況通報通道。為了保護國家及社會公共利益，做好突發(fā)性和普遍性問題的處置，探索并構(gòu)建重大情況通報制度，所有部門一旦發(fā)現(xiàn)有關(guān)環(huán)境保護行政執(zhí)法和公益訴訟的情況，一定要互相告知，一起開展處置工作，并及時將信息告知社會。此外，檢察機關(guān)可搭建信息平臺，對環(huán)保組織的訴訟動態(tài)實時跟進，對相關(guān)責任人是否履行義務(wù)，是否依法落實檢察機關(guān)的建議進行監(jiān)督，以促進督促工作的順利啟動和起訴程序的開展。

2.聯(lián)合開展專項行動。相關(guān)單位如環(huán)保部門可以與檢察機關(guān)聯(lián)合開展專項行動，一方面能夠發(fā)揮檢察機關(guān)公益監(jiān)督職能，另一方面可以展示相關(guān)單位的工作職能，如現(xiàn)場勘驗檢查職能和衛(wèi)星遙感職能，使各單位都能充分展示各自的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，協(xié)同工作，有利于環(huán)境保護工作的順利開展和執(zhí)行。如徐州市人民檢察院在辦理案例二的基礎(chǔ)上，聯(lián)合公安、環(huán)保等七部門出臺《關(guān)于在檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作中加強協(xié)作配合的意見》，促進溝通協(xié)作常態(tài)化，明確各單位職責，構(gòu)建公益訴訟有機體。

3.建立專家咨詢平臺。徐州市人民檢察院為解決環(huán)境資源等案件鑒定難、鑒定費用高問題，從高校、環(huán)保、國土、食藥監(jiān)局等單位選聘專家學(xué)者成立公益訴訟專家?guī)?，為公益訴訟案件中涉及的專門性問題提供專業(yè)咨詢意見，有效化解損害后果鑒定難的問題。同時，建議建立專家咨詢費專項保障制度。如案例二中，徐州市人民檢察院聘請公益訴訟專家?guī)斐蓡T中的4名專家提供咨詢意見，專家咨詢費用為每人500元，較第三方鑒定機構(gòu)已顯著降低費用。但在公益訴訟全面推進過程中，涉及面廣、后果難以估計的復(fù)雜案件，必然需要更高的鑒定費用支出。另外，還要完善相關(guān)專家輔助人的管理辦法，充分發(fā)揮專家輔助人的重要作用。與法院溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)檢法專家?guī)斓娜繉?，把檢察機關(guān)聘請的專家同時列入審判機關(guān)專家?guī)欤鲞M檢法兩院對專門性問題的共識。

4.建立聯(lián)席會議機制。在辦理重大、復(fù)雜、敏感或社會反映強烈的行政公益訴訟案件時，檢察機關(guān)可根據(jù)工作需要，邀請監(jiān)察委員會、公安機關(guān)、環(huán)保部門等單位派員進行會商、研討，共同促進行政公益訴訟的順利開展。同時，以上單位可建立起聯(lián)席會議制度，開展定期的、不定期的聯(lián)席會議，共同商討環(huán)境保護領(lǐng)域公益訴訟問題，對雙方看法一致的事項，以會議紀要的方式予以明確，促進行政公益訴訟工作的開展，對于有爭議的事項，共同商討，制定出最佳方案。如檢察機關(guān)可以就環(huán)境保護主管部門涉及到的領(lǐng)域性和系統(tǒng)性問題提出建議和意見；同樣，對檢察機關(guān)工作中存在的問題和弊端，環(huán)境保護主管部門也可以提出改進建議。各單位可以通過各自固定一位聯(lián)絡(luò)專員，構(gòu)建有效的日常聯(lián)絡(luò)機制，確保日常信息溝通和文件傳輸工作能夠及時進行。

當前，檢察機關(guān)提起公益訴訟已成為深化檢察改革的典型樣本，走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。環(huán)境民事公益訴訟在一定程度上展示了司法實力，是司法自信的體現(xiàn)。相信環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展，一定會推動環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，建設(shè)成天藍、地綠、水凈的美麗中國。

注釋：

［1］參見張百靈：《檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的困境與完善——以〈人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法〉為藍本》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第4期。