民事公益檢察權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的沖突及破解

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一、案例及問(wèn)題的引出

（一）基本案情

2005年8月至2006年底，浙江省衢州瑞力杰公司將生產(chǎn)過(guò)程中有機(jī)硅膠裂解產(chǎn)生的廢渣、廢活性炭等工業(yè)廢物堆放填埋于開(kāi)化縣華埠鎮(zhèn)張家村（現(xiàn)新安村）的小龍塢山坳中。經(jīng)浙江環(huán)資檢測(cè)科技有限公司等環(huán)境檢測(cè)部門(mén)檢測(cè)鑒定，2005年8月9日至2016年12月20日期間，瑞力杰公司的工業(yè)廢物造成的生態(tài)損害金額為181700元。初步估算，退役場(chǎng)地修復(fù)及治理費(fèi)用約1240050元。開(kāi)化縣人民檢察院經(jīng)公告后，在無(wú)適格主體起訴的前提下，以公益訴訟人的身份向開(kāi)化縣人民法院提起民事公益訴訟，請(qǐng)求判令被告賠償從生態(tài)受損至2016年12月20日期間服務(wù)功能損失181700元，依法支付修復(fù)開(kāi)化縣華埠鎮(zhèn)新安村小龍塢山坳生態(tài)環(huán)境費(fèi)用1240050元，依法承擔(dān)本案鑒定評(píng)估費(fèi)用98000元、檢測(cè)費(fèi)用27045元。［1］

（二）本案引發(fā)的問(wèn)題思考

本案作為浙江省首例民事公益訴訟案，具有一定的典型意義。筆者在研讀本案后，產(chǎn)生一連串疑惑：一定要通過(guò)民事公益訴訟的方式解決該污染問(wèn)題嗎？通過(guò)行政執(zhí)法來(lái)解決此類(lèi)公益侵害會(huì)不會(huì)更加直接有效？如此污染情況，行政機(jī)關(guān)居然沒(méi)發(fā)現(xiàn)或者沒(méi)采取措施解決問(wèn)題，這其中有無(wú)行政機(jī)關(guān)的懶政、不作為情況？如果存在，那開(kāi)化縣人民檢察院提起行政公益訴訟，在訴前程序過(guò)程中督促行政機(jī)關(guān)將污染問(wèn)題盡量解決應(yīng)該會(huì)更直接，為什么此案一定要選擇民事公益訴訟的路徑來(lái)解決？這些疑惑的存在，反映了當(dāng)前在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與行政執(zhí)法關(guān)系的考量上有所缺失。

檢察機(jī)關(guān)的“公益訴訟”與行政機(jī)關(guān)維護(hù)公益的“行政執(zhí)法”是維護(hù)社會(huì)公共利益的兩種不同方式，即從司法權(quán)和行政權(quán)雙重維度來(lái)為社會(huì)公共利益保駕護(hù)航。因此，在處理社會(huì)公益問(wèn)題時(shí)，兩類(lèi)權(quán)力之間的關(guān)系要清晰、功能定位必須合理、適用程序更要有效銜接，這對(duì)能否很好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公益的目的至關(guān)重要。2017年新修訂的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟分為兩類(lèi)：行政公益訴訟和民事公益訴訟。行政公益訴訟的目的是督促行政機(jī)關(guān)依法履職，其目的與保護(hù)公益的行政執(zhí)法權(quán)欲達(dá)到的執(zhí)法效果是一致的，盡管途徑、手段、方式和方法都不同，但二者都是一種遞進(jìn)、單向、線(xiàn)性的關(guān)系，而非選擇、重復(fù)、混淆甚至替代的關(guān)系。通過(guò)設(shè)置訴前程序，行政公益訴訟只有經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)履職后才能提起，這樣就避免了檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟權(quán)與保護(hù)公益的行政執(zhí)法權(quán)之間的沖突。相比較而言，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與行政執(zhí)法之間的關(guān)系就沒(méi)有行政公益訴訟與行政執(zhí)法之間關(guān)系清晰，二者之間存在功能重疊，方式選擇不清晰，甚至?xí)l(fā)生檢察權(quán)與行政權(quán)的沖突。

二、民事公益檢察權(quán)［2］與行政執(zhí)法權(quán)的沖突表現(xiàn)

（一）維護(hù)公共利益方面存在功能重疊，角色混同的情況

最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中，明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟時(shí)，可以提出要求被告“停止侵害”“排除妨礙”“消除危險(xiǎn)”“恢復(fù)原狀”“賠償損失”“賠禮道歉”等訴求。責(zé)任方式可做如下分類(lèi)：（1）“停止侵害、消除危險(xiǎn)和排除妨礙”，即預(yù)防或阻滯性責(zé)任；（2）“恢復(fù)原狀、 賠禮道歉”，即恢復(fù)性責(zé)任；（3）“賠償損失”，即賠償性責(zé)任。從目前的司法實(shí)踐來(lái)看，預(yù)防、阻滯性責(zé)任與恢復(fù)性責(zé)任是民事公益訴訟中的首選。這兩類(lèi)責(zé)任的功能和效果與行政執(zhí)法手段（行政處罰、行政強(qiáng)制措施等）的功效基本相同。對(duì)損害公益的行為，行政機(jī)關(guān)可以直接做出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等決定，對(duì)違建亂占等情況也可以責(zé)令限期拆除、限期恢復(fù)以及責(zé)令繳納代為治理修復(fù)費(fèi)用等，同樣能夠達(dá)到保護(hù)公益的目的。那么問(wèn)題來(lái)了，民事公益訴訟檢察與行政執(zhí)法都可以達(dá)到保護(hù)公益的目的，兩種方式該如何選擇使用？筆者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，相關(guān)法律、文件對(duì)此都未作明確規(guī)定。

（二）民事公益檢察權(quán)的“強(qiáng)勢(shì)”可能弱化行政權(quán)維護(hù)公益的主導(dǎo)、優(yōu)先地位

衢州瑞力杰化工有限公司污染環(huán)境案中，開(kāi)化縣人民檢察院請(qǐng)求法院判令公益侵害人承擔(dān)民事公益損害賠償金181700元，“公益損害賠償金”是民事公益訴訟所特有的，這也是行政執(zhí)法手段所不具有或者不可替代的。檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)追究民事公益侵害人的民事賠償責(zé)任體現(xiàn)了司法權(quán)的積極屬性，司法權(quán)的積極性也體現(xiàn)了公益檢察權(quán)的“強(qiáng)勢(shì)性”，這種司法強(qiáng)勢(shì)性會(huì)在某種程度上打破檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在維護(hù)公益領(lǐng)域的角色平衡。理論學(xué)界有不少學(xué)者對(duì)此表達(dá)了“堪憂(yōu)”的態(tài)度，有的學(xué)者將民事公益訴訟中的賠償損失、賠禮道歉定性為攻擊性的訴訟請(qǐng)求，將停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等界定為防御性的訴訟請(qǐng)求，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡量避免使用攻擊性的訴訟請(qǐng)求。［3］還有一些學(xué)者參考借鑒外國(guó)立法，認(rèn)為“對(duì)非利害關(guān)系人提起的訴訟，不允許提出損害賠償訴求，僅僅可以提出停止侵害，恢復(fù)原狀等訴求”［4］。

此外，關(guān)于撤訴的規(guī)定，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中都明確規(guī)定了人民檢察院可以撤訴、準(zhǔn)許撤訴的前提是公益訴訟訴求“全部實(shí)現(xiàn)”，［5］這也體現(xiàn)出一種較為強(qiáng)勢(shì)的取向。那么當(dāng)前存在的問(wèn)題是，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在對(duì)公益損害現(xiàn)象、損害程度以及治理等問(wèn)題評(píng)估時(shí)存在認(rèn)識(shí)分歧以及重大爭(zhēng)議時(shí)如何處理？假如在衢州瑞力杰化工有限公司污染環(huán)境案中，行政機(jī)關(guān)介入后，結(jié)合地方整體發(fā)展大局對(duì)該案件采取合理有效措施進(jìn)行處理，經(jīng)過(guò)自行評(píng)估后認(rèn)為處罰100萬(wàn)作為修復(fù)與治理費(fèi)用，公益損害足以得到控制，配合現(xiàn)有的行政執(zhí)法措施足夠有效地保護(hù)公益，公益侵害人衢州瑞力杰化工有限公司接受處罰，資金到位后只要按照給出的方案進(jìn)行修復(fù)就可以了；檢察機(jī)關(guān)則認(rèn)為行政機(jī)關(guān)處罰金額太低，修復(fù)整改力度不夠，當(dāng)前的做法不足以充分保護(hù)公益、救濟(jì)公益損害，甚至認(rèn)為公益侵害人需要承擔(dān)賠償功能損失的責(zé)任等，其“全部訴求”未能實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為工作已經(jīng)做到位，檢察院是可以撤訴或者和解的，檢察機(jī)關(guān)則認(rèn)為未能達(dá)到理想的要求，雙方之間就會(huì)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，即檢察權(quán)與行政權(quán)之間就會(huì)對(duì)抗。行政機(jī)關(guān)一方面認(rèn)為自己作為社會(huì)治理的主要部門(mén)，無(wú)論在工作經(jīng)驗(yàn)還是手段方式上都具有優(yōu)勢(shì)，自己的執(zhí)法措施和為解決問(wèn)題而設(shè)定的要求與標(biāo)準(zhǔn)非常合理，另一方面又非常無(wú)奈，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此不認(rèn)可，要達(dá)到檢察機(jī)關(guān)撤訴的標(biāo)準(zhǔn)就必須在某種程度上聽(tīng)從檢察機(jī)關(guān)的處理意見(jiàn)。倘若發(fā)生這樣的情況，是不是意味著應(yīng)當(dāng)以檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)為主？當(dāng)下一些學(xué)者對(duì)民事公益訴訟的實(shí)踐表示擔(dān)憂(yōu)，認(rèn)為雖然民事公益訴訟剛起步，但檢察權(quán)在公共事務(wù)上的角色變化和權(quán)力擴(kuò)展所引發(fā)的問(wèn)題已經(jīng)初現(xiàn)倪端。［6］筆者認(rèn)為，無(wú)論之后如何發(fā)展，有一點(diǎn)必須承認(rèn)，司法權(quán)適度地強(qiáng)勢(shì)對(duì)于當(dāng)前強(qiáng)化公益保護(hù)以及監(jiān)督行政執(zhí)法是有必要的，也是十分有意義的，但司法權(quán)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，實(shí)踐中必然會(huì)同保護(hù)公益的行政執(zhí)法權(quán)產(chǎn)生對(duì)抗，進(jìn)而影響到保護(hù)公益領(lǐng)域中行政執(zhí)法權(quán)的主導(dǎo)優(yōu)先地位。

三、民事公益檢察權(quán)與維護(hù)公益行政執(zhí)法權(quán)沖突的解決路徑

（一）保護(hù)公益應(yīng)堅(jiān)持行政執(zhí)法權(quán)的主導(dǎo)、優(yōu)先地位

從行政法的理論角度來(lái)看，行政權(quán)被視為是公共利益的主要代表和維護(hù)者，保護(hù)公共利益是行政執(zhí)法的基本任務(wù)。行政執(zhí)法權(quán)在維護(hù)公益方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，其有“專(zhuān)業(yè)性、高效性、靈活性”等特點(diǎn)。相比較之下，檢察權(quán)在維護(hù)公益上具有難以克服的局限性，比如無(wú)專(zhuān)業(yè)的公益損害鑒定設(shè)備與技術(shù)，無(wú)規(guī)范化提取和固定公益損害證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和措施等問(wèn)題。在個(gè)案利益協(xié)調(diào)、個(gè)案裁量和維護(hù)方面，司法權(quán)具有巨大優(yōu)勢(shì)，但在形成普遍性規(guī)則，對(duì)具有共性的普遍損害進(jìn)行“批量化”處理方面，行政權(quán)則更為合適。比如“揚(yáng)塵污染”治理中，每個(gè)揚(yáng)塵污染點(diǎn)具有高度的相似性，點(diǎn)多量大時(shí)，通過(guò)行政權(quán)來(lái)治理污染則更容易、更直接。此外，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟一般訴訟成本高，訴訟程序比較復(fù)雜、漫長(zhǎng)，因此，司法權(quán)作為一種判斷權(quán)，必須保持中立、被動(dòng)性，不宜過(guò)多承擔(dān)保護(hù)公益的職責(zé)。筆者對(duì)域外進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，美國(guó)公益訴訟中的“公民訴訟”定位非常明確，就是對(duì)政府執(zhí)法行為進(jìn)行補(bǔ)充而絕不是替代。與之相反的是，由于印度環(huán)境民事公益訴訟的限制相對(duì)寬松，所以許多環(huán)境類(lèi)糾紛就“跳過(guò)”了行政執(zhí)法，直接進(jìn)入到了訴訟領(lǐng)域，司法權(quán)強(qiáng)勢(shì)崛起，行政權(quán)明顯相對(duì)偏弱，因此也導(dǎo)致了一系列的問(wèn)題。［7］因此筆者認(rèn)為，檢察民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)起到輔助甚至助推行政執(zhí)法權(quán)的作用，使其達(dá)到更好地維護(hù)公益的目的，并且檢察民事公益訴訟的提起，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)窮盡自身職權(quán)為前提，即凡是行政執(zhí)法可以解決的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由行政機(jī)關(guān)去解決。

（二）用民事公益檢察權(quán)助力維護(hù)公益的行政權(quán)有效落實(shí)

不可否認(rèn)行政權(quán)在保護(hù)公益方面也會(huì)出現(xiàn)一些困難，最典型的就是跨行政區(qū)域的環(huán)境污染案件，河流水源下游的行政機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)上游的污染進(jìn)行執(zhí)法處罰。此外，跨行政部門(mén)的執(zhí)法，行政機(jī)關(guān)各個(gè)部門(mén)之間由于部門(mén)利益的不同，就可能出現(xiàn)具有執(zhí)法權(quán)的部門(mén)怠于執(zhí)法，受到影響的相關(guān)執(zhí)法部門(mén)反而無(wú)權(quán)執(zhí)法；還有的案件，有關(guān)部門(mén)雖有權(quán)去處理卻因一些因素畏手畏腳，比如地方政府歷史遺留的“政績(jī)工程”案件，上級(jí)部門(mén)“打了招呼”的案件等，遇到這類(lèi)情況，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起“民事公益訴訟”直接請(qǐng)求公益侵害人承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任，此類(lèi)行政執(zhí)法的難題就破解了。還有些特殊復(fù)雜案件，行政機(jī)關(guān)雖然做出了責(zé)令恢復(fù)、整治等處理決定，但怎樣恢復(fù)，采取什么樣措施來(lái)恢復(fù)，恢復(fù)到何種程度，整治的費(fèi)用需要多少，均沒(méi)有給出細(xì)化、具體的處理方案，因此缺乏可操作性。此時(shí)通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的提起公益訴訟，就可以明確、細(xì)化處罰的內(nèi)容。比如盜伐林木案件就可以明確要求判處侵害人具體補(bǔ)種多少樹(shù)木，補(bǔ)種的樹(shù)苗間距多大等；海洋非法捕撈案件，就可以明確要求侵害人具體放生多少尾魚(yú)苗等等。

（三）用民事公益檢察權(quán)來(lái)補(bǔ)充、監(jiān)督行政權(quán)在維護(hù)公益領(lǐng)域的實(shí)施

實(shí)踐中并不是所有的公益侵害案件都可以用行政執(zhí)法手段調(diào)整，法律雖然是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的依據(jù)，但隨著社會(huì)發(fā)展，各種新事物層出不窮，社會(huì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，法律空白的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在行政執(zhí)法沒(méi)有法律依據(jù)或者法律依據(jù)不是十分清晰時(shí)，行政執(zhí)法權(quán)就無(wú)法及時(shí)介入，更難以采取行政強(qiáng)制措施進(jìn)行處罰，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)就可以從民事侵權(quán)角度，通過(guò)提起民事公益訴訟對(duì)案件進(jìn)行“替代”處理。一些侵害公益的案件中，有的案件造成的公益損害比較大，治理恢復(fù)的代價(jià)、費(fèi)用都比較高昂，倘若由行政機(jī)關(guān)做出行政處罰，可能會(huì)產(chǎn)生處罰的數(shù)額遠(yuǎn)低于違法成本，這種情況下，公益損害人通過(guò)成本計(jì)算就會(huì)選擇以罰代治的方式，這是維護(hù)公益所不愿意看到的，也是規(guī)范化的社會(huì)治理堅(jiān)決不允許的。因此，有時(shí)候行政強(qiáng)制措施不足以制止公益損害，行政罰款數(shù)額也不足以彌補(bǔ)公益損失，這種情況下，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟，請(qǐng)求法院判令公益侵害人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用等民事賠償責(zé)任。還有一些侵害公益的案件，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定后，無(wú)法立刻執(zhí)行，原因是行政相對(duì)人提起了行政復(fù)議、行政訴訟，從復(fù)議到訴訟再到法院執(zhí)行這個(gè)過(guò)程比較漫長(zhǎng)，侵害公益的違法行為就會(huì)一直處于延續(xù)狀態(tài)，無(wú)法得到及時(shí)制止。相比較而言，在制止公益侵害的實(shí)效性方面，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的直接性與優(yōu)越性更加明顯。

（四）構(gòu)建更加合理的民事公益訴訟訴前程序，保障行政執(zhí)法權(quán)優(yōu)先

可以通過(guò)制度構(gòu)建，明確檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的訴前程序，比如可以先通知具有監(jiān)管職責(zé)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，將具體的公益侵害行為、違反的法律法規(guī)、檢察機(jī)關(guān)起訴意圖以及公益侵害人等告知行政機(jī)關(guān)。通知發(fā)出一定期限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將作出的行政執(zhí)法情況向檢察機(jī)關(guān)反饋，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)反饋的情況，提出建議和意見(jiàn)。通知期滿(mǎn)之后，再次進(jìn)行實(shí)地勘察，經(jīng)勘察后發(fā)現(xiàn)仍有必要提起民事公益訴訟的，可以提起民事公益訴訟；勘察后發(fā)現(xiàn)已經(jīng)達(dá)到保護(hù)公益的目的，可以不再提起民事公益訴訟。對(duì)是否有必要提起民事公益訴訟的“衡量標(biāo)準(zhǔn)”如何把握等方面的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)與地方科研院所和高校的合作，組建專(zhuān)家?guī)?，成立?zhuān)家評(píng)審團(tuán)，進(jìn)行客觀(guān)合理的評(píng)論。產(chǎn)生的評(píng)估費(fèi)用問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算規(guī)劃，對(duì)此寧夏等地已經(jīng)出臺(tái)文件開(kāi)始探索。

綜上所述，從某種意義上看，民事公益訴訟檢察對(duì)行政執(zhí)法起到了補(bǔ)充、助推、監(jiān)督的作用，但這種監(jiān)督同“行政公益訴訟”監(jiān)督行政機(jī)關(guān)主觀(guān)不作為不同，“民事公益訴訟”某種層面上監(jiān)督的是行政機(jī)關(guān)非主觀(guān)的行政不作為。這樣一來(lái)，就比較完整地構(gòu)建了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為”的公益訴訟體系，也契合了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位。

注釋?zhuān)?/p>

［1］本案詳見(jiàn)慧聰化工網(wǎng)http://info.chem.hc360.com/2018/02/090759642035.shtml，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2018年12月5日。

［2］民事公益檢察權(quán)，是對(duì)2017年《民事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟權(quán)力的概括表述。

［3］參見(jiàn)肖建國(guó)、宋春龍：《環(huán)境民事公益訴訟程序問(wèn)題研究》，《法律適用》2016年第7期。

［4］張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究》，《清華法學(xué)》2013年第4期。

［5］《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第24條規(guī)定：“在民事公益訴訟審理過(guò)程中，人民檢察院訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，可以撤回起訴”；第49條規(guī)定：“行政公益訴訟審理過(guò)程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法，或者撤回起訴”?！度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第9條規(guī)定：“人民檢察院在法庭辯論終結(jié)前申請(qǐng)撤訴，或者在法庭辯論終結(jié)后，人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，申請(qǐng)撤訴的，應(yīng)予準(zhǔn)許?！?/p>

［6］參見(jiàn)王明遠(yuǎn)：《論我國(guó)環(huán)境公益訴訟發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第1期。

［7］參見(jiàn)顏運(yùn)秋、余彥：《我國(guó)究竟需要什么樣的環(huán)境民事公益訴訟——最高院環(huán)境民事公益訴訟解釋〈征求意見(jiàn)稿〉評(píng)析》，《法治研究》2015年第1期。