基層檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)省級(jí)統(tǒng)管運(yùn)行狀況探析

● 雷正偉/文

本輪司法體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，就是將地方法院檢察院的人財(cái)物決定權(quán)上收并進(jìn)行統(tǒng)一管理，以此來實(shí)現(xiàn)司法的“去地方化”與統(tǒng)一實(shí)施，提升司法公信力。[1]司法體制改革后，省級(jí)財(cái)政對(duì)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障進(jìn)行統(tǒng)籌預(yù)算，給予基層檢察院財(cái)力保障，有效地防止過去受地方財(cái)政影響出現(xiàn)保障標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。特別是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較為薄弱的區(qū)縣人民檢察院，解決了與該省其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)縣同工不同酬的問題，有助于檢察隊(duì)伍的穩(wěn)定和檢察事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。但財(cái)務(wù)省級(jí)統(tǒng)管制度運(yùn)行中出現(xiàn)的一些問題，需要重視并盡快解決。下文以某直轄市Y縣人民檢察院為例，分析省級(jí)統(tǒng)籌管理的改革狀況以及運(yùn)行中存在的問題，提出一些建議。

一、某直轄市Y縣人民檢察院財(cái)務(wù)市級(jí)統(tǒng)管運(yùn)行基本情況

（一）相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障問題

司法體制改革人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，區(qū)縣人民檢察院總體保障經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)了一定幅度增長并實(shí)現(xiàn)了“司法獨(dú)立預(yù)算”，有利于基層檢察院擺脫地方黨政的司法干預(yù)。2016年，Y縣人民檢察院有政法專項(xiàng)編制94個(gè)，實(shí)有政法專項(xiàng)編制干警84人，地方縣級(jí)財(cái)政預(yù)算總指標(biāo)為1582.87萬元，其中人均公用經(jīng)費(fèi)保障為2萬元，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障為498.82萬元。2017年，Y縣人民檢察院人財(cái)物市級(jí)統(tǒng)管后，該年下達(dá)預(yù)算總指標(biāo)為2345.82萬元，同比上升48%；人均公用經(jīng)費(fèi)保障4.3萬元，同比上升了115%；項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障為462.62萬元，同比下降了7%。2018年，市級(jí)財(cái)政下達(dá)預(yù)算總指標(biāo)2316.95萬元，與2017年基本無變化，人均經(jīng)費(fèi)保障4.3萬元，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障419萬元，同比下降了10%。

（二）資產(chǎn)管理模式

按照人財(cái)物市級(jí)統(tǒng)管要求，除對(duì)財(cái)力的統(tǒng)一管理，同時(shí)也對(duì)物進(jìn)行統(tǒng)一管理。市級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)需對(duì)房屋建筑物、土地、車輛、設(shè)備、裝備等資產(chǎn)進(jìn)行上劃，房屋建筑物、土地、車輛由市機(jī)關(guān)事務(wù)局進(jìn)行統(tǒng)一管理，防止資產(chǎn)閑置和重復(fù)建設(shè)。家具、書籍、電腦等日常辦公設(shè)備，由區(qū)縣人民檢察院進(jìn)行管理，登記造冊(cè)，落實(shí)到責(zé)任人，加強(qiáng)日常管理和維護(hù)，有效地保護(hù)了日常物品的完整性，提高了物品的使用價(jià)值和使用年限，節(jié)省了機(jī)關(guān)單位開支。

（三）內(nèi)部控制機(jī)制運(yùn)行

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。[2]Y縣人民檢察院在重大資金支出過程中，對(duì)報(bào)銷開支要求有相關(guān)部門審簽的申請(qǐng)書、黨組會(huì)議研究記錄、重大項(xiàng)目逐級(jí)審簽表（含紀(jì)檢監(jiān)督）、固定資產(chǎn)管理登記、報(bào)銷票據(jù)審簽等審批流程，明確相關(guān)權(quán)限和責(zé)任，避免了責(zé)任不清和推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。建立重大項(xiàng)目建設(shè)事中、事后效率和成本的合理性評(píng)價(jià)機(jī)制，防止貪污和國有資產(chǎn)流失，不斷提高財(cái)務(wù)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

二、基層檢察院財(cái)務(wù)省級(jí)統(tǒng)管存在的問題

（一）激勵(lì)財(cái)務(wù)人員的配套政策和措施滯后

司法體制改革后，財(cái)務(wù)人員以司法行政人員身份參與檢察工作，為檢察業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。但作為司法行政人員，財(cái)務(wù)人員面臨著領(lǐng)導(dǎo)力量削弱和職級(jí)待遇的困擾，如Y縣人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革完成后，以前的檢察技術(shù)、司法警察兩個(gè)部門整合到辦公室，基于領(lǐng)導(dǎo)干部職級(jí)職數(shù)和行政人員比例等問題考慮，辦公室僅配有1名出納和1名會(huì)計(jì)，相對(duì)改革前人員減少了1名辦公室副主任，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員的職級(jí)和待遇得不到有效保障，工作積極性受到一定程度的影響。

（二）省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)指導(dǎo)力度不夠

司法責(zé)任制改革后，區(qū)縣人民檢察院財(cái)務(wù)管理上劃省級(jí)統(tǒng)管，由省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)相關(guān)處室（某直轄市為市財(cái)政局政法處）負(fù)責(zé)對(duì)各區(qū)縣人民檢察院財(cái)務(wù)管理的指導(dǎo)和對(duì)接聯(lián)絡(luò)工作。由于省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)管理處室編制和人員沒有增加，而管理行政單位增多、“盤子拉大”，工作任務(wù)加重；另外，因財(cái)務(wù)省級(jí)統(tǒng)管不久，省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)各區(qū)縣人民檢察院情況掌握還不夠熟悉，對(duì)下悉心指導(dǎo)的力度和管理的質(zhì)效普遍偏低。

（三）項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申報(bào)和統(tǒng)籌不科學(xué)

從目前運(yùn)行情況來看，基層檢察院預(yù)算編制還不夠科學(xué)，部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的申報(bào)未納入編制預(yù)算或預(yù)算金額統(tǒng)籌考慮不足，年中再進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)追加難以通過省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的審批，就會(huì)造成項(xiàng)目擱淺、延期或從公用經(jīng)費(fèi)中抽出部分資金進(jìn)行填充，導(dǎo)致人均公用經(jīng)費(fèi)保障下降，不能充分保障檢察業(yè)務(wù)工作高效開展。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)要求基層檢察院普遍實(shí)施的個(gè)別項(xiàng)目缺乏統(tǒng)籌性安排，在項(xiàng)目推動(dòng)實(shí)施過程中基層檢察院公用經(jīng)費(fèi)無力承擔(dān)，需向省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)申請(qǐng)追加項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)，但省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)考慮申報(bào)項(xiàng)目具有系統(tǒng)性的問題，要求基層檢察院提供省級(jí)發(fā)改委立項(xiàng)審批性資料，因基層檢察院無資格向省級(jí)發(fā)改部門提請(qǐng)立項(xiàng)審批而最終導(dǎo)致上級(jí)部署安排無法落實(shí)落地。

（四）資產(chǎn)管理制度不健全

省級(jí)統(tǒng)管模式下，筆者發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)縣人民檢察院因人員變動(dòng)、專業(yè)性不強(qiáng)、機(jī)制不健全等歷史遺留問題，資產(chǎn)管理有些混亂，大型的房屋產(chǎn)權(quán)、車輛、裝備等固定資產(chǎn)還沒有及時(shí)上劃，存在區(qū)縣和省級(jí)兩頭重復(fù)管理的情況。固定資產(chǎn)管理缺乏健全機(jī)制，存在國有資產(chǎn)的范圍界定不清、管理責(zé)任落實(shí)不到位、核銷核減處置難以及家具、書籍、電腦等日常辦公設(shè)備、環(huán)境布置則由會(huì)計(jì)人員兼管等問題。國有資產(chǎn)政府采購程序容易出現(xiàn)同等質(zhì)量采購成本偏高的問題，特別是電子技術(shù)設(shè)備產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)開放程度不高，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在購置許多專業(yè)裝備和涉密設(shè)備時(shí)需要從特定廠家和具有行業(yè)保密資質(zhì)的廠家采購，在采購這些設(shè)備時(shí)要求必須通過政府采購程序，造成出現(xiàn)價(jià)格高、使用性能不強(qiáng)等情況。

（五）隊(duì)伍專業(yè)素能匹配度不高

區(qū)縣人民檢察院財(cái)務(wù)人員普遍存在專業(yè)素養(yǎng)不扎實(shí)的問題，甚至還有部分人員屬于非財(cái)會(huì)專業(yè)人員從事財(cái)務(wù)工作，這對(duì)準(zhǔn)確執(zhí)行財(cái)經(jīng)法律法規(guī)有一定的負(fù)面效應(yīng)。司法體制改革后，基層檢察院財(cái)務(wù)省級(jí)統(tǒng)管對(duì)財(cái)務(wù)管理科學(xué)技術(shù)運(yùn)用和規(guī)范性提出了新的要求，經(jīng)費(fèi)預(yù)算、國庫支付、非稅管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、工資報(bào)送、財(cái)政供養(yǎng)人員報(bào)送、政法經(jīng)費(fèi)報(bào)表、決算報(bào)表均由電子數(shù)據(jù)進(jìn)行交換，有些系統(tǒng)已經(jīng)與財(cái)政機(jī)關(guān)專線鏈接進(jìn)行財(cái)務(wù)工作管理。但是現(xiàn)實(shí)工作中，財(cái)務(wù)人員忙于各項(xiàng)工作，難以及時(shí)熟悉新的會(huì)計(jì)管理制度、政府電子采購平臺(tái)、操作流程、網(wǎng)上簽批OA流程等，容易導(dǎo)致管理不規(guī)范或出現(xiàn)疏漏，不利于全盤考量和管理、使用資金。

三、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理工作的建議

（一）推動(dòng)財(cái)務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

工作人員素質(zhì)決定單位財(cái)務(wù)管理水平，財(cái)務(wù)管理需要專業(yè)的知識(shí)和技能，所以要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平。[3]在招錄檢察人員時(shí)，注重招錄具有財(cái)會(huì)專業(yè)知識(shí)的人才，做到人崗相適，嚴(yán)把“入口關(guān)”。加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，每年可由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)組織開展針對(duì)檢察財(cái)務(wù)管理業(yè)務(wù)的專項(xiàng)培訓(xùn)，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的實(shí)際操作性。鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，對(duì)符合工作實(shí)際需要的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，單位應(yīng)給予支持。此外，需加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德教育，開展各項(xiàng)專題教育活動(dòng)，樹立宗旨意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平。

（二）加強(qiáng)對(duì)基層檢察院項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)申報(bào)的統(tǒng)籌和指導(dǎo)

除年底按照規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算外，對(duì)于涉及到最高人民檢察院和省級(jí)檢察機(jī)關(guān)要求在全國或全省實(shí)施的項(xiàng)目，筆者認(rèn)為可以考慮“一盤棋”統(tǒng)籌安排，由文件擬定部門牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，統(tǒng)一意見建議或制定方案后再行文要求基層落實(shí)，盡量避免資源浪費(fèi)和基層檢察院推動(dòng)難等情況發(fā)生。比如，智慧檢務(wù)系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)務(wù)統(tǒng)管單位結(jié)合工作安排，可以適度加強(qiáng)對(duì)基層檢察院財(cái)務(wù)管理情況的調(diào)研指導(dǎo)，了解和掌握基層檢察院經(jīng)費(fèi)保障使用、財(cái)務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)方面存在的問題，便于后期財(cái)務(wù)預(yù)算統(tǒng)籌和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障管理，增強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的針對(duì)性。

（三）完善省級(jí)財(cái)務(wù)統(tǒng)管模式下國有資產(chǎn)管理方式

為了減輕省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)面對(duì)基層檢察院龐大的資產(chǎn)管理壓力，提升其管理效能，筆者認(rèn)為，由省級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)局按照省級(jí)機(jī)關(guān)單位固定資產(chǎn)管理方式，加快對(duì)基層檢察院房屋、土地等固定資產(chǎn)上劃和進(jìn)行有效管理，徹底解決“橫縱兩頭管理”的情況。對(duì)車輛、裝備等動(dòng)產(chǎn)按要求由省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，及時(shí)提供有效費(fèi)用保障；對(duì)其他涉及到檢察機(jī)關(guān)日常裝備和辦公性用品的財(cái)物實(shí)行存貨管理，讓其符合一般性物品的特性和使用價(jià)值，便于檢察機(jī)關(guān)正常辦案使用和管理。另外，隨著政府會(huì)計(jì)制度改革的推進(jìn)，權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的推行，各級(jí)基層檢察院至少還應(yīng)配備1名專職資產(chǎn)管理員，加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)單位固定資產(chǎn)的管理。

（四)建立完善檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度

檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理工作關(guān)系到整體運(yùn)行，具有十分重要的意義，應(yīng)作為“一把手”工程進(jìn)行加強(qiáng)。[4]通過內(nèi)部控制制度建設(shè)，從項(xiàng)目立項(xiàng)審批、票據(jù)審簽、資金撥付等多級(jí)流程進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)形成院領(lǐng)導(dǎo)重視、財(cái)務(wù)人員監(jiān)督、紀(jì)檢參與的監(jiān)督模式，杜絕“一支筆”審簽報(bào)賬，有效降低財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。如Y縣人民檢察院內(nèi)控管理制度具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和監(jiān)督的實(shí)效性，可以結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行借鑒。定期或不定期加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)管后基層檢察院財(cái)務(wù)運(yùn)行的監(jiān)督，重點(diǎn)檢查財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)或重點(diǎn)環(huán)節(jié)，及時(shí)要求整改落實(shí)，防止財(cái)務(wù)管理因疏于監(jiān)管而引發(fā)國有資產(chǎn)流失。

檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)省級(jí)統(tǒng)管是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌考慮各方面的因素，持之以恒促創(chuàng)新、抓落實(shí)，才能形成完備的檢察財(cái)務(wù)管理制度保障體系。隨著司法體制改革逐步深入推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)省級(jí)統(tǒng)管與檢察權(quán)運(yùn)行將更加協(xié)調(diào)、高效，有助于推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，彰顯新時(shí)代中國特色社會(huì)主義檢察制度的優(yōu)越性，更好地滿足人民群眾對(duì)法治、公平、正義等方面新的、更高要求。

注釋：

[1]參見陳杭平：《“人才物省級(jí)統(tǒng)管”改革的成效與完善》，在第十二屆中國法學(xué)青年論壇上的報(bào)告。

[2]參見財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，該文件自2014年1月1日起施行。

[3]參見尚維珊：《淺談司法機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理存在的問題及對(duì)策》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)論壇——中國改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展學(xué)術(shù)討論會(huì)文集》2015年12月5日。

[4]參見袁媛：《省統(tǒng)管模式下檢察機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理制度研究》，載《法制與社會(huì)》2016年第28期。