重大監(jiān)督事項案件化辦理應(yīng)破解“三個難題”達成“四個轉(zhuǎn)向”實現(xiàn)“五個規(guī)范”

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黨的十八大以來，黨中央進一步重視和發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，隨著三大訴訟法的不斷修改完善，檢察監(jiān)督體系已從傳統(tǒng)的偵查活動監(jiān)督逐漸向刑事執(zhí)行監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟等領(lǐng)域拓展，形成了綜合性檢察監(jiān)督體系。適應(yīng)監(jiān)督形勢新變化，張軍檢察長向全國檢察機關(guān)提出要求，“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”，這是把監(jiān)督與辦案放在了并重位置。但反觀多年來的檢察實際，工作重心偏向了辦案，弱化了監(jiān)督，監(jiān)督成為了“木桶效應(yīng)”的那塊短板。相較于辦案，監(jiān)督也是檢察機關(guān)的主責主業(yè)，必須予以加強。而且，長期以來，檢察機關(guān)實際是以“辦事”而不是“辦案”的方式來辦理檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)，導(dǎo)致檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)辦理過程不規(guī)范，嚴重影響了檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督的剛性和權(quán)威。

當前，實行重大監(jiān)督事項案件化辦理就是增強監(jiān)督實效的有效手段，最高人民檢察院在“十三五”規(guī)劃中對該項工作予以明確，這是檢察機關(guān)推進監(jiān)督事項從“辦事模式”向“辦案模式+辦事模式”轉(zhuǎn)變的重要舉措。所謂重大監(jiān)督事項案件化辦理，是指檢察機關(guān)在刑事訴訟監(jiān)督（偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督）、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益訴訟等領(lǐng)域內(nèi)，對重大監(jiān)督事項（被監(jiān)督對象的重大違法行為），以案件化方式（統(tǒng)一的證據(jù)標準和程序要求）規(guī)范辦理的一種工作模式。這項工作的推進，帶來了干警履職能力的提升，打造出優(yōu)質(zhì)檢察“產(chǎn)品”，實現(xiàn)了“雙贏多贏共贏”效果。在具體實踐中，要不斷發(fā)現(xiàn)新問題，提出新的思路。

一、通過破解“三個難題”打破發(fā)展屏障

多年來，法律法規(guī)對辦案工作程序的規(guī)定相對具體、完備，對監(jiān)督工作的規(guī)定則相對原則、薄弱，相當一部分監(jiān)督事項附屬于訴訟規(guī)則，法律監(jiān)督成為辦案的“副產(chǎn)品”，使得許多已經(jīng)有法律規(guī)定的監(jiān)督工作因缺乏規(guī)范性、程序性和法治性而無處著力、難以開展，制約了檢察監(jiān)督特別是監(jiān)督事項案件化辦理工作的良性發(fā)展。這里主要有三個突出問題。

一是線索混亂帶來的程序啟動難題，當前的監(jiān)督線索狀況是多頭受理、分散管理、總量不明，有控申部門收到線索、有業(yè)務(wù)部門辦案中發(fā)現(xiàn)線索，也有通過媒體掌握的線索等，這種監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)具有一定的偶然性和不確定性，導(dǎo)致監(jiān)督猶如“九龍治水”，不能有效轉(zhuǎn)化為監(jiān)督實效。因此，就需要統(tǒng)一管控監(jiān)督線索，以內(nèi)部移送機制整合線索資源平臺，形成詳細臺賬，逐項整合分析，將其中可案件化辦理的線索及時轉(zhuǎn)化，并督促跟進。

二是方式隨意帶來的剛性不足難題，因為現(xiàn)行監(jiān)督?jīng)]有設(shè)置明確的立案程序、立案標準、證據(jù)標準和結(jié)案標準，實踐中的操作更是五花八門，使用的法律文書也是各種各樣，無法充分體現(xiàn)和彰顯法律監(jiān)督的制裁性和權(quán)威性，引發(fā)出監(jiān)督對象收到監(jiān)督?jīng)Q定不糾正、不反對、不理會的“三不”現(xiàn)象，減損了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的剛性和執(zhí)行力。這就需要明確具體的程序，從流程上統(tǒng)一規(guī)范，從文書上統(tǒng)一格式，從方式上統(tǒng)一標準，要做到所有文書線上運行，所有節(jié)點流程監(jiān)控，切實消除監(jiān)督隨意化的情況。而且，由于監(jiān)督辦案不同于認定犯罪，監(jiān)督事項的多樣化和復(fù)雜性決定了其證據(jù)標準不能像刑事犯罪認定那樣有一個統(tǒng)一、清晰的證明標準，使得證據(jù)的收集、固定和運用也不相同。不僅如此，根據(jù)監(jiān)督事項違法程度的不同，最終的監(jiān)督手段和處理結(jié)果也有所不同，有的僅需要發(fā)出檢察建議，有的需要發(fā)糾違通知書，還有的甚至可能涉及犯罪需要移送監(jiān)察委。這就需要根據(jù)不同的案件類別，建立差別化證據(jù)規(guī)則，并通過這一規(guī)則調(diào)整和約束重大監(jiān)督案件辦理的證明行為，增強檢察機關(guān)監(jiān)督結(jié)論的合理性和結(jié)論的權(quán)威性。

三是被動應(yīng)付帶來的怠于履職難題，由于將監(jiān)督事項案件化辦理需要投入大量的人力物力財力，有時還存在費力不討好現(xiàn)象，因此有些檢察人員就不愿去開展這項工作，即便開展一些也是迫于考核壓力應(yīng)付。特別是員額制改革實施以來，由于監(jiān)督工作沒有計入工作量、工作業(yè)績不易顯現(xiàn)等，監(jiān)督工作弱化趨勢更加明顯。這些問題直接導(dǎo)致監(jiān)督過程虛化、監(jiān)督效力不高。張軍檢察長指出，開展監(jiān)督，實質(zhì)上是啟動糾錯程序，促進被監(jiān)督單位重新審視并自我糾錯，監(jiān)督機關(guān)與被監(jiān)督機關(guān)責任是共同的，目標是一致的，贏則共贏，損則同損。只有轉(zhuǎn)變思想，認同理念，那么這種應(yīng)付式的怠于履職現(xiàn)象就自然不存在了。當然，轉(zhuǎn)變理念的同時，也要通過建立一套嚴密的程序規(guī)范、證據(jù)規(guī)則和管理流程，實現(xiàn)檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)具體化、要求明確化、標準統(tǒng)一化，推進重大監(jiān)督事項案件化辦理。

二、通過達成“四個轉(zhuǎn)向”指明轉(zhuǎn)型方位

案件化辦理就要有案件化辦理的樣子，搞監(jiān)督就是要參照辦案的成熟模式去操作，并不是對傳統(tǒng)監(jiān)督方式的零敲碎打，而是對檢察監(jiān)督工作從整體上進行模式轉(zhuǎn)變，作出全新的適應(yīng)方向。

一是加強統(tǒng)一管理，實現(xiàn)從“隨意監(jiān)督”向“規(guī)范監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮案管部門案件統(tǒng)一管理職能，重大監(jiān)督事項案件化辦理也要與辦案同標準，做到接受案管部門的統(tǒng)一管理，所有監(jiān)督線索由案管部門統(tǒng)一管理，啟動監(jiān)督程序一律交由案管部門受理，案件化辦理一律上線統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，一律接受案件流程監(jiān)控，一律接受案件質(zhì)量評查，用成熟的辦案規(guī)范格式指引監(jiān)督程式規(guī)范化。

二是實行統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)從“碎片監(jiān)督”向“一體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。就監(jiān)督節(jié)點來講，要統(tǒng)籌事前、事中、事后監(jiān)督全過程，做到不留死角全覆蓋。就監(jiān)督主體來講，要統(tǒng)籌刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟四方面力量，整合資源，不局限于個性問題的點對點監(jiān)督，也做好以點帶面工作，針對共性問題提出綜合性整改要求，用好聯(lián)席會議、協(xié)作監(jiān)督等機制，跟蹤監(jiān)督直至整改落實。

三是用好調(diào)查核實，實現(xiàn)從“形式監(jiān)督”向“實質(zhì)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。要用好法律新賦予檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)，明確案件化辦理的辦案環(huán)節(jié)，規(guī)范調(diào)查核實步驟，依法使用詢問、查閱、復(fù)制、調(diào)取等取證程序，依法依規(guī)使用受理案件登記表、立案決定書、調(diào)查筆錄、詢問筆錄、審查報告、檢察官聯(lián)席會議記錄等法律文書，并全程系統(tǒng)留痕，避免類似“一份糾正違法+一份回復(fù)函就是一個監(jiān)督案件”的情況發(fā)生。

四是引入量化評價，實現(xiàn)從“被動監(jiān)督”向“主動監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。出現(xiàn)被動監(jiān)督的原因很大程度上是沒有壓力，更沒有動力，所以在引入重大監(jiān)督事項案件化辦理后，重大事項監(jiān)督案件要全部錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，通過系統(tǒng)輪案規(guī)則交員額檢察官辦理，辦理情況納入員額檢察管量化考評體系，與辦案同等標準評價，用考評這個“指揮棒”引導(dǎo)檢察官主動開展監(jiān)督。

三、通過實現(xiàn)“五個規(guī)范”提升監(jiān)督剛性

重大監(jiān)督事項案件化辦理的發(fā)展必然要經(jīng)過規(guī)范來實現(xiàn)，也必須要通過規(guī)范來彰顯監(jiān)督權(quán)威。在現(xiàn)有的法律框架下，我們要做到積極構(gòu)建重大監(jiān)督事項案件化辦理工作模式，實現(xiàn)監(jiān)督方式、手段、機制明確具體，監(jiān)督工作運行流暢、高效，監(jiān)督品質(zhì)和監(jiān)督質(zhì)效不斷提升，彰顯法律監(jiān)督權(quán)威。

一是規(guī)范重大事項范圍，從嚴把握外延。要根據(jù)監(jiān)督比例原則，綜合考慮“嚴重的違法行為”“嚴重侵害當事人人身或財產(chǎn)權(quán)利”“嚴重侵害當事人訴訟權(quán)益”等因素，突出“重大”二字，將口頭可糾正的輕微違法排除在案件化辦理范疇之外，體現(xiàn)出監(jiān)督的嚴肅性。

二是規(guī)范案件化要素內(nèi)容，明確監(jiān)督構(gòu)成。實現(xiàn)案件化要同時具備四要素，要做到辦理過程案卷化，必須形成各種內(nèi)、外部文書以及辦案人員收集、調(diào)取的相關(guān)證據(jù)材料等，實現(xiàn)監(jiān)督文書組卷歸檔；做到調(diào)查結(jié)果證據(jù)化，通過依法收集和調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料來證明違法行為是否存在，增強監(jiān)督結(jié)論的權(quán)威性，貫徹證據(jù)裁判原則；做到辦理流程程序化，嚴格依照既定的立案條件、清晰的取證規(guī)則、明確的認定標準以及規(guī)范的處置意見實施監(jiān)督，確保運行流程規(guī)范；做到?jīng)Q定宣告儀式化，確定公開宣告制度，將監(jiān)督?jīng)Q定以公開宣告方式向被監(jiān)督對象送達，體現(xiàn)公正監(jiān)督權(quán)威。

三是規(guī)范事實證據(jù)規(guī)則，優(yōu)化標準體系。要建立差異化證明標準，針對不同流程環(huán)節(jié)設(shè)置差異化的等級標準，針對不同類型監(jiān)督事項建立差異化證據(jù)規(guī)則，就證據(jù)種類、范圍和證明標準、方法等內(nèi)容形成證據(jù)標準體系。要建立科學的質(zhì)量標準，研究制定監(jiān)督業(yè)務(wù)考核評價核心指標，引導(dǎo)檢察官積極開展監(jiān)督工作，實現(xiàn)監(jiān)督數(shù)量、質(zhì)量、效果有機統(tǒng)一。要建立完整的辦案機制，堅持內(nèi)部流程管理與外部程序再造相結(jié)合，對內(nèi)，加強協(xié)調(diào)機制，建立信息共享、情況互通、密切配合的銜接工作機制；對外，建立健全對偵查違法行為的調(diào)查核實機制，讓調(diào)查核實過程成為監(jiān)督的重要手段和途徑，提升監(jiān)督的精細化和準確性。這是遵循監(jiān)督規(guī)律的具體做法，使受理后可查，調(diào)查后可改，實現(xiàn)重大監(jiān)督事項案件化工作的有序推進。

四是規(guī)范案件化辦理流程，統(tǒng)一監(jiān)督路徑。重大監(jiān)督事項案件化辦理主要可分為六個流程，分別是線索受理、立案、調(diào)查核實、糾正違法、跟蹤反饋和結(jié)案歸檔六個節(jié)點。其中，線索受理環(huán)節(jié)應(yīng)交由案管部門集中統(tǒng)一管理、評估和分流；立案環(huán)節(jié)由主管檢察長從嚴把關(guān)程序啟動；調(diào)查核實環(huán)節(jié)員額檢察管要依法取證，規(guī)范使用法律文書；糾正違法環(huán)節(jié)在形成調(diào)查報告后要借力檢察官聯(lián)系會議，確保發(fā)出文書規(guī)范可行；跟蹤反饋環(huán)節(jié)重點關(guān)注整改情況，整改不佳的專項監(jiān)督推進；結(jié)案歸檔環(huán)節(jié)要參照統(tǒng)一卷宗標準裝訂成卷，移交檔案室歸檔。

五是規(guī)范體制機制保障，夯實基礎(chǔ)建設(shè)。做好監(jiān)督的基礎(chǔ)首先是隊伍建設(shè)，要結(jié)合司法責任制改革和檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的要求，建立符合監(jiān)督工作特點的辦案組織，完善訴訟監(jiān)督案件的檢察官權(quán)力清單，明確質(zhì)量評價標準，突出檢察官的監(jiān)督主體地位，建立起培養(yǎng)監(jiān)督人才的良性機制，打造優(yōu)質(zhì)監(jiān)督隊伍，做到敢監(jiān)督、善監(jiān)督。同時，適應(yīng)新時代要求，信息化是必備的，要配齊監(jiān)督必需信息化設(shè)備，通過信息化手段輔助監(jiān)督，助推監(jiān)督效率水平雙提升。

綜上，通過分析并掌握重大監(jiān)督事項案件化辦理的三個屏障問題，我們有了破解難題的思路，通過在實際監(jiān)督過程中達成四個轉(zhuǎn)向，我們摸清了轉(zhuǎn)型方位，通過實現(xiàn)五個規(guī)范，我們有了推動重大監(jiān)督事項案件化辦理良性發(fā)展的具體路徑。相信在我們的共同努力之下，重大監(jiān)督事項案件化辦理工作將不斷步入正軌，檢察監(jiān)督體系也將不斷發(fā)展完善。