提升服務(wù)民生“補(bǔ)、強(qiáng)、聯(lián)”功效新時(shí)代社會(huì)工作發(fā)展探析

20世紀(jì)80年代，我國(guó)社會(huì)工作在民政部門(mén)尋找有效回應(yīng)新增社會(huì)服務(wù)需求抓手和提升部門(mén)服務(wù)效能的背景下逐步獲得發(fā)展。在一系列發(fā)展社會(huì)工作政策不斷出臺(tái)的背后，是政府對(duì)于發(fā)展社會(huì)工作認(rèn)識(shí)的逐步深化。而推動(dòng)這種認(rèn)識(shí)逐步深化的動(dòng)力則主要源于我國(guó)從社會(huì)管理邁向社會(huì)治理所產(chǎn)生的強(qiáng)大推力。新時(shí)代的社會(huì)工作發(fā)展要勇于回應(yīng)時(shí)代需求，兼顧補(bǔ)救與發(fā)展、階段與長(zhǎng)期、重點(diǎn)與普遍性問(wèn)題，繼續(xù)發(fā)揮好服務(wù)困境人群的核心功能，持續(xù)深化專(zhuān)業(yè)社會(huì)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，提升服務(wù)民生“補(bǔ)、強(qiáng)、聯(lián)”功效，助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

政策演進(jìn)視角下的社會(huì)工作發(fā)展

（一）參與公共服務(wù)和社會(huì)管理

我國(guó)社會(huì)工作自20世紀(jì)80年代恢復(fù)發(fā)展以來(lái)，存在人才培養(yǎng)規(guī)模相對(duì)較小、對(duì)口就業(yè)崗位較為缺乏以及社會(huì)知曉度較低等問(wèn)題。2006年10月，十六屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，首次明確了黨對(duì)社會(huì)工作人才在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的具體定位：參與公共服務(wù)供給和社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，也間接指明了社會(huì)工作的生長(zhǎng)空間——公共服務(wù)、社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。至此，社會(huì)工作發(fā)展迎來(lái)了歷史轉(zhuǎn)機(jī)。

公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)的具體范疇雖有所不同，但二者的共性與核心都體現(xiàn)在“服務(wù)”一詞上。而社會(huì)工作自誕生之日起，就是以回應(yīng)社會(huì)需求為使命的，通過(guò)向有不同需求的服務(wù)對(duì)象提供所需服務(wù)，解決問(wèn)題，化解矛盾，提升服務(wù)對(duì)象福祉，促進(jìn)社會(huì)和諧。社會(huì)管理作為中國(guó)特有的一個(gè)政策語(yǔ)匯，主要內(nèi)容包括了維護(hù)社會(huì)公平公正、解決社會(huì)問(wèn)題、疏解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等，社會(huì)工作的使命也與之相契合。正因如此，由民政部門(mén)主導(dǎo)發(fā)展的社會(huì)工作逐步受到黨和其他政府部門(mén)的重視，進(jìn)而被納入社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建大局中，在政府主導(dǎo)推動(dòng)以及教育界、實(shí)務(wù)界的不懈努力下加快發(fā)展步伐。

2010年至2012年，中央連續(xù)出臺(tái)三份關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的文件。與此同時(shí)，政府也在積極開(kāi)拓社會(huì)工作發(fā)展領(lǐng)域。2012年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，提出為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，鼓勵(lì)多元主體參與服務(wù)供給。明確社會(huì)工作人才隊(duì)伍與志愿者隊(duì)伍應(yīng)一起成為加強(qiáng)社區(qū)基本公共服務(wù)能力的人力支持，社會(huì)工作參與公共服務(wù)的定位日益明晰。

（二）參與社會(huì)治理

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，“社會(huì)治理”一詞在黨的文件中正式出現(xiàn)。從社會(huì)管理走向社會(huì)治理，代表著政府治國(guó)理政方略的變化，具體體現(xiàn)在從黨政包攬走向黨全面領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多元主體共同參與社會(huì)治理；從“穩(wěn)定壓倒一切”到重視民生服務(wù)；從政府管控，走向政府服務(wù)；從重事后干預(yù)處置，到重視源頭治理。社會(huì)工作的發(fā)展定位也經(jīng)歷了從參與社會(huì)管理轉(zhuǎn)變到參與社會(huì)治理、助力社會(huì)治理創(chuàng)新，到推動(dòng)社會(huì)治理社會(huì)化、精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化的轉(zhuǎn)變。

2015年至2018年，連續(xù)四年的政府工作報(bào)告中都專(zhuān)門(mén)提到了有關(guān)發(fā)展社會(huì)工作的內(nèi)容。2019年的政府工作報(bào)告未再直接提及社會(huì)工作一詞，而是使用了“引導(dǎo)支持社會(huì)組織、人道救助、志愿服務(wù)、慈善事業(yè)健康發(fā)展”的表述。這種變化的背后，是源于黨和政府在此之前的頂層制度設(shè)計(jì)中，如《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》以及黨的十九大報(bào)告等，已經(jīng)為社會(huì)工作的發(fā)展預(yù)留了空間，并且指明了下一步的主要發(fā)展方向。《“十三五”規(guī)劃》提出“加強(qiáng)社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才服務(wù)貧困地區(qū)計(jì)劃、農(nóng)村留守人員社會(huì)保護(hù)計(jì)劃、城鎮(zhèn)流動(dòng)人口社會(huì)融入計(jì)劃、特殊群體社會(huì)關(guān)愛(ài)計(jì)劃，推進(jìn)社會(huì)工作者專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，力爭(zhēng)到2020年社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總規(guī)模達(dá)145萬(wàn)人”。黨的十九大報(bào)告提出，基層是社會(huì)治理的重心，不斷提升社會(huì)治理的社會(huì)化、法制化、智能化以及專(zhuān)業(yè)化水平。在這樣的轉(zhuǎn)變下，社會(huì)工作在繼續(xù)發(fā)揮自身促進(jìn)社會(huì)服務(wù)多樣化、專(zhuān)業(yè)化核心功能的同時(shí)，要進(jìn)一步探索落實(shí)社會(huì)治理重心向基層下移和精細(xì)化的要求。

社會(huì)工作內(nèi)在屬性與社會(huì)治理的契合性討論

社會(huì)工作作為創(chuàng)新社會(huì)治理，助力政府社會(huì)治理能力提升以及現(xiàn)代化國(guó)家治理體系建設(shè)工具的研究，可以從社會(huì)工作參與社會(huì)治理的合理性、社會(huì)工作的發(fā)展定位與功能以及社會(huì)工作參與社會(huì)治理的路徑三個(gè)角度展開(kāi)討論。

（一）社會(huì)工作參與社會(huì)治理的合理性

第一，社會(huì)工作秉持“以人為本、助人自助”的價(jià)值觀(guān)?！耙匀藶楸尽钡膬r(jià)值觀(guān)與社會(huì)治理倡導(dǎo)的民生為本的價(jià)值訴求不謀而合?！爸俗灾睆?qiáng)調(diào)通過(guò)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)，使服務(wù)對(duì)象擁有自我服務(wù)、自我管理和自我發(fā)展的能力，幫助服務(wù)對(duì)象從“匱乏、無(wú)力”的狀態(tài)中脫離出來(lái)，趨近“自信、積極”的社會(huì)公民。這對(duì)呼喚成熟社會(huì)的社會(huì)治理來(lái)說(shuō)，是一個(gè)積極的回應(yīng)。

第二，社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)個(gè)別化的工作視角。將服務(wù)對(duì)象置于其所身處的宏觀(guān)、微觀(guān)環(huán)境內(nèi)，用富有人性關(guān)懷的態(tài)度及方法去了解服務(wù)對(duì)象的感受、需求，并通過(guò)專(zhuān)業(yè)的服務(wù)方法，為其設(shè)置個(gè)性化的服務(wù)方案。這與社會(huì)治理要求的服務(wù)專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化、精細(xì)化具有內(nèi)在一致性。

第三，弱勢(shì)群體是社會(huì)工作最為基礎(chǔ)的服務(wù)對(duì)象。弱勢(shì)群體在社會(huì)分配格局中往往處于最底層、最無(wú)助的狀態(tài)。社會(huì)工作對(duì)于助力弱勢(shì)群體參與共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果具有積極的意義，而社會(huì)治理旨在全面推進(jìn)共建共治共享的格局，從這個(gè)角度出發(fā)，社會(huì)工作對(duì)社會(huì)治理具有顯著的促進(jìn)作用。

第四，社會(huì)工作的“尊重、平等、保密、服務(wù)對(duì)象自主決定、優(yōu)勢(shì)視角”等原則，使其具有柔性化的工作特征。這對(duì)于疏導(dǎo)社會(huì)矛盾、化解社會(huì)問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)和諧均有著積極的作用，也為推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。

第五，社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)“人在情境中”的服務(wù)視角，使得社會(huì)工作者能夠從服務(wù)對(duì)象個(gè)體及其所處環(huán)境兩方面去分析和解決問(wèn)題，而不是簡(jiǎn)單地采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”這種碎片化、割裂式的視角。這與強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)化、綜合性的社會(huì)治理不謀而合。

第六，社會(huì)工作涵蓋治療、預(yù)防和發(fā)展三個(gè)層面的系統(tǒng)服務(wù)。個(gè)案工作、小組工作和社區(qū)工作這三大直接工作方法以及社會(huì)工作行政等間接工作方法共同形成了一套科學(xué)有效的助人系統(tǒng)。通過(guò)整合服務(wù)、個(gè)案管理等形式，幫助服務(wù)對(duì)象自身、服務(wù)對(duì)象與外部環(huán)境之間重新建立起社會(huì)支持網(wǎng)路，破解社會(huì)原子化帶來(lái)的人際疏離等問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)融合，從而在一定程度上降低了社會(huì)治理的成本。

社會(huì)工作“以人為本、助人自助”的價(jià)值觀(guān)、個(gè)別化的工作原則、以弱勢(shì)群體為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象、柔性化的服務(wù)方式以及兼顧治療、預(yù)防及發(fā)展的系統(tǒng)服務(wù)等特點(diǎn)，使其具有參與社會(huì)治理的合理性。

（二）社會(huì)工作參與社會(huì)治理的定位與功能

現(xiàn)有研究關(guān)于社會(huì)工作在社會(huì)治理中的定位概括來(lái)說(shuō)主要有“主體、內(nèi)容與手段”說(shuō)以及“創(chuàng)新”說(shuō)等?！爸黧w、內(nèi)容與手段”說(shuō)認(rèn)為，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才是構(gòu)成社會(huì)治理主體的一個(gè)重要組成部分，社會(huì)工作則構(gòu)成了社會(huì)治理的基礎(chǔ)內(nèi)容，同時(shí)社會(huì)工作又是社會(huì)治理的一種手段或工具?！皠?chuàng)新”說(shuō)則主要突出了社會(huì)工作通過(guò)為不同的服務(wù)對(duì)象以及整體社會(huì)提供服務(wù)，來(lái)推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。與社會(huì)工作在社會(huì)治理中的定位密切相聯(lián)，社會(huì)工作參與社會(huì)治理的功能概況來(lái)說(shuō)既包括宏觀(guān)層面促進(jìn)社會(huì)治理的理念、制度、結(jié)構(gòu)、機(jī)制等的建立健全，也包括中觀(guān)層面豐富社會(huì)服務(wù)供給，保障促進(jìn)民生以及微觀(guān)層面的具體社會(huì)服務(wù)提供。

（三）社會(huì)工作參與社會(huì)治理路徑

社會(huì)工作參與社會(huì)治理路徑的研究大致可以遵循這樣一種思路來(lái)理解：在國(guó)家“五位一體”發(fā)展模式和“四個(gè)全面”治國(guó)方針的總體框架內(nèi)，基于社會(huì)工作的優(yōu)勢(shì)功能，探索通過(guò)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)系統(tǒng)廣泛融合，推進(jìn)社會(huì)治理深入發(fā)展。重點(diǎn)發(fā)揮社會(huì)工作參與社會(huì)服務(wù)供給側(cè)改革、創(chuàng)新社會(huì)治理手段的作用。例如，郭偉和就提出，社會(huì)工作可通過(guò)介入公眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力提升，間接助力國(guó)家經(jīng)濟(jì)供給側(cè)改革事業(yè)，緩解在去產(chǎn)能、去庫(kù)存產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中造成的民生壓力；通過(guò)助力農(nóng)村扶貧、促進(jìn)農(nóng)民合作、加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)等舉措，促進(jìn)基層社會(huì)治理的精細(xì)化。我國(guó)現(xiàn)有民生服務(wù)存在一些短板領(lǐng)域需要補(bǔ)齊。既然要補(bǔ)，就要確保資源分配的準(zhǔn)確性。羅觀(guān)翠提出，社會(huì)服務(wù)有效供給的前提條件主要包括服務(wù)對(duì)象的瞄準(zhǔn)要精確、服務(wù)內(nèi)容的提供要準(zhǔn)確以及服務(wù)提供要有效率。而社會(huì)工作在科學(xué)評(píng)估需求、合理配置資源以及提供服務(wù)方面能夠發(fā)揮專(zhuān)業(yè)作用，盡可能避免資源的浪費(fèi)。

提升服務(wù)民生的“補(bǔ)、強(qiáng)、聯(lián)”功效，邁向社會(huì)工作發(fā)展新征程

黨的十八大以來(lái)，日益凸顯民生為本的社會(huì)治理價(jià)值訴求，推進(jìn)社會(huì)公平正義的社會(huì)治理核心要義，突出服務(wù)基層為重心的社會(huì)治理重點(diǎn)，對(duì)社會(huì)工作的發(fā)展發(fā)出了時(shí)代新召喚，規(guī)劃了新征程。

（一）提升服務(wù)民生的“補(bǔ)、強(qiáng)、聯(lián)”功效

回應(yīng)社會(huì)需求，提供服務(wù)對(duì)象所需服務(wù)，既是社會(huì)工作的基礎(chǔ)定位，也是核心定位所在。隨著不同時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)以及生態(tài)的發(fā)展，社會(huì)工作服務(wù)對(duì)象的構(gòu)成及其需求也在不斷變化。但“萬(wàn)變不離其宗”，而這個(gè)“宗”就是民生訴求。2017年，黨的十九大提出，“民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題”。因此，社會(huì)工作要繼續(xù)發(fā)揮對(duì)基礎(chǔ)民生服務(wù)的“補(bǔ)充”作用，特別要“加強(qiáng)”對(duì)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)類(lèi)民生服務(wù)的參與力度，增強(qiáng)弱勢(shì)群體、困境人群、社區(qū)治理等社會(huì)服務(wù)的供給力度。

2019年的政府工作報(bào)告提出，支持社會(huì)力量“增加非基本公共服務(wù)供給”。社會(huì)工作在發(fā)揮自身核心作用，參與公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)供給之外，還要加大參與非基礎(chǔ)性公共服務(wù)的研究與探索，通過(guò)發(fā)揮自身“四個(gè)聯(lián)結(jié)”的功能優(yōu)勢(shì)，將不同領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同部門(mén)和組織之間的資源等更好地整合起來(lái)，進(jìn)一步提升民生服務(wù)品質(zhì)，增加人民群眾的獲得感、幸福感。一聯(lián)社區(qū)，通過(guò)精準(zhǔn)、有效地下沉力量至基層，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理，社會(huì)工作可以破解碎片化社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響，促進(jìn)社區(qū)的重新聯(lián)結(jié)；二聯(lián)領(lǐng)域，基于多種類(lèi)型的民生服務(wù)，社會(huì)工作可將政府、市場(chǎng)以及社會(huì)的資源匯聚一起，合力服務(wù)民生；三聯(lián)機(jī)制，在社會(huì)治理重心下移的背景下，社會(huì)工作可將不同部門(mén)間、不同層級(jí)間現(xiàn)有的工作機(jī)制聯(lián)結(jié)起來(lái)，推進(jìn)工作機(jī)制的協(xié)調(diào)性，提升民生服務(wù)供給效率；四聯(lián)區(qū)域，在推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新形勢(shì)下，社會(huì)工作可促進(jìn)不同地域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）基層深耕，民生導(dǎo)向，邁向發(fā)展新征程

基層深耕。十九大以來(lái)，社會(huì)治理重心繼續(xù)下移?；鶎痈蔀樯鐣?huì)工作的核心作用領(lǐng)域，牢固樹(shù)立以城鄉(xiāng)社區(qū)為根本服務(wù)陣地的意識(shí)，推動(dòng)社區(qū)治理精細(xì)化。南京探索“全科社工”建設(shè)，不斷提高社區(qū)服務(wù)效能；上海市長(zhǎng)寧區(qū)打造“家庭救助顧問(wèn)”服務(wù)模式，力圖通過(guò)社會(huì)工作、政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等跨域合作，提升困難家庭社會(huì)救助的精準(zhǔn)性與成效性；北京出臺(tái)《加強(qiáng)新時(shí)代街道工作意見(jiàn)》，突出到一線(xiàn)解決民生問(wèn)題的工作導(dǎo)向以及“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的工作機(jī)制。

助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2019年的中央1號(hào)文件明確了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是必須完成的“硬任務(wù)”。而此前“三區(qū)”社工人才支持計(jì)劃、民政部“牽手計(jì)劃”等的實(shí)施，使社會(huì)工作已積累了一定的扶貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)脫貧的經(jīng)驗(yàn)。在助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的過(guò)程中，社會(huì)工作要繼續(xù)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，厘清問(wèn)題、找準(zhǔn)需求、對(duì)接資源、提供服務(wù)，提升脫貧服務(wù)的精準(zhǔn)與有效性。

加強(qiáng)跨域合作。一要加強(qiáng)與群團(tuán)組織的合作。在黨全面增強(qiáng)自身執(zhí)政本領(lǐng)，突出“牽頭”與“抓總”的核心領(lǐng)導(dǎo)作用背景下，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織的改革也在不斷深化。黨中央有關(guān)群團(tuán)工作要“保持政治性、先進(jìn)性、群眾性”、特別是要重點(diǎn)解決脫離群眾問(wèn)題的要求，為社會(huì)工作繼續(xù)深化與工、青、婦等群團(tuán)組織合作提供了新契機(jī)。二要加強(qiáng)與慈善組織和社會(huì)組織的合作。由于現(xiàn)階段社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才與社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量距離滿(mǎn)足社會(huì)需求仍有較大缺口。因此，加大社會(huì)工作與慈善組織和社會(huì)組織的合作，凝心聚力，通過(guò)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，對(duì)豐富民生服務(wù)供給、提升民生服務(wù)品質(zhì)有著積極的意義。三要繼續(xù)在黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府主導(dǎo)下，深化社會(huì)治理領(lǐng)域的政社合作。要加大社會(huì)工作服務(wù)基層黨建力度，以黨建為引領(lǐng)，推動(dòng)社會(huì)工作在共建共治共享社區(qū)治理格局中打通資源壁壘、加強(qiáng)跨域合作、發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，奮力譜寫(xiě)民生服務(wù)時(shí)代新篇章。