日本開展生態(tài)環(huán)境治理的主要做法及啟示

年 猛

進(jìn)入20世紀(jì)以來，隨著大多數(shù)發(fā)展中國家進(jìn)入工業(yè)化階段，環(huán)境污染從區(qū)域性問題演變成為全球性治理難題，嚴(yán)重威脅著人類的生存與發(fā)展。自改革開放以來，中國經(jīng)歷了大規(guī)模的工業(yè)化與城市化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)獲得高速增長的同時(shí)，也帶來了大氣污染、水污染、土壤污染等環(huán)境污染問題，對中國未來的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。與中國相比，日本也同樣面臨過工業(yè)化進(jìn)程中帶來的環(huán)境污染問題，但由于較早開展了工業(yè)化，對生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)也實(shí)施較早，形成了一套行之有效的環(huán)保舉措，對中國及全球其他國家或地區(qū)治理環(huán)境問題具有一定的借鑒意義。

日本開展生態(tài)環(huán)境治理的主要做法

在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長階段，日本一躍成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，與此同時(shí)生態(tài)環(huán)境污染日益嚴(yán)重，民眾與企業(yè)之間矛盾愈發(fā)尖銳。上世紀(jì)6 0 年代，三重縣四日市發(fā)生了被稱為“四日市哮喘”的疾病，這是石油化學(xué)聯(lián)合企業(yè)排放亞硫酸氣體導(dǎo)致的呼吸器官疾病。1967年9月，患者及其死者家屬就大氣污染造成的健康損害，起訴四日市6家石化聯(lián)合企業(yè)，請求其賠償損失并支付撫恤金。以此審判為契機(jī)，日本開始正式推進(jìn)環(huán)境法制的完善工作。目前，日本已經(jīng)形成了比較成熟且行之有效的環(huán)境治理體系，主要做法包括以下幾個(gè)方面：

（一）完善環(huán)境法制，明確政府職責(zé)

《環(huán)境基本法》是日本政府開展環(huán)境治理的主要法律依據(jù)，該法以1967年《公害對策基本法》為基礎(chǔ)，經(jīng)歷1970年對《公害對策基本法》進(jìn)行徹底修訂，至1993年正式頒布，歷時(shí)26年。日本《環(huán)境基本法》以“建立低環(huán)境負(fù)荷、可持續(xù)發(fā)展的社會”“享受和繼承環(huán)境的恩惠”“積極推進(jìn)國際協(xié)調(diào)框架下的地球環(huán)境保護(hù)”為三大基本理念，規(guī)定政府的主要職責(zé)包括建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、制定計(jì)劃和糾紛處理，具體如下：

首先，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)建立方面，中央政府相關(guān)部門應(yīng)針對涉及大氣污染、水質(zhì)污濁、土壤及噪聲污染的環(huán)境條件，從保護(hù)人們健康和維護(hù)生活環(huán)境的角度出發(fā)，組織相關(guān)領(lǐng)域醫(yī)學(xué)專家等通過協(xié)商確定各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，明確環(huán)境保護(hù)的政策目標(biāo)，并實(shí)施檢測。

其次，在計(jì)劃制定方面，主要包括“環(huán)境基本計(jì)劃”和“防公害計(jì)劃”兩類。中央政府制定“環(huán)境基本計(jì)劃”，該計(jì)劃重點(diǎn)規(guī)定用以實(shí)現(xiàn)環(huán)境基本法理念的具體政策措施以及中央與地方政府之間的職責(zé)分工等內(nèi)容。“防公害計(jì)劃”主要是針對已經(jīng)遭受嚴(yán)重公害危害地區(qū)，以確保達(dá)到環(huán)境基本法確定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為目的，由中央政府向地方政府明示環(huán)境保護(hù)基本方針并指示其制定本地“防公害計(jì)劃”，此計(jì)劃由相關(guān)都道府縣知事經(jīng)內(nèi)閣總理大臣批準(zhǔn)后制定，規(guī)定防治公害的具體政策措施。

最后，在糾紛處理方面，一方面，明確規(guī)定政府對于遭受環(huán)境污染危害的居民與排放方之間發(fā)生糾紛的具體支援事項(xiàng)。另一方面，地方政府設(shè)有相關(guān)咨詢窗口，并由專家組成的委員會實(shí)施實(shí)際調(diào)停工作，實(shí)際產(chǎn)生的費(fèi)用多半由政府承擔(dān)。

（二）實(shí)施環(huán)境教育策略，提升各類主體環(huán)保意識

從上世紀(jì)70年代開始，日本政府就開始積極推進(jìn)公害教育、自然體驗(yàn)學(xué)習(xí)等來提升國民等各類社會主體環(huán)保意識，并積極推動(dòng)環(huán)保教育立法。90年代，日本政府開始推廣和實(shí)施“可持續(xù)發(fā)展教育（ESD）”實(shí)踐，直到1993年11月環(huán)境教育才正式寫入法律，在《環(huán)境基本法》第25條明確規(guī)定“推進(jìn)環(huán)境教育等工作”。2003年日本政府專門推出《環(huán)境教育推進(jìn)法》，以加深環(huán)境保護(hù)而開展的教育與學(xué)習(xí)活動(dòng)，在這部法律的基礎(chǔ)上，2011年6月日本政府又推出了《環(huán)境教育等促進(jìn)法》（以下簡稱“促進(jìn)法”），由環(huán)境省、文部科學(xué)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和國土交通省五部門聯(lián)合負(fù)責(zé)，于2012年10月正式實(shí)施至今。“促進(jìn)法”將“可持續(xù)發(fā)展教育”理念進(jìn)一步明確化，主要包括以下三個(gè)方面：

一是明確環(huán)境教育的基本理念?！按龠M(jìn)法”第三條規(guī)定促進(jìn)環(huán)境教育的基本理念為“第一，尊重國民和民間團(tuán)體等的自主意愿，在對等的立場上互相協(xié)作實(shí)施；第二，促使環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌發(fā)展，形成循環(huán)型社會；第三，通過體驗(yàn)活動(dòng)，營造尊重生命、珍惜自然、為保護(hù)環(huán)境貢獻(xiàn)力量的社會氛圍；第四，更加關(guān)注國土保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民生活穩(wěn)定和文化歷史傳統(tǒng)等相協(xié)調(diào)?！?/p>

二是確定各類行為主體責(zé)任和義務(wù)。首先，明確中央與地方政府責(zé)任分工，中央政府負(fù)責(zé)制定關(guān)于環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意愿和環(huán)境教育以及推進(jìn)社會各類主體協(xié)同合作的基本方針，規(guī)定地方政府要制作推進(jìn)環(huán)境教育等工作的行動(dòng)計(jì)劃并成立地區(qū)協(xié)議會以商討促進(jìn)本地環(huán)境保護(hù)教育相關(guān)工作。其次，規(guī)定國民、民間團(tuán)體等在家庭、工作場所、公共場合等要自主實(shí)施環(huán)境教育等活動(dòng)。

三是加強(qiáng)與環(huán)境教育相關(guān)的基礎(chǔ)工作。主要包括：由政府指定一些非營利團(tuán)體作為開展環(huán)境教育活動(dòng)的主體；政府對從事環(huán)境教育的民間企業(yè)及其相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)認(rèn)證和注冊等；完善學(xué)校對學(xué)生開展的環(huán)境教育；以及對促進(jìn)環(huán)境教育產(chǎn)生重要貢獻(xiàn)的個(gè)人或團(tuán)體予以表彰等。

（三）鼓勵(lì)社會公眾監(jiān)督，強(qiáng)化企業(yè)社會責(zé)任

為更好地促進(jìn)各類主體樹立環(huán)境保護(hù)的法律意識，提高政府環(huán)境監(jiān)控效率，日本政府鼓勵(lì)全社會各類主體，尤其是媒體參與環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中。為促使企業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，日本政府也相繼出臺了《環(huán)境基本法》的下位法，包括《大氣污染防止法》等對企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。例如：制定生產(chǎn)型企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)；對企業(yè)進(jìn)行行政指導(dǎo)，引導(dǎo)企業(yè)自主改善生產(chǎn)過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境污染問題；鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)環(huán)保技術(shù)，并進(jìn)行相應(yīng)資金補(bǔ)貼；以及對企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測等。

為確保企業(yè)生產(chǎn)行為符合法律的要求，提高企業(yè)惡意污染環(huán)境的成本，日本政府在《大氣污染防止法》和《水質(zhì)污濁防止法》中，引進(jìn)了民法中的“無過錯(cuò)責(zé)任制度”的損害賠償責(zé)任，即“由于大氣污染和水質(zhì)污濁導(dǎo)致居民健康受到損害的，無論其有無過錯(cuò)，均認(rèn)定污染物質(zhì)排放方承擔(dān)賠償責(zé)任”。從實(shí)踐來看，“無過失責(zé)任”是對企業(yè)損害生態(tài)環(huán)境處罰條例中最具有威懾力的，在審判公害受害者起訴污染企業(yè)的訴訟案件中，均是原告勝出。

（四）積極參與和推動(dòng)全球環(huán)境保護(hù)事業(yè)，提高日本國際話語權(quán)

日本政府非常重視和參與全球環(huán)保事業(yè)，積極向全球各國推廣日本環(huán)保經(jīng)驗(yàn)和理念。從具體環(huán)保治理做法和實(shí)施效果來看，日本環(huán)境治理已經(jīng)位于全球前列。

日本政府一方面通過積極參加聯(lián)合國等國際組織開展的國際性環(huán)境與發(fā)展會議等，參與和制定國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，顯著提高了日本政府在全球環(huán)境保護(hù)議題領(lǐng)域的國際話語權(quán)。另一方面，日本政府還通過加強(qiáng)與其他國家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作等形式積極開展環(huán)境外交活動(dòng)，不僅提升了日本國的國際形象，也有利于日本國內(nèi)環(huán)保經(jīng)驗(yàn)的推廣和環(huán)保相關(guān)企業(yè)的海外事業(yè)拓展。

日本環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

從上世紀(jì)60年代末以來，日本政府重視和積極推動(dòng)本土生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)取得了非常好的成效，一些做法也贏得了一定的國際聲譽(yù)，提升了日本戰(zhàn)后的國際形象。例如，日本家庭垃圾分類與回收做法、全社會對環(huán)保的重視以及由此衍生的先進(jìn)環(huán)保技術(shù)等等，對其他國家尤其是正在推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展中國家在治理環(huán)境方面提供了一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。從日本環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景來看，有以下啟示：

（一）日本走了“先污染、后治理”的道路，需要做好環(huán)保與高質(zhì)量發(fā)展間的平衡

從目前發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化歷程來看，沒有任何一個(gè)發(fā)達(dá)國家脫離“先污染、后治理”的道路，日本同樣未能例外。日本環(huán)境污染最嚴(yán)重時(shí)期也是其戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期，日本政府正式實(shí)施環(huán)境保護(hù)治理舉措始于1967年的《公害對策基本法》出臺，并在1970年的國會中放棄了以經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展方針，開始實(shí)施以環(huán)境保護(hù)為優(yōu)先的舉措，而這一時(shí)期日本的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)位于全球第二，是僅次于美國的經(jīng)濟(jì)體。

近年來，無論是政界、學(xué)術(shù)界，還是國外、國內(nèi)，關(guān)于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)孰優(yōu)先”的爭論不絕于耳。總體來看，發(fā)達(dá)國家更傾向于向全球推行更加嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)則，而發(fā)展中國家基于發(fā)展的需要，并不希望本國的工業(yè)化進(jìn)程束縛于環(huán)保政策，這就涉及“國家發(fā)展權(quán)”問題。既然發(fā)達(dá)國家都未能擺脫“先污染、后治理”的規(guī)律，那又何以借環(huán)保議題來限制發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展？對中國來說，盡管經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)位居全球第二，但從人均來看仍然較低，依然處于發(fā)展中國家水平，工業(yè)化進(jìn)程也仍未結(jié)束，發(fā)展仍然是第一要義，而在發(fā)展方式的選擇上應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“高投入、高耗能、低效益的粗放型增長”向“低投入、高產(chǎn)出、高效益的高質(zhì)量發(fā)展”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，這也是中國政府目前正在實(shí)施的戰(zhàn)略舉措。

（二）法治化是環(huán)境治理的基礎(chǔ)

從日本環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)來看，積極推動(dòng)環(huán)境治理手段及其政策法制化對推動(dòng)環(huán)境保護(hù)至關(guān)重要。從重視環(huán)境保護(hù)以來，日本政府就不斷推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的立法工作，并根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要而不斷完善環(huán)境保護(hù)的法律體系，明確政府、居民、企業(yè)等各類社會主體的責(zé)任和義務(wù)，一切做到有法可依、依法而行。推動(dòng)中國生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要將生態(tài)環(huán)境治理納入法治化的軌道。

從日本經(jīng)驗(yàn)來看，推進(jìn)中國環(huán)境治理法治化需要從以下三個(gè)方面著手：一是全面梳理現(xiàn)有法律法規(guī)，補(bǔ)充和完善環(huán)境治理法律體系；二是明確政府、個(gè)人、企業(yè)等各類主體的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)，提高環(huán)境治理執(zhí)法司法能力；三是完善環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度，在大氣、水污染等領(lǐng)域引入排放方“無過錯(cuò)責(zé)任”制度。

（三）環(huán)保教育事半功倍

日本政府在開展環(huán)境治理的初始就一直重視對國民及其他社會主體環(huán)保意識的培養(yǎng)、宣傳和教育，并通過立法的形式來保障環(huán)保教育事業(yè)的推進(jìn)。從實(shí)施效果來看，環(huán)保教育可謂是達(dá)到了事半功倍的效果。目前，日本民眾普遍環(huán)保意識較強(qiáng)，尤其體現(xiàn)在對家庭垃圾的分類處理、對保護(hù)周邊環(huán)境的自主責(zé)任感等，有效降低了政府對環(huán)境治理的公共成本。此外，這種長期進(jìn)行的環(huán)境教育已經(jīng)在日本全社會形成了一種強(qiáng)大的社會輿論氛圍，這無形中對企業(yè)、個(gè)人及其他社會團(tuán)體形成了一種約束，成為法治手段的重要補(bǔ)充。

借鑒日本實(shí)行的環(huán)保教育經(jīng)驗(yàn)，建議中國政府加大對環(huán)境教育事業(yè)的投入力度，開展從學(xué)前到大學(xué)的環(huán)保教育課程，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保的宣傳力度，在全社會形成保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)的良好氛圍。