刑事附帶民事公益訴訟發(fā)展的實踐路徑
——以甘肅省開展“刑事附帶民事公益訴訟”專項活動為視角

● 劉開俊 張 源/文

［案例一］自2012 年開始，李偉平及其子李亞東二人在未辦理合法開采手續(xù)的情況下，雇傭他人使用挖掘機等施工機械先后在平川區(qū)刀楞山、陳兒山等地，通過剝離地表植被等方式非法開采陶土資源出售給陶瓷生產(chǎn)廠家。2017 年3 月，白銀市國土資源局平川分局對其作出行政處罰決定，責(zé)令李亞東停止違法行為，沒收無證開采的礦產(chǎn)品和違法所得，并處以罰款。但李偉平及李亞東繼續(xù)非法開采，因大面積機械化作業(yè)，地表植被和礦產(chǎn)資源被破壞，加劇了水土流失和土地荒漠化。2019年6 月25 日，由平川區(qū)人民檢察院提起公訴的李偉平等黑惡勢力犯罪團伙在平川區(qū)法院公開宣判，首犯李偉平犯尋釁滋事罪、非法采礦罪、敲詐勒索罪、盜竊罪等四項罪名，數(shù)罪并罰決定執(zhí)行有期徒刑11 年，處罰金11.2萬元，該案其余8 名被告分別被判處有期徒刑4 年6 個月至8 個月不等的刑罰。李偉平、李亞東二人被判令承擔(dān)非法開采造成生態(tài)環(huán)境破壞的修復(fù)費用18.26 萬元。

［案例二］2017 年6 月至9 月，吳魁龍、馬治國在未取得營業(yè)執(zhí)照及危險廢物經(jīng)營許可證的情況下，先后在平?jīng)鲠轻紖^(qū)四十里鋪鎮(zhèn)清街村和廟莊村四社的農(nóng)用地上，建設(shè)舊蓄電池拆解點及提煉金屬鉛的窩點，從事非法收購、拆解廢舊蓄電池，提煉生產(chǎn)鉛錠的生意。平?jīng)鍪协h(huán)境資源保護局對工業(yè)園區(qū)管委會依法查封、扣押的廢舊蓄電池殼、極板、生產(chǎn)廢渣、廢酸液等物品進行了檢測，認定均屬危險廢物（廢物類別為HW31 含鉛廢物，廢物代碼421-001-31）。由于該批固體危險廢物就地查封、扣押、儲存于涉案廠房原址，可能造成二次污染。崆峒區(qū)人民檢察院依法向平?jīng)鍪协h(huán)境資源保護局等三家行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，積極督促其進行整改，并在限期內(nèi)對危險廢物進行無害化轉(zhuǎn)移處置。2019年3月18日，崆峒區(qū)人民法院依法公開宣判，被告人吳魁龍犯污染環(huán)境罪，判處有期徒刑3 年，緩刑3 年，并處罰金3000 元；被告人吳魁龍、馬治國共同賠償平?jīng)龉I(yè)園區(qū)管理委員會公證費2000 元，危險廢棄物處置費881249.6 元；賠償平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)四十里鋪鎮(zhèn)人民政府檢測費10000 元。吳魁龍、馬治國不服一審判決，于2019 年3 月27 日向甘肅礦區(qū)人民法院上訴，2019 年6 月27 日，甘肅礦區(qū)人民法院作出了維持原判的裁定。

一、甘肅省刑事附帶民事公益訴訟案件實踐檢視

自甘肅省2018 年開展“刑事附帶民事公益訴訟”專項活動以來，全省檢察機關(guān)共收集刑事附帶民事公益訴訟線索129 件，立案102 件，其中環(huán)境資源類案件為96 件，食品藥品安全領(lǐng)域案件僅6 件。提起刑事附帶民事公益訴訟60 件。案件辦理呈現(xiàn)出如下特點：

第一，甘肅省對環(huán)境資源類案件實行集中管轄，檢察機關(guān)在案件辦理中存在一些難題。根據(jù)《甘肅省高級人民法院關(guān)于環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄實施意見（試行）》的相關(guān)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境和資源保護刑事附帶民事公益訴訟案件要移送到市州所在地的基層院辦理，由此導(dǎo)致部分基層院人員緊張，部分人員充足的基層院卻沒有管轄權(quán)。且在此類案件辦理的過程中，需要前往被告住所地或者侵權(quán)行為地進行調(diào)查取證，在一定程度上存在與相關(guān)機關(guān)溝通不暢、協(xié)調(diào)不順等難題。

第二，甘肅省檢察機關(guān)辦理刑事附帶民事公益訴訟的模式比較統(tǒng)一。在“先刑后民”與“刑民共訴”模式中，甘肅省檢察機關(guān)采用“刑民共訴”模式，即在提起公訴時一并提起附帶民事公益訴訟，附帶民事公益訴訟起訴書與刑事起訴書采用同一份文書，即刑事附帶民事公益訴訟起訴書。尚無在提起刑事訴訟后采用附帶民事公益訴訟起訴書提起附帶民事公益訴訟的案件。在實踐中，就具體案件的處理而言，“先刑后民”模式極可能導(dǎo)致被告人受到的刑事處罰已成定局，影響其承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的主觀能動性。從全省檢察機關(guān)層報省院審批的80 起案件來看，75 起省院同意起訴。正是由于刑事附帶民事公益訴訟案件辦理初期審批程序的存在，才得以保障甘肅省比較統(tǒng)一的“刑民共訴”模式。如案例二，崆峒區(qū)人民檢察院于2018 年2 月28日對吳魁龍、馬治國污染環(huán)境附帶民事公益訴訟進行立案，后經(jīng)層報甘肅省人民檢察院批復(fù)同意，于2018年3 月26 日依法向崆峒區(qū)人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟，在訴訟過程中，采用同一份訴訟文書并由公訴部門與民行部門的檢察官同時出庭，保證了“刑民共訴”模式下的訴訟效果。

第三，甘肅省檢察機關(guān)對于案件類型把握準(zhǔn)確率有待提高，部分案件無法進入庭審程序。2018 全年甘肅省檢察機關(guān)對刑事附帶民事公益訴訟總共立案102 件，提起刑事附帶民事公益訴訟60 件。可見在立案初期，檢察機關(guān)還存在案件類型把握不準(zhǔn)、受理條件不明等問題，導(dǎo)致部分已經(jīng)立案的案件最終無法進入到起訴程序。但是從另一方面來看，在審結(jié)的42 起案件中，法院全部支持了檢察機關(guān)的訴訟請求，也從側(cè)面反映了檢察機關(guān)對進入起訴程序案件辦理質(zhì)量的嚴(yán)格把關(guān)。

二、刑事附帶民事公益訴訟制度之價值優(yōu)勢

第一，有利于節(jié)約司法資源，提高訴訟效率。當(dāng)前，司法資源成本與效益的突出矛盾是司法機關(guān)普遍存在的難題，只有合理配置司法資源，才能實現(xiàn)司法效益的最大化。附帶民事公益訴訟的本質(zhì)依然是民事訴訟，但民事訴訟搭刑事訴訟“便車”的做法，能夠使同一審判組織在審理公益刑事犯罪的同時附帶審理民事公益訴訟，提高了訴訟效率，降低了司法成本。亦是刑事附帶民事公益訴訟制度的設(shè)計初衷，即實現(xiàn)了刑、民證據(jù)共享，節(jié)約人力物力。

第二，有利于形成追責(zé)合力，事半功倍地實現(xiàn)刑事附帶民事公益訴訟的價值目標(biāo)。在刑事附帶民事公益訴訟中，往往會出現(xiàn)單獨民事公益訴訟無法達到的訴訟效果，刑、民“同訴”可以更好地實現(xiàn)法律懲罰與救濟的雙重目的。由于刑事訴訟具有較強的威懾性，犯罪嫌疑人基于刑事量刑的考量，為了爭取從輕處罰往往會積極承擔(dān)民事責(zé)任，有利于維護社會公共利益并最大化地修復(fù)受損法益。

第三，有利于發(fā)揮公益訴訟的警示教育作用。如在阿克塞縣人民檢察院訴趙某某等七人非法捕殺、殺害珍貴，瀕危野生動物刑事附帶民事公益訴訟案件中，由于偏遠少數(shù)民族地區(qū)民眾法律意識普遍不高，通過刑、民“同訴”案件的辦理，不僅警醒了犯罪分子，同時也教育了當(dāng)?shù)貜V大民眾，達到了“辦理一案，教育一片”的效果。

第四，有利于縮短訴訟周期，最大限度維護社會穩(wěn)定。刑事附帶民事公益訴訟大多發(fā)生在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域，與人民群眾生活息息相關(guān)，侵害狀態(tài)一旦持續(xù)，不僅對受害人，而且會對整個社會的信用造成極大傷害，影響人民群眾的幸福感和安全感，不利于社會的和諧穩(wěn)定。如果采取先追究被告人刑事責(zé)任，之后再提起民事公益訴訟的方式，必然會延長訴訟周期，使受侵害主體不能及時得到救濟，不利于社會秩序的穩(wěn)定。

三、刑事附帶民事公益訴訟的完善路徑

筆者在梳理甘肅省提起的60 件刑事附帶民事公益訴訟案件過程中，對實踐中遇到的爭議性問題進行了整理，并在此基礎(chǔ)上嘗試給出解決路徑。

（一）構(gòu)建“兩檢并行，雙管齊下”的辦案模式，確保社會公共利益得到及時有效的保護

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第147 條、《刑事訴訟法》第104 條之規(guī)定，附帶民事訴訟應(yīng)當(dāng)在人民法院立案后開庭前提出。由于民事公益訴訟案件的復(fù)雜性及涉及利益的公共性，雖然公安機關(guān)在案件偵破階段會收集刑事犯罪的證據(jù)，但刑事案件和附帶民事公益案件所侵害的法益、證明責(zé)任等存在明顯差異，附帶民事公益訴訟不能適用刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，［1］所以公益訴訟檢察部門介入案件調(diào)查的具體環(huán)節(jié)，對于附帶民事公益訴訟的辦理至關(guān)重要。刑事檢察部門應(yīng)當(dāng)在案件辦理過程中對涉嫌破壞環(huán)境資源保護罪、危害公共衛(wèi)生罪、妨害文物管理罪、生產(chǎn)銷售偽劣商品罪等逐一進行梳理，在案件批捕階段將涉及這些罪名的刑事案件及時通知公益訴訟檢察部門，由其對是否符合提起附帶民事公益訴訟的條件進行審核。倘使公訴階段退回補充偵查，出現(xiàn)新的情況，有可能涉及民事公益訴訟類型的，也應(yīng)當(dāng)立即通知公益訴訟檢察部門。在人民法院立案前讓公益訴訟檢察部門介入案件調(diào)查，進行分析研判，一方面可以提前收集立案所需的附帶民事公益訴訟證據(jù)；另一方面改變了公益訴訟檢察部門和刑事檢察部門“單線”作戰(zhàn)的弊端，在精準(zhǔn)打擊犯罪的同時，從早從初督促當(dāng)事人承擔(dān)民事賠償責(zé)任。如案例一，平川區(qū)人民檢察院刑事部門和民行部門之間通過線索共享機制，將掃黑除惡專項斗爭與公益訴訟工作高度融合起來，是公益訴訟工作助力掃黑除惡專項斗爭的具體體現(xiàn)，也是“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實踐+社會化綜合治理”檢察新模式的有益嘗試。

（二）明確刑事罰金與民事懲罰性賠償金適用規(guī)則

根據(jù)《關(guān)于適用財產(chǎn)刑若干問題的規(guī)定》第1 條、第2 條的規(guī)定，人民法院可以在綜合考量多種因素的基礎(chǔ)上判處罰金。罰金與民事領(lǐng)域懲罰性賠償金都具有財產(chǎn)懲罰性功能，通過這種功能可以有效警示、規(guī)制同一主體在后續(xù)經(jīng)營活動中實施相同或者相似的侵害消費者合法權(quán)益的行為。涉嫌破壞環(huán)境資源和食品藥品安全類犯罪一般都會構(gòu)成侵權(quán)之債，如果被告人已經(jīng)通過罰金這種附加刑方式被追究了相關(guān)責(zé)任，國家及社會給予了其否定性評價，那么檢察機關(guān)是否依然可以主張懲罰性賠償呢？公益訴訟中的懲罰性賠償，其意義并非針對個體的利益補償，而是重在懲治、震懾和預(yù)防，增加違法者的違法成本，警示潛在的其他違法行為人，保護更廣泛的社會公共利益不受侵害。［2］因此，筆者認為二者可以同時適用，但要注意根據(jù)實際情況，不可盲目擴大懲罰性賠償金的適用范圍，建議通過頂層設(shè)計明確刑事罰金與民事懲罰性賠償金適用規(guī)則。

除此之外，在實踐中，檢察機關(guān)也在積極探索“補植復(fù)綠”“增殖放流”“勞務(wù)代償”等多元化生態(tài)修復(fù)舉措，將恢復(fù)性司法理念貫穿于檢察公益訴訟全過程。在辦理刑事附帶民事公益訴訟案件中，如果環(huán)境遭到破壞，犯罪嫌疑人在承擔(dān)刑事罰金、民事懲罰性賠償金的同時，可根據(jù)實際情況要求其采取承擔(dān)勞務(wù)、繳納環(huán)境修復(fù)費用、親友代植等方法，及時使受到損毀的環(huán)境得到修復(fù)。如案例一，李偉平、李亞東二人被判處繳納罰金11.2 萬元的同時，還需承擔(dān)非法開采造成生態(tài)環(huán)境破壞的修復(fù)費用18.26 萬元。

（三）從頂層設(shè)計上明確檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴人時，無需提供訴訟擔(dān)保

根據(jù)《刑事訴訟法》第102 條、《民事訴訟法》第100 條第2 款的相關(guān)規(guī)定，實踐中對于刑事附帶民事公益訴訟申請保全是否需要提供擔(dān)保，就主體不同可以分為兩種情況：其一，如果是普通的刑事被害人請求保全，理應(yīng)提供與保全數(shù)額相同份額的擔(dān)保；其二，如果檢察機關(guān)作為保全申請人時，則存在不同的看法。一種觀點認為檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)與普通的刑事被害人一樣提供擔(dān)保。另一種觀點則認為檢察院是國家司法機關(guān)，不應(yīng)該提供擔(dān)保，且附帶民事訴訟原告人作為弱勢群體，檢察機關(guān)有義務(wù)保障其獲得民事賠償。［3］此時要求檢察機關(guān)提供擔(dān)保，難免會影響其提起附帶民事訴訟的積極性。在刑事附帶民事公益訴訟制度中，依然要遵循民事訴訟擔(dān)保制度的相關(guān)規(guī)定。我國的訴訟擔(dān)保主要包括兩種情況：一是審理階段的財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行；二是執(zhí)行階段的暫緩執(zhí)行制度。由于在刑事附帶民事公益訴訟中檢察機關(guān)是作為公益訴訟起訴人而存在的，其身份決定了不可能在執(zhí)行階段提出暫緩執(zhí)行的請求。根據(jù)《民事訴訟法》第106 條和第107 條、《民訴法解釋》第170 條之規(guī)定，刑事附帶民事公益訴訟既不屬于先予執(zhí)行的范圍，也不符合提起先予執(zhí)行的條件。所以檢察機關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟中，申請法院采取的保全措施只能是財產(chǎn)保全這一種類型。

所以筆者認為，檢察機關(guān)如果申請法院采取財產(chǎn)保全措施，無需提供訴訟擔(dān)保。一是從訴訟擔(dān)保的目的來看，訴訟擔(dān)保一方面是為了保障債權(quán)的實現(xiàn)，即作為擔(dān)保一方當(dāng)事人因訴訟行為給對方當(dāng)事人造成損失的預(yù)防性救濟措施；另一方面是防止擔(dān)保申請人濫用訴權(quán)給被保全人的合法權(quán)益造成損害。檢察機關(guān)在身份上并不同于普通的原告，其是以公益訴訟起訴人的身份參加訴訟。在案件辦理過程中，如果因為保全給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，當(dāng)事人完全可以依據(jù)《民事訴訟法》和《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定請求賠償。二是從附帶民事公益訴訟的價值理念來看，刑事附帶民事公益訴訟中刑事案件檢察機關(guān)履行的是追訴職責(zé)，是為了實現(xiàn)預(yù)防犯罪與懲治犯罪的雙重目的，附帶民事公益訴訟則是為了維護國家利益和社會公共利益。之所以在同一程序中一并解決，是出于訴訟效率及成本的考慮，通過優(yōu)化司法資源配置，達到公正與效率的有機結(jié)合。在刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機關(guān)不僅要承擔(dān)刑事案件的追訴任務(wù)，還要維護社會公共利益。此時再要求檢察機關(guān)承擔(dān)訴訟擔(dān)保義務(wù)，無形中增加了數(shù)倍的負擔(dān)。況且附帶民事公益訴訟中環(huán)境資源類案件的修復(fù)費用動輒上百萬，檢察機關(guān)幾乎無力承擔(dān)。倘若因此導(dǎo)致難以保全，國家利益和社會公共利益無法得到救濟，顯然背離了附帶民事訴訟的價值理念及創(chuàng)設(shè)初衷。三是從保全錯誤的救濟途徑來看，由檢察機關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟中提供擔(dān)保，會導(dǎo)致一系列實踐操作中的難題。譬如擔(dān)保財產(chǎn)的來源、擔(dān)保的形式、擔(dān)保的操作程序等。倘若在檢察機關(guān)不提供訴訟擔(dān)保的情況下，被擔(dān)保人也可以按照現(xiàn)行法律規(guī)定維護自己的合法權(quán)益，那么提供訴訟擔(dān)保對于司法救濟來說就顯得意義不大。其一，根據(jù)《民事訴訟法》第108 條、《民訴法解釋》第110 條，當(dāng)事人如果對檢察機關(guān)申請保全有異議的，可以申請復(fù)議，由人民法院及時審查。如果申請確有錯誤的，被申請人可以依據(jù)《民事訴訟法》第105 條要求賠償。 其二，倘若檢察機關(guān)申請擔(dān)保對當(dāng)事人造成財產(chǎn)性損失的，當(dāng)事人也可以依據(jù)《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，尋求國家賠償。

注釋：

［1］參見戶恩波：《附帶民事公益訴訟不能適用刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)》，《檢察日報》2018 年5 月2 日。

［2］參見胡婷婷：《將刑事制裁與恢復(fù)性司法理念融為一體》，《檢察日報》2019 年8 月9 日。

［3］參見魯楊：《完善刑事附帶民事公益訴訟程序》，《人民檢察》2018 年第10 期。