中國電動自行車治理的經(jīng)驗與挑戰(zhàn)研討會綜述

李 晴

(清華大學，北京 100084)

2019年4月25日上午，“中國電動自行車治理的經(jīng)驗與挑戰(zhàn)研討會”在清華大學法學院明理樓順利召開。本次研討會由清華大學法學院公法研究中心主辦、世界衛(wèi)生組織駐華代表處協(xié)辦。來自世界衛(wèi)生組織、公安部交通管理局、公安部道路交通安全研究中心、北京市人大常委會、北京市司法局、北京市政府交通管理局、北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局、深圳市公安局交通警察局、南京市公安局交通管理局、衢州市司法局、南寧市公安局交通警察支隊、中國疾控中心和德鴻律師事務所等實務界人士，清華大學、北京大學、中國政法大學、河海大學、中共北京市委黨校等高校的學者以及多家媒體參加了本次會議。北京大學法學院姜明安教授和世界衛(wèi)生組織駐華代表處疾病控制協(xié)調(diào)員施南博士分別致開幕詞，道出了電動自行車治理的意義、目標與思路。會議中，諸位嘉賓分別從全球和中國、中央與地方多個層面對電動自行車的治理情況展開了研討。

一、全球的治理狀況

世界衛(wèi)生組織總部非傳染性疾病、殘疾、暴力和傷害預防管理司非故意傷害預防協(xié)調(diào)員Nhan Tran先生介紹了電動自行車治理的全球背景、定義、管理規(guī)范的制定和執(zhí)行情況。

Nhan Tran先生首先指出，目前全球每年因電動自行車交通事故導致的死亡人數(shù)達135萬，是人類死亡的第八大殺手，更是5至29歲青少年的頭號殺手。盡管各國均在采取相應措施，以減少電動自行車導致的道路交通傷亡，但是進展比較有限。按照現(xiàn)在的情況來看，無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(SDG)3.6，從而將道路交通傷害降低50%。

不同國家對電動自行車的定義是不同的。例如，中國實施的電動自行車國家標準涉及電動自行車的大小、重量等，而其他國家對電動自行車的區(qū)分標準還涉及電源/功率、樣式、輸出/速度和電池等。

對于電動自行車的管理，涉及注冊登記、行駛許可、保險、頭盔和車道等問題。目前各國往往將行駛速度為25km/h到45km/h的電動自行車納入注冊登記的范疇。各國對于駕駛電動自行車規(guī)定了12周歲、14周歲或16周歲的最低年齡限制。而對于電動自行車往往無專門的強制保險，一些國家將之納入家庭保險中。此外，各國往往規(guī)定超過一定速度和在特定車道內(nèi)行駛應當使用頭盔；電動自行車的駕駛應當使用自行車道，不能占用人行道。

最后，Nhan Tran先生強調(diào)了立法實施的重要性。他提出立法只是治理的起點，而非重點。法律出臺之后，要創(chuàng)造非常有利于法律實施的環(huán)境，并且實施統(tǒng)一、有力的對策和措施。越南強制使用安全頭盔的經(jīng)驗和教訓值得借鑒和吸取。

二、中國國家層面的立法框架、執(zhí)行問題與修法思路

公安部交通管理局法制處負責人陳東介紹了國家層面電動自行車立法的框架、執(zhí)行中的問題和《道路交通安全法》修改中電動自行車管理的思路和想法。

涉及電動自行車管理的法律制度主要包括《道路交通安全法》和相關(guān)國家標準?，F(xiàn)行《道路交通安全法》于2003年由第十屆全國人大常委會第五次會議通過?！兜缆方煌ò踩ā分贫〞r，全國電動自行車產(chǎn)業(yè)剛剛興起，使用數(shù)量比較少，立法時將符合國家標準的電動自行車規(guī)定為非機動車，僅進行了原則性的規(guī)定，并授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定具體管理辦法。電動自行車的國家標準《電動自行車通用技術(shù)條件》(GB 17761-1999)制定于1999年，該標準沒有將整車質(zhì)量和騎行功能作為否決項目，而電動自行車生產(chǎn)廠家通過安裝限速開關(guān)的方式，規(guī)避最高車速的否決項，導致大量超標電動自行車流入市場。2018年5月，國家市場管理部門批準發(fā)布了新修訂的《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》(GB 17761-2018)，該標準于2019年4月15日施行。

由于電動自行車產(chǎn)業(yè)的日益興起，數(shù)量的急速膨脹、種類的不斷多樣化，電動自行車相關(guān)立法在執(zhí)行中遇到一些問題。一是電動自行車的范圍。目前非機動車的種類多樣，包括了普通的電動自行車、殘疾人機動輪椅車等。但在新國標發(fā)布之前生產(chǎn)的不符合國標的電動自行車，仍然存在定性和管理難題。二是電動自行車的監(jiān)管滯后。對于生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)超標電動自行車的監(jiān)管還存在很多薄弱環(huán)節(jié)。超標電動自行車是在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管而流入市場的，道路通行管理處于末端環(huán)節(jié)，存在執(zhí)法難、易激化矛盾等問題。此外，一些生產(chǎn)廠家將電動滑板車、平衡車等運動器械、工具也冠以“電動自行車”的名義宣傳、銷售，消費者在不明真相的情況下購買、使用。對此，有關(guān)行業(yè)主管部門依然缺乏有效監(jiān)管，成為了新的安全隱患。三是超標電動自行車的事故多發(fā)。

目前，公安部正在配合國家立法機關(guān)修改《道路交通安全法》。在《道路交通安全法(修改建議稿)》中，主要從以下幾個方面對電動自行車提出了相應的立法建議：一是明確了電動自行車的內(nèi)涵和外延。將符合國家標準的電動自行車作為電動自行車進行管理，同時規(guī)定電動滑板車、平衡車不屬于電動自行車，不得駛上道路通行。二是要求駕駛非機動車要戴安全頭盔。三是鼓勵為電動自行車投保相關(guān)保險。四是對違規(guī)生產(chǎn)不符合國家標準的電動自行車生產(chǎn)企業(yè)增加了相關(guān)罰則。

三、中國地方層面的治理經(jīng)驗與挑戰(zhàn)

北京、深圳、南京、衢州、南寧等地有著豐富的電動自行車治理經(jīng)驗。來自以上地方的立法參與者或管理者介紹了本地電動自行車的治理經(jīng)驗與挑戰(zhàn)。

(一)北京市電動自行車的治理

北京市人大常委會法制辦鄒維萍副主任、北京市司法局法制處王慶翔副處長、北京市公安局公安交通管理局法制處杜瑩副處長介紹了《北京市非機動車管理條例》的立法背景、立法過程、指導思想、制度設計和立法成效。

《北京市非機動車管理條例》的制定背景在于隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，北京市電動自行車數(shù)量迅猛增長，保有量達400萬輛，而登記不足100萬輛。大量不符合標準的電動自行車流入社會，超標電動自行車達300多萬輛，占總保有量的80%左右。這些電動自行車嚴重危害了首都交通安全，也影響了首都形象。

為了有效解決電動自行車的治理難題，北京市啟動了電動自行車立法項目。在交管局起草階段，研究了福州、上海、武漢等地的立法經(jīng)驗，通過網(wǎng)站、APP等平臺開展了問卷調(diào)查，進行了立法草案的社會穩(wěn)定風險評估。在政府審查階段，進一步廣泛征求各部門、各區(qū)、行業(yè)組織和世界衛(wèi)生組織的意見，并就立法難點委托清華大學法學院余凌云教授進行了研究。市政府還曾就電動自行車立法召開了專題會，對立法中反映的重點、難點問題進行了溝通和協(xié)調(diào)。報送人大之后，進一步征求了社會公眾的意見，同時還征求了政協(xié)的意見和專家的意見。在整個立法過程中，充分凝聚了社會共識。

《北京市非機動車管理條例》的制定體現(xiàn)了國家法制統(tǒng)一的原則和北京市電動自行車治理的特色。一方面，堅決維護國家法制統(tǒng)一的原則?！侗本┦蟹菣C動車管理條例》堅持了《道路交通安全法》確定的機動車和非機動車管理分類；堅持了《產(chǎn)品質(zhì)量法》對電動自行車、電動摩托車的生產(chǎn)標準。另一方面，體現(xiàn)了北京市電動自行車治理的特色。一是實施銷售、登記、使用全環(huán)節(jié)管理，強化銷售者、使用者和行業(yè)協(xié)會各個環(huán)節(jié)的責任；二是積極穩(wěn)妥推進，通過設置3年過渡期，消化電動自行車存量，并逐步引導公民購買合標電動自行車；三是疏堵結(jié)合，通過《北京市非機動車管理條例》規(guī)范促進公民使用非機動車，從而有利于緩解北京市的城市交通擁堵和環(huán)境污染問題。

在以上思想的指導下，《北京市非機動車管理條例》對電動自行車的各個環(huán)節(jié)進行了規(guī)范。在銷售環(huán)節(jié)，《北京市非機動車管理條例》通過規(guī)定產(chǎn)品銷售目錄，將國家標準作為唯一準則，符合國家標準的產(chǎn)品方可納入產(chǎn)品銷售目錄，從而保證市場上流通的電動自行車能夠符合國家標準。同時，《北京市非機動車管理條例》中的目錄也是便民措施，既便于登記，也便于引導公眾購買合標電動自行車，并進行登記上牌。在登記環(huán)節(jié)，《北京市非機動車管理條例》規(guī)定符合目錄的車輛，免費發(fā)放行駛證和號牌，不符合目錄的車輛，取得臨時行駛證和號牌，臨時號牌具有3年的過渡期。而針對以上規(guī)范，《北京市非機動車管理條例》均設定了相應的罰則。

《北京市非機動車管理條例》的制定，較為妥善地解決了部門職責分工、存量車、通行規(guī)范和執(zhí)法手段欠缺等立法之前存在的執(zhí)法難題。

(二)深圳市電動自行車及三輪車的治理

深圳市公安局交通警察局馮新毅副局長介紹了深圳電動自行車管理的立法、執(zhí)法情況及其工作成效，尤其談及了快遞、外賣等特殊行業(yè)電動自行車和快遞業(yè)電動三輪車的管理。

深圳市電動自行車保有量約300多萬輛，電動自行車使用人群較多集中在寶安、龍華、光明等西部片區(qū)。深圳市電動自行車部分道路限行，目前共限行586條，原特區(qū)內(nèi)90%的主次干道、原特區(qū)外中心城區(qū)的道路均已實施限行。

深圳市針對快遞、外賣等特殊行業(yè)電動自行車和快遞業(yè)電動三輪車的管理有著成熟的管理經(jīng)驗。一是從2012年起對從事報刊投遞(含快遞、外賣)、運送燃氣和桶裝飲用水及鮮奶以及涉及市政設施搶修的行業(yè)電動自行車實施備案管理，并通過“六統(tǒng)一”(統(tǒng)一工作人員服裝樣式、統(tǒng)一工作人員持證管理、統(tǒng)一送餐車輛編號管理、統(tǒng)一佩戴騎行安全頭盔、統(tǒng)一平臺信用管理體系、統(tǒng)一購置人員和車輛保險)和“六不準”(不準使用超標外賣送餐車、不準載人或?qū)嵤┓欠ɡ?、不準超載、不準闖紅燈、不準走機動車道、不準逆行)對以上車輛進行精細化管理。二是針對快遞業(yè)等特殊行業(yè)電動三輪車，制定過渡期管理工作方面，全面規(guī)范特殊行業(yè)電動三輪車管理制度，形成“嚴管、嚴控、嚴查、嚴打”的高壓態(tài)勢，持續(xù)落實“六個一律”管控措施?！傲鶄€一律”即“全市道路范圍，一律禁止未備案電動三輪車通行”“對違法使用電動三輪車且無相應駕駛資質(zhì)的，一律予以行政拘留”“對于企業(yè)或單位違法駕駛電動三輪車的，一律實施雙拘留，不但追究駕駛?cè)说倪`法責任，還要追究企業(yè)或單位負責人的管理主體責任”“對于電動三輪車發(fā)生交通事故的，一律實施事故責任雙追究，不但追究駕駛?cè)说慕煌ㄊ鹿守熑?，還要追究企業(yè)或單位負責人的主體監(jiān)管責任”“對于電動三輪車發(fā)生交通事故的，一律追究生產(chǎn)、銷售企業(yè)(含門店)的事故連帶責任”和“對于企業(yè)或單位違法使用未備案電動三輪車的，一律通過各大平臺予以曝光”。

近年來，深圳市“禁摩限電”工作取得了重大的成效。首先是交通事故死亡人數(shù)連續(xù)下降，實現(xiàn)6年來涉及“五類車”交通事故及死亡人數(shù)持續(xù)下降，全市交通事故死亡人數(shù)連續(xù)14年下降。其次是交通文明指數(shù)明顯提升，為88.06分，為有監(jiān)測記錄以來最高值。

《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》對電動自行車違法行為進行了明確規(guī)定，突出“重典治亂”。目前，《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》的修訂工作也列入2019年的立法計劃，計劃分別對配套頭盔、企業(yè)主體責任、信用懲戒等做出規(guī)定。此外，深圳市正在推動《深圳市電動自行車管理若干規(guī)定》的出臺，預計《深圳市電動自行車管理若干規(guī)定》將于2019年7月頒布，2019年12月1日正式施行。

(三)江蘇省及南京市電動自行車的治理

南京市公安局交管局法制處蔡衛(wèi)國處長對江蘇省的電動自行車現(xiàn)狀、存在的管理問題、南京市的現(xiàn)有立法及立法規(guī)劃進行了介紹。

江蘇省是電動自行車生產(chǎn)、使用大省，全省生產(chǎn)廠家超過300家，年產(chǎn)電動自行車超過1000萬輛，目前全省電動自行車(包括不符合國家標準的電動自行車)保有量達3300余萬輛，其中南京市超過400萬輛。不符合標準車輛多、交通違法多、交通事故多、火災事故多、被盜案件多是電動自行車駕駛中存在的主要問題。

在江蘇省及南京市電動自行車的管理中，主要存在以下問題：一是源頭監(jiān)管不到位，生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)監(jiān)管缺位，車輛超標問題未得到根本解決，大量超標電動自行車流入市場。二是駕駛?cè)私煌ㄒ庾R淡薄，交通違法行為多發(fā)，實際交通管理過程中存在執(zhí)行難、管理難等問題，法律保障還不夠健全。三是事故理賠難度大，電動自行車投保率低，發(fā)生事故后損害賠償難度較大、醫(yī)療費用難以落實。四是特殊行業(yè)群體大，從事快遞、外賣及環(huán)衛(wèi)等行業(yè)的電動自行車保有量較大，且使用頻率高，尚未形成有效的行業(yè)管理。五是法規(guī)標準缺失或滯后，尚未制定出臺針對電動自行車管理的法規(guī)或規(guī)章，而僅在地方性法規(guī)的部分章節(jié)中予以原則性規(guī)定。此外，新舊國標電動自行車的銜接管理普遍存在缺失。

目前，《南京市道路交通安全條例》已經(jīng)獲批。《南京市道路交通安全條例》規(guī)定了涉及車輛和駕駛?cè)说牡怯浾?、保險政策、禁售禁行、嚴禁拆改和涉及通行的讓行原則、安全駕駛、號牌安裝等規(guī)則，并設置了教育免處、實名處罰、罰款收繳、強制措施等法律責任。此外，還規(guī)定了文明交通信用管理，將道路交通違法行為納入信用懲戒范圍之中。下一步，將制定《江蘇省電動自行車管理條例》和《南京市非機動自行車管理辦法》，進一步加大電動自行車管理力度，推動車輛屬性與號牌鑒定工作。

(四)衢州市電動自行車的治理

衢州市司法局鄧勝斌局長詳細羅列了衢州市電動自行車立法中過渡期設置、目錄管理、鼓勵保險、佩戴頭盔等方面的制度設計與執(zhí)行狀況，并提出了立法中尚有待完善的地方。

鄧勝斌局長指出，衢州市通過《衢州市市區(qū)電動自行車管理規(guī)定》明確了以下問題：一是設置了5年過渡期，“以時間換空間”。二是進行源頭治理，對電動自行車實行產(chǎn)品目錄管理制度。三是進行立法創(chuàng)制性規(guī)定，如《道路交通安全法》規(guī)定沒有區(qū)分機動車和非機動車道的道路上行駛速度不得高于15km/h，但是立法時考慮到在混合道路上電動自行車速度太低反而容易造成交通事故和秩序混亂，所以將混合車道的最高車速設定為20km/h。四是自愿投保電動自行車保險。五是關(guān)于佩戴頭盔，規(guī)定電動自行車乘車人員應當戴頭盔，雖未直接設置罰則，但從地方立法上對未佩戴頭盔駕乘人員予以了否定評價，這也為交管部門處理電動自行車事故的責任分配提供了法規(guī)依據(jù)。六是初步厘清政府各部門的職能。

為了讓社會各界廣泛了解法規(guī)及通行規(guī)則，《衢州市市區(qū)電動自行車管理規(guī)定》將實施日期定于批準后的6個月后，即2017年12月1日被批準，直至2018年5月1日起施行，給社會公眾以充足的了解、準備時間。在執(zhí)法過程中，突出了以下兩個重點：一方面，注重執(zhí)法的聯(lián)動和集中整治。起初，全市開展集中整治，由市場監(jiān)管部門對違法銷售者進行排摸、清退；由交管部門進行全面路面執(zhí)法。另一方面，注重大數(shù)據(jù)信息化管理。由于警力不足，為了管控到位，全市電動自行車牌照被嵌入物聯(lián)網(wǎng)芯片，從而可以監(jiān)測行車軌跡，便于發(fā)現(xiàn)違法行為和對違法狀況的大數(shù)據(jù)分析。

此外，他還指出衢州市電動自行車立法作為一部設區(qū)市的地方性法規(guī)，層級低，權(quán)限小，對許多實踐中迫切需要解決的問題的規(guī)定均作了“技術(shù)處理”或“語焉不詳”，從立法到實施中發(fā)現(xiàn)有些問題不因地方立法而得以徹底或有效的解決，無論是對立法、執(zhí)法、司法者而言，《衢州市市區(qū)電動自行車管理規(guī)定》仍存在著一些缺憾，迫切需要通過上位法律、法規(guī)的立、改、廢加以解決，對衢州市電動自行車立法也有值得進一步探討、完善與修改的空間，以繼續(xù)充分發(fā)揮其功效。

(五)南寧市電動自行車的治理

南寧市公安局交通警察支隊秩序科梁宇新科長介紹了南寧市電動自行車相關(guān)立法的實施效果和遇到的問題。

梁宇新科長指出，南寧市自2006年開始進行電動自行車治理，出臺了相關(guān)立法，要求對電動自行車進行注冊登記。南寧市第一批注冊登記電動自行車108萬輛。以速度20km/h和重量45kg為標準，當時注冊登記的電動自行車中有超過106萬輛是“超標車”。注冊登記之后，開展了數(shù)月的集中整治，然而效果不是很好，違法行為仍然非常普遍。

直到2014年，電動自行車治理中引入道路安全教育措施。一方面，電動自行車注冊登記時，只有經(jīng)過安全教育，才能辦理后續(xù)的注冊登記手續(xù)；另一方面，完成大范圍的注冊登記之后，集中對違法行為人進行安全教育。當時南寧市提出每天對電動自行車違法行為的教育量要達到1萬人。從執(zhí)法的效果來看，非常顯著，95%的違法行為人對教育工作表示支持，電動自行車導致的道路交通事故死亡率下降近50%。

南寧市在電動自行車立法方面進行了嘗試，如制定了《南寧市道路交通安全條例》。然而，仍然存在很多現(xiàn)實困惑。從宏觀層面來看，國家層面對電動自行車的管理要求越來越細致、嚴格，向類似機動車管理的模式靠攏，但自治區(qū)層面并未將非機動車立法納入議事日程。自治區(qū)層面立法難有突破，南寧市立法就相對比較保守，且政府被授予的管理權(quán)限較為有限，從而使得執(zhí)法中缺少有針對性的強制措施的支持，禁止性條款內(nèi)容不完善、罰款額度低，對當事人的震懾作用很小。從微觀層面來看，電動自行車管理中的很多問題仍然沒有通過立法解決，如通行規(guī)則仍不夠完善，禮讓行人、私自使用大容量電瓶、酒駕、毒駕和超標電動自行車的處置、環(huán)保、消防、廢舊車輛處理等問題仍沒有有效解決之道。

四、總結(jié)

電動自行車在為人們的出行帶來便利的同時，也為交通秩序和安全帶來了巨大的隱患與挑戰(zhàn)。如何治理和規(guī)范電動自行車是一項涉及億萬群眾人身和財產(chǎn)權(quán)利的民生問題。各地就電動自行車的立法進行了有益的嘗試，為中國電動自行車的治理提供了寶貴的經(jīng)驗。而各地不同立法中遇到的問題仍然值得進一步思考和討論。本次研討會既是對中國電動自行車近10年來的地方立法經(jīng)驗進行的記錄和分享，也為接下來電動自行車立法的完善和落實提供了一個探討的平臺。