淺析社會(huì)救援組織科學(xué)化發(fā)展途徑

牛驚雷，付立柱

(中國(guó)人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

突發(fā)事件救援是政府公共管理與社會(huì)服務(wù)的重要內(nèi)容，并由其負(fù)主要責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的調(diào)整，2018年應(yīng)急管理部強(qiáng)調(diào)社會(huì)救援力量是我國(guó)應(yīng)急救援體系的重要組成部分，要加強(qiáng)引導(dǎo)、強(qiáng)化服務(wù)，積極支持和規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)救援力量發(fā)揮更大作用。本文將社會(huì)救援組織定義為由社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位自建的專兼職救援隊(duì)伍，以及應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，其救援范圍涵蓋山地救援、城市綜合救援、水上救援、地質(zhì)災(zāi)害救援等多個(gè)領(lǐng)域。

一、加快社會(huì)救援組織建設(shè)的必要性

(一)深化政府應(yīng)急救援體系改革和職能轉(zhuǎn)變的需要

目前，我國(guó)應(yīng)急救援逐步發(fā)展，形成了以國(guó)家救援隊(duì)為主、社會(huì)救援力量為輔的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府包攬了對(duì)社會(huì)緊急事件和災(zāi)害事件的處理與管理。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化，政府職能隨之調(diào)整，面對(duì)日益增多的社會(huì)緊急事件和災(zāi)害事件，政府不能包辦一切，必須由原先政府單獨(dú)承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)的政府應(yīng)急管理模式，逐步轉(zhuǎn)向政府規(guī)劃、開放共守式的社會(huì)應(yīng)急救援管理模式，采取社會(huì)分擔(dān)機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)化力量。2016年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中明確指出要“依托公安消防、大型企業(yè)、工業(yè)園區(qū)等應(yīng)急救援力量，加強(qiáng)礦山和危險(xiǎn)化學(xué)品等應(yīng)急救援基地和隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行區(qū)域化應(yīng)急救援資源共享”。在政府主導(dǎo)下，社會(huì)救援組織的積極參與，不僅明確了社會(huì)救援力量的合法地位和重要作用，更說明未來應(yīng)急救援工作中，社會(huì)救援組織的參與已成為一種趨勢(shì)[1]。

(二)彌補(bǔ)政府綜合性救援力量不足

我國(guó)為應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害事故，組建了以國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍為主體的基層綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，包括地震(地質(zhì))、山岳、水域、空勤專業(yè)救援隊(duì)及一批跨區(qū)域機(jī)動(dòng)救援的國(guó)際救援專業(yè)隊(duì)伍。但總體來看，政府綜合性救援力量存在救援主體單一，救援力量不足，某些領(lǐng)域救援技術(shù)不專等問題。

首先，政府綜合性應(yīng)急救援力量主要駐扎在城鎮(zhèn)，必然有救援覆蓋面達(dá)不到的地方或力量薄弱的地方，而且隊(duì)伍專業(yè)和區(qū)域分布結(jié)構(gòu)不均衡，造成應(yīng)急救援資源配置不合理。其次，在一些特殊救援事件上，政府綜合性應(yīng)急救援力量存在專業(yè)力量薄弱、核心能力不足的問題。各類社會(huì)救援隊(duì)伍分布廣，具有自身獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在參與洪澇災(zāi)害、雪災(zāi)和山岳救援時(shí)，能夠有效彌補(bǔ)政府救援力量不足和技術(shù)不專的缺陷。

(三)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援工作社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏

實(shí)踐證明，應(yīng)急救援處置工作的成功與否，在很大程度上依賴于救援隊(duì)伍的技術(shù)專業(yè)性和裝備先進(jìn)性。但政府救援力量往往因距離遠(yuǎn)，趕到現(xiàn)場(chǎng)后又因短時(shí)間內(nèi)無(wú)法全面掌握具體情況，加之“各自為政、條塊分割”的救援體制，造成現(xiàn)場(chǎng)指揮協(xié)調(diào)配合易出現(xiàn)問題，從而造成救援行動(dòng)遲緩和救援效率低下。而社會(huì)救援組織，尤其企業(yè)救援隊(duì)是通過企業(yè)養(yǎng)隊(duì)伍，日常進(jìn)行專業(yè)化、針對(duì)性的救援訓(xùn)練，政府通過購(gòu)買服務(wù)或相關(guān)經(jīng)費(fèi)支持等途徑支持社會(huì)化救援的開展。社會(huì)救援組織不僅自己解決了救援隊(duì)伍的運(yùn)行和管理成本，能夠?qū)⒂邢拶Y金精準(zhǔn)地投入到其承擔(dān)的應(yīng)急救援專業(yè)裝備和訓(xùn)練演練中，而且節(jié)約了政府另行組建該方面專門隊(duì)伍的大量公共資金。同時(shí)，一些復(fù)雜專業(yè)性極強(qiáng)的災(zāi)害應(yīng)急救援，由具有專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)的社會(huì)救援組織承擔(dān)，能使救援行動(dòng)更加快速、靈活、高效。

二、社會(huì)救援組織現(xiàn)狀分析

(一)社會(huì)救援組織自身的比較優(yōu)勢(shì)

一是部分災(zāi)區(qū)附近的社會(huì)救援組織，具有熟悉當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境、距離近且通曉本地方言、后勤保障自給等優(yōu)勢(shì)，能夠在第一時(shí)間投入救援，全面掌握事件的具體情況，有利于把握救災(zāi)時(shí)機(jī)，直接減小災(zāi)害損失，還能為政府綜合性應(yīng)急救援力量提供災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的具體情況，配合政府救援體系發(fā)揮更大的作用。

二是社會(huì)救援組織來自各行各業(yè)，救援力量資源豐富、組織靈活、參與熱情高、活動(dòng)范圍廣、服務(wù)領(lǐng)域?qū)挘梢詽M足社會(huì)各方面?zhèn)€性化的救援需求。在平時(shí)，社會(huì)救援組織可以積極承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)的宣傳、教育、普及工作，充分發(fā)揮自身特長(zhǎng)，在普通公民中進(jìn)行自救互救方面的技能培訓(xùn)，提高全民防災(zāi)減災(zāi)能力。在實(shí)施救災(zāi)行動(dòng)時(shí)，政府大多關(guān)注宏觀和整體上的救援工作，有可能忽視一些災(zāi)民的個(gè)性化需求，而未能做出及時(shí)反應(yīng)[2]。社會(huì)救援組織則能夠與政府形成良性互補(bǔ)，為受災(zāi)民眾實(shí)施人性化和針對(duì)性的救援。

三是社會(huì)救援組織各有專長(zhǎng)。目前大多數(shù)社會(huì)救援組織主要由山地、水上戶外運(yùn)動(dòng)愛好者組成，擅長(zhǎng)水上救援和山岳救援。與全面掌握救援綜合知識(shí)的消防隊(duì)伍相比，實(shí)施特殊地形的救援行動(dòng)，他們?cè)诩寄芎蛯?shí)踐經(jīng)驗(yàn)上更有優(yōu)勢(shì)，如能充分發(fā)揮其積極作用，可為政府救援行動(dòng)提供許多建設(shè)性意見，大幅提升救援效率。

(二)社會(huì)救援組織發(fā)展存在的問題

一是社會(huì)救援組織發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。首先，社會(huì)救援組織救援技能重疊，主要集中在山岳救援、水上救援、高空救援、醫(yī)療輔助和一些危險(xiǎn)化學(xué)品救援領(lǐng)域。在一些重大災(zāi)害應(yīng)急救援中，易造成救援過程中職責(zé)不清，主辦和協(xié)辦的關(guān)系混亂，甚至出現(xiàn)重復(fù)搜索的現(xiàn)象，浪費(fèi)救援資源。其次，組織內(nèi)部發(fā)展機(jī)制不完善，組織穩(wěn)定性差，凝聚力和戰(zhàn)斗力往往取決于隊(duì)伍管理者與幾名核心隊(duì)員的能力及魅力。

二是大多數(shù)社會(huì)救援組織面臨運(yùn)營(yíng)資金的問題。目前，這些組織往往自負(fù)盈虧，隨著時(shí)間推移，隊(duì)伍不斷發(fā)展，所需經(jīng)費(fèi)越來越多。由于缺乏資金來源，不僅裝備老化無(wú)法更新，而且對(duì)人才的吸引力下降，原有專業(yè)人才流失嚴(yán)重，隊(duì)伍不穩(wěn)定，救援水平難以提升。同時(shí)，在救援行動(dòng)中，若救援志愿者出現(xiàn)人身意外傷害，社會(huì)救援組織往往無(wú)力支付相關(guān)賠償費(fèi)用，保險(xiǎn)公司也不愿意承保此類險(xiǎn)種，造成發(fā)展困難。

三是應(yīng)急救援協(xié)同機(jī)制不通暢。雖然眾多社會(huì)救援組織間進(jìn)行了多次的聯(lián)合演練，但只有在民政局注冊(cè)的社會(huì)救援組織才能納入到政府應(yīng)急管理平臺(tái)，得到一些正規(guī)應(yīng)急預(yù)警信息資源，參與政府綜合性應(yīng)急救援力量的協(xié)同演練[3]。而這種協(xié)同演練銜接性不足，救援力量之間聯(lián)合演練較少，協(xié)同演練預(yù)案的科學(xué)性、完備性、可操作性還待完善。救援現(xiàn)場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)某項(xiàng)救援技能重復(fù)，而部分救援技能匱乏，不僅社會(huì)救援組織自身優(yōu)勢(shì)無(wú)法有效發(fā)揮，造成應(yīng)急資源配置浪費(fèi)，而且還可能會(huì)相互影響，降低救援效率。

三、社會(huì)救援組織科學(xué)化發(fā)展建議

社會(huì)救援組織是為彌補(bǔ)我國(guó)應(yīng)急救援力量不足，由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、法律保障、依托企業(yè)、“平急”結(jié)合的專業(yè)化、常備化的由社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位自建的專兼職救援力量以及應(yīng)急志愿者組建的應(yīng)急救援輔助力量。針對(duì)這種明確的定位，社會(huì)救援組織應(yīng)該結(jié)合自身的情況，科學(xué)謀劃發(fā)展途徑，真正成為國(guó)家應(yīng)急救援的有效輔助力量。

(一)遵循差異化發(fā)展原則，突出自身專業(yè)的優(yōu)勢(shì)

政府應(yīng)急救援部門與社會(huì)救援組織之間要構(gòu)建差異化的發(fā)展格局，形成互補(bǔ)合作的局面。目前社會(huì)救援隊(duì)伍主要包括山岳救援、水上救援、醫(yī)療救護(hù)和危化處置的企業(yè)專業(yè)隊(duì)伍。這些志愿者和企業(yè)隊(duì)伍在這些領(lǐng)域有著較高的專業(yè)水平，而且他們始終圍繞自身專業(yè)特色進(jìn)行日常救援訓(xùn)練，這是綜合救援消防隊(duì)伍無(wú)法具備的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)救援組織發(fā)展必須秉承差異化發(fā)展原則，重點(diǎn)發(fā)揮自身專業(yè)技能，以豐富的專業(yè)知識(shí)和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，為政府在相應(yīng)類型救援行動(dòng)中提供可行的行動(dòng)建議。這樣不僅能提升社會(huì)救援組織自身影響力，也可強(qiáng)化與政府部門的合作關(guān)系。

(二)納入政府應(yīng)急管理統(tǒng)一體系，強(qiáng)化有序管理

由于諸多社會(huì)救援組織救援領(lǐng)域不同，專業(yè)技能有差異，服務(wù)對(duì)象不同，若沒有統(tǒng)一的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)，則無(wú)法最大程度發(fā)揮社會(huì)救援組織作用，且造成社會(huì)救援資源浪費(fèi)?？茖W(xué)地將社會(huì)救援組織納入政府應(yīng)急管理統(tǒng)一體系，強(qiáng)化應(yīng)急救援行動(dòng)有序管理是充分發(fā)揮社會(huì)救援組織作用的關(guān)鍵。

首先，社會(huì)救援組織相關(guān)業(yè)務(wù)管理工作應(yīng)由地方政府應(yīng)急辦負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，通過制定相應(yīng)的準(zhǔn)入制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，搭建協(xié)作服務(wù)平臺(tái)，組織建立與專業(yè)隊(duì)伍共訓(xùn)共練和服務(wù)保障機(jī)制，并根據(jù)救援實(shí)際情況有針對(duì)性地選擇專業(yè)、高效的社會(huì)救援組織，規(guī)范有序參與救援行動(dòng)。其次，建立政府與社會(huì)救援組織之間的信息化網(wǎng)絡(luò)指揮體系，實(shí)現(xiàn)指揮通暢，信息和數(shù)據(jù)的快速傳遞，確保社會(huì)救援組織能夠在第一時(shí)間從政府處獲得災(zāi)害信息，并在到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后接受政府指揮部的統(tǒng)一指揮調(diào)配。這樣不僅可以降低政府應(yīng)急救援成本，而且能夠促使各種參與力量處于有序狀態(tài)，形成最大救援合力，保證應(yīng)急救援體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)科學(xué)指導(dǎo)社會(huì)救援組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同救援

首先，政府通過嚴(yán)格登記注冊(cè)制度，加強(qiáng)救護(hù)資質(zhì)認(rèn)定和監(jiān)督管理，將社會(huì)救援組織納入統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系。根據(jù)隊(duì)員的表現(xiàn)和特長(zhǎng)，設(shè)立科學(xué)的技能培訓(xùn)模式和考核制度，進(jìn)行應(yīng)急救援業(yè)務(wù)拓展和延伸，不斷提高隊(duì)員自身素質(zhì)，增強(qiáng)隊(duì)伍救援能力，確保救援專業(yè)水平。其次，按照區(qū)域性救援類型和救援專業(yè)的特色，建立社會(huì)救援專業(yè)聯(lián)盟，統(tǒng)籌規(guī)劃社會(huì)救援組織的布局。例如歐盟FNPC(防護(hù)聯(lián)盟)在尼姆這樣的中小城市，有4個(gè)不同專業(yè)的FNPC站點(diǎn)，根據(jù)各區(qū)特點(diǎn)因地制宜進(jìn)行協(xié)調(diào)分配。在常遭受水患的地區(qū)，設(shè)立水上救援分會(huì)，多配備一些救生艇、排水泵。分散的社會(huì)救援組織加入聯(lián)盟后，不僅在信息、技術(shù)、物資、裝備甚至資金方面都能得到聯(lián)盟的有力支持，而且通過跨聯(lián)盟、跨地域的聯(lián)盟溝通平臺(tái)，推動(dòng)了各個(gè)社會(huì)救援組織主動(dòng)橫向溝通交流，實(shí)現(xiàn)救援現(xiàn)場(chǎng)有針對(duì)性地調(diào)配和合理使用社會(huì)救援資源[4]。

(四)建立科學(xué)的資金運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展

《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》指出要鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)化應(yīng)急救援，支持專業(yè)化社會(huì)應(yīng)急救援力量發(fā)展，鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)工作者和企業(yè)自建的應(yīng)急救援隊(duì)伍提供社會(huì)化救援有償服務(wù)。社會(huì)救援組織參與救援肯定會(huì)消耗大量的人力物力，可采取政府購(gòu)買服務(wù)為主、社會(huì)捐助為輔相結(jié)合的多種方式，獲得更多的資金和物質(zhì)支持，保障社會(huì)救援組織健康持續(xù)發(fā)展[5]。

一是按照“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、企業(yè)參與、共建共享”的思想，以“企辦政助”的形式運(yùn)營(yíng)。相關(guān)涉及危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)的企業(yè)出資籌建社會(huì)救援隊(duì)伍，政府以與企業(yè)簽訂“服務(wù)協(xié)議”、搭建協(xié)作服務(wù)平臺(tái)的形式，購(gòu)買企業(yè)自建救援隊(duì)的公共服務(wù)?；蛘呖梢栽谝恍┲匦途葹?zāi)裝備建設(shè)上采取所有權(quán)和使用權(quán)分離的方式，由政府購(gòu)置，社會(huì)救援組織可以使用，并承擔(dān)日常維護(hù)保養(yǎng)責(zé)任，以支持引導(dǎo)社會(huì)救援組織承接政府相關(guān)救援職能。而企業(yè)通過參與社會(huì)救災(zāi)行動(dòng)，提高自身知名度，并利用一定的盈利反哺自建救援隊(duì)伍的運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展，來解決資金問題，實(shí)現(xiàn)有序有效參與應(yīng)急救援行動(dòng)。

二是主動(dòng)與民政部門溝通，爭(zhēng)取組建基金組織，開展社會(huì)募集資金活動(dòng)，接受慈善機(jī)構(gòu)和商家、企業(yè)為擴(kuò)大影響而提供的贊助支持，所募集資金嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)管理使用辦法，全部用于救助活動(dòng)中[6]。同時(shí)，借助政府和社會(huì)影響，通過合適的參保方式，為社會(huì)救援組織的隊(duì)員科學(xué)設(shè)計(jì)購(gòu)買人身意外險(xiǎn)，降低社會(huì)救援組織賠付風(fēng)險(xiǎn)，減少組織損失，以利于社會(huì)救援組織健康持續(xù)發(fā)展。