合作治理理論視角下警察執(zhí)法公信力提升研究

陳秋菊

（江蘇警官學(xué)院公安管理系 江蘇 南京 210038）

1 引言

根據(jù)社科院關(guān)于社會(huì)心態(tài)的調(diào)查結(jié)果《社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書：中國(guó)社會(huì)心態(tài)研究報(bào)告（2017）》顯示：當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)信任水平（包括社會(huì)公眾之間的信任也包括對(duì)政府的信任）長(zhǎng)期處于較低水平，社會(huì)信任困境依然沒有扭轉(zhuǎn)，公安機(jī)關(guān)作為政府執(zhí)法機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾對(duì)其的信任程度依然堪憂；2018年的《社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書》顯示，當(dāng)前大多數(shù)人民群眾在“安全的生活環(huán)境”“社會(huì)安定有序”“法制”等方面的獲得感最強(qiáng)，并且對(duì)于未來的這些方面的獲得預(yù)期和獲得渴望也較強(qiáng)。近兩年的社會(huì)心態(tài)研究報(bào)告表明：一方面，社會(huì)公眾自身的一些生活環(huán)境安全方面的公共需求基本上得到了滿足；另一方面，整個(gè)社會(huì)在享受安全環(huán)境的同時(shí)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的工作還不太認(rèn)可，對(duì)公安機(jī)關(guān)還不太信任。具體的表現(xiàn)為人民群眾對(duì)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法決策的認(rèn)知和理解程度與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程的配合和參與過程的差距較大，并習(xí)慣于質(zhì)疑、責(zé)備公安執(zhí)法，帶著“有色眼鏡”評(píng)判這支隊(duì)伍。與此形成鮮明對(duì)比的則是根據(jù)公安部網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，公安民警每年因公犧牲數(shù)大約有400人左右；并且公安民警的工作常態(tài)基本是“5+2”“白+黑”，長(zhǎng)年累月處于備戰(zhàn)狀態(tài)，身心各方面承擔(dān)著巨大的壓力，公安隊(duì)伍身心亞健康狀態(tài)甚至是不健康狀態(tài)普遍存在。然而，這樣一支在和平時(shí)期傷亡最大的隊(duì)伍，卻得不到社會(huì)認(rèn)可的原因，除公安機(jī)關(guān)及公安民警自身原因外，整個(gè)社會(huì)大環(huán)境、社會(huì)公眾亦是重要影響因素。提升警察執(zhí)法公信力須各要素綜合考慮，創(chuàng)新目前的警務(wù)理念。本文結(jié)合社會(huì)治理的合作治理理論，系統(tǒng)思考政府部門、社會(huì)大環(huán)境、公安機(jī)關(guān)自身及社會(huì)公眾等多種要素，創(chuàng)新警務(wù)合作治理理念，構(gòu)建社會(huì)公眾和公安機(jī)關(guān)之間的信任機(jī)制，從而提高警察執(zhí)法公信力。

2 合作治理與警察執(zhí)法公信力

2.1 合作治理理論

合作治理理論屬于公共治理的范疇，是當(dāng)前構(gòu)建服務(wù)型社會(huì)治理模式的一種新趨向，合作治理理念可以看作人們對(duì)于相互之間利益沖突的終結(jié)解決方案，在當(dāng)前高度復(fù)雜、高度不確定的全球化、后工業(yè)化背景下，人與人之間、團(tuán)體與團(tuán)體之間，以及國(guó)家與國(guó)家之間形成了一個(gè)個(gè)的命運(yùn)共同體，在這些共同體里，個(gè)體因其資源有限、權(quán)力束縛等因素，是不可能單獨(dú)通過削弱他人的利益來實(shí)現(xiàn)自我利益的，明智之舉在于選擇能能實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的相互合作。所以，現(xiàn)代理念的合作治理是指：圍繞利益問題，在資源稀缺的條件下，國(guó)家、政府、社會(huì)、公共部門、人民群眾、企業(yè)與媒體之間在社會(huì)運(yùn)行中所實(shí)現(xiàn)的合作和互動(dòng)[1]。這種合作強(qiáng)調(diào)合法性，合法性來源于多元主體對(duì)合作共同體意識(shí)形態(tài)上的認(rèn)同、對(duì)合作規(guī)范的認(rèn)可和自身作為合作主體的確信；強(qiáng)調(diào)自主治理，即多元主體在以公共性原則為支持的民主價(jià)值影響下，主動(dòng)、深度地嵌入公共治理之中；強(qiáng)調(diào)責(zé)任，涉及公共利益和個(gè)人利益時(shí)，要理性兼顧兩者，既要堅(jiān)持相互之間的合作，又要?jiǎng)澢逯黧w責(zé)任，以避免陷入“集體行為的困境”；強(qiáng)調(diào)開放性，即合作治理系統(tǒng)是一個(gè)開放的無邊界系統(tǒng)，追求合作行為的普遍化；強(qiáng)調(diào)公共性，即多元主體按照“公共性”規(guī)范和價(jià)值去結(jié)成“無縫隙合作”的治理狀態(tài)[2]。

2.2 警察執(zhí)法公信力的內(nèi)涵

2.2.1 警察執(zhí)法公信力

對(duì)于警察執(zhí)法公信力的理解，重點(diǎn)是落腳在“公信力”上，《現(xiàn)代漢語詞典》（2016年第7版）將其解釋為使公眾信任的力量[3]。警察執(zhí)法公信力從字面意思上理解，即警察通過執(zhí)法行為來獲得公眾信任的能力。結(jié)合警察工作的特點(diǎn)、執(zhí)法主體、執(zhí)法結(jié)果、執(zhí)法效果的主體間性，可以將警察執(zhí)法公信力做以下理解：警察執(zhí)法公信力即公安機(jī)關(guān)及其廣大民警通過規(guī)范開展執(zhí)法活動(dòng)（行為）、正確履行法定職責(zé)，獲得的社會(huì)公眾對(duì)其執(zhí)法過程及結(jié)果的接受、認(rèn)可和支持，從而獲得社會(huì)公眾對(duì)警察執(zhí)法的信服力和認(rèn)同感的一種能力。這一界定可以從三個(gè)方面來理解：第一，具有典型的主體間性。其發(fā)生在擁有執(zhí)法權(quán)的公安機(jī)關(guān)與認(rèn)知認(rèn)同公安執(zhí)法活動(dòng)的社會(huì)公眾之間?；A(chǔ)在于公安機(jī)關(guān)自身，關(guān)鍵在于社會(huì)公眾對(duì)于警察執(zhí)法的認(rèn)同。第二，警察執(zhí)法公信力的獲得是帶有過程性的，公安機(jī)關(guān)及其人民警察獲得和維護(hù)公信力的直接途徑的是其執(zhí)法活動(dòng)（或行為）。第三，警察執(zhí)法公信力既是一種能力更是一種資源，具有傳導(dǎo)性和擴(kuò)散性[4]。

2.2.2 警察執(zhí)法公信力的來源

警察執(zhí)法公信力源于四個(gè)方面：一是國(guó)家法律屬性使然。公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家的執(zhí)法機(jī)關(guān)，從本質(zhì)上來說，國(guó)家法律的權(quán)威性決定了警察執(zhí)法的公信力，當(dāng)國(guó)家法律符合社會(huì)大眾的價(jià)值追求時(shí)，就會(huì)得到公眾的認(rèn)同和尊重，執(zhí)法過程得以順利開展，警察執(zhí)法公信力自然很高。反之，當(dāng)國(guó)家法律是不適時(shí)的或者是違背大眾價(jià)值追求的，執(zhí)法就難以得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和尊重，執(zhí)法過程必然會(huì)不暢，警察執(zhí)法公信力必然不高。二是公安機(jī)關(guān)自身塑造。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法過程是否規(guī)范、高效，執(zhí)法結(jié)果是否公正、法制，民警自身是否有責(zé)任感，以及自身是否廉潔都會(huì)直接影響警察執(zhí)法公信力，若符合大眾期望，則會(huì)獲得社會(huì)公眾的整體性信任，若不符合則會(huì)招致公眾的反感甚至極端不信任，執(zhí)法公信力自然就差[5]。三是社會(huì)公眾的感情認(rèn)知。警察執(zhí)法公信力有典型的主體間性，從社會(huì)公眾的角度來看，警察執(zhí)法公信力實(shí)質(zhì)上是社會(huì)公眾對(duì)警察執(zhí)法過程或結(jié)果的一種社會(huì)心理認(rèn)知，執(zhí)法主體的執(zhí)法過程或結(jié)果，客觀上是否符合法制、高效、責(zé)任、公正、廉潔等，與公眾主觀上對(duì)其執(zhí)政的信任并不等同，公眾的主觀確信程度決定著警察執(zhí)法公信力的高低。四是社會(huì)環(huán)境的賦予。影響警察執(zhí)法公信力的社會(huì)環(huán)境包括：一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展水平及分布狀況的影響，二是警察執(zhí)法主客體以外的外界輿論影響，在信息化時(shí)代，這個(gè)來源更不應(yīng)被忽視，信息技術(shù)的發(fā)展，使得當(dāng)前存在著“媒體治理”“輿論審判”的現(xiàn)象，對(duì)于警察執(zhí)法活動(dòng)的評(píng)判，公眾往往“被媒體牽著走”，而不少媒體為了博人眼球，往往斷章取義，顛倒黑白，從而影響警察執(zhí)法公信力。

2.2.3 影響警察執(zhí)法公信力的要素

結(jié)合上述警察執(zhí)法公信力的四個(gè)來源來探討警察執(zhí)法公信力的影響要素：一是法律法規(guī)。公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，法律法規(guī)的完善與否是其能否做到法制的基礎(chǔ)，也是底線，所以警察執(zhí)法公信力的首要要素即要有完善合理的法律體系。二是執(zhí)法主體。公安機(jī)關(guān)及民警的執(zhí)法判斷力、執(zhí)法強(qiáng)制力、執(zhí)法自制力和執(zhí)法排除力構(gòu)成了影響警察執(zhí)法公信力的直接因素。三是社會(huì)公眾。警察執(zhí)法公信力對(duì)于社會(huì)公眾來說不僅是警察客觀執(zhí)法過程或結(jié)果的影響力，更是社會(huì)公眾自身的主觀評(píng)價(jià)、感受和認(rèn)同力，這也是影響警察執(zhí)法公信力的基礎(chǔ)因素。四是社會(huì)大環(huán)境。研究警察執(zhí)法公信力不能僅僅局限于公安機(jī)關(guān)自身，局限于社會(huì)大眾，整體性的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境是否良好是影響警察執(zhí)法公信力的根本因素。

2.3 合作治理與警察執(zhí)法公信力的關(guān)系

在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，警察執(zhí)法公信力的提升需要堅(jiān)持政治民主、文化多元的原則，借鑒合作治理理念，從國(guó)家、公安機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾等多元主體層面進(jìn)行研究。

2.3.1 合作治理理論為警察執(zhí)法公信力的改善提供新視角

在全面深化改革的總目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)之下，公安機(jī)關(guān)作為重要組成部分，其改革創(chuàng)新也勢(shì)在必行。國(guó)家治理現(xiàn)代化在政治上意味著民主化，在理念上突出治理而非管理，治理意味著協(xié)同合作，并追求善治[6]。在這種大背景下，把治理理論中的合作治理理論帶入警察執(zhí)法公信力方面的研究，無疑為其帶來新的視角，即警察執(zhí)法公信力的改善根本不在于強(qiáng)權(quán)，不在于國(guó)家、警察、社會(huì)公眾任何單個(gè)的一方，根本在于在執(zhí)法活動(dòng)中牽扯的國(guó)家、警察和社會(huì)公眾所組成的共同體，警察執(zhí)法公信力的改善根本在于警務(wù)的合作治理創(chuàng)新！

2.3.2 警察執(zhí)法公信力的提升關(guān)鍵源于合作的認(rèn)同

警察執(zhí)法公信力作為由國(guó)家法律權(quán)威、公安機(jī)關(guān)及其社會(huì)公眾共同形成的一種影響力和認(rèn)同力，無疑應(yīng)該堅(jiān)持系統(tǒng)的觀點(diǎn)來研究警察執(zhí)法公信力的提升。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程中，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)、執(zhí)法理念應(yīng)該能體現(xiàn)全民的意志，能回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，能保障社會(huì)的公平正義，能有效的化解社會(huì)危機(jī)，這些目標(biāo)的達(dá)成需要公眾的參與和國(guó)家的支持。另外，公安機(jī)關(guān)所處的時(shí)代是高度復(fù)雜、高度不確定的后工業(yè)社會(huì)，社會(huì)的每個(gè)組成部分沒有一個(gè)能“置身事外”，相反是一個(gè)“共生共在”的共同體。警察執(zhí)法公信力的提升研究同樣也必須持多元主體“合作”的理念，只有源于合作的認(rèn)同，才能從根本上改變社會(huì)公眾對(duì)警察執(zhí)法的理解和認(rèn)同，進(jìn)而提升警察執(zhí)法公信力。

3 警察執(zhí)法公信力提升的必要性

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)的矛盾多發(fā)，社會(huì)環(huán)境高度復(fù)雜，警察的執(zhí)法活動(dòng)受到很大的挑戰(zhàn)。在此背景下，如果警察的執(zhí)法活動(dòng)不能得到公眾的支持，缺乏執(zhí)法公信力，也許警察連最基本的職責(zé)都不能履行，更談不上維護(hù)平安中國(guó)、法治中國(guó)、和諧社會(huì)的建設(shè)。因此，提升警察執(zhí)法公信力勢(shì)在必行。

3.1 保障警察執(zhí)法活動(dòng)順利開展，深化平安中國(guó)建設(shè)之要求

警察執(zhí)法公信力是一種警察機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾之間的，一種帶有典型主體間性的影響力、認(rèn)同力。如果社會(huì)公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法方式、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果不認(rèn)同，那么警察執(zhí)法公信力會(huì)比較低，其最直接的影響在于人民群眾對(duì)警察執(zhí)法活動(dòng)的不配合甚至阻礙，從而加大警察執(zhí)法難度，甚至影響正常執(zhí)法活動(dòng)的開展。如果警察連正常執(zhí)法活動(dòng)都受阻而無法開展，更不可能擔(dān)負(fù)起所謂的打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)治安及維護(hù)國(guó)家安全的重任。其最基本職責(zé)的承擔(dān)缺失意味著平安中國(guó)建設(shè)的基石之缺位，便不可能深化推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)。因此，為了保證警察執(zhí)法活動(dòng)的順利開展、切實(shí)深化推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)勢(shì)必要提升警察執(zhí)法公信力。

3.2 增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的權(quán)威性，加快法治中國(guó)建設(shè)之要求

公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家的執(zhí)法機(jī)關(guān)，國(guó)家法律的權(quán)威性影響著警察的執(zhí)法權(quán)威，同樣，警察的執(zhí)法權(quán)威也代表著國(guó)家法律的權(quán)威。當(dāng)前的警察執(zhí)法權(quán)威并不樂觀，警察在正常的執(zhí)法活動(dòng)中屢屢受到挑釁、阻礙，甚至出現(xiàn)執(zhí)法對(duì)象對(duì)警察的打擊報(bào)復(fù)，“執(zhí)法難”已成為家常便飯。這樣的警察執(zhí)法權(quán)威勢(shì)必會(huì)影響國(guó)家法律的權(quán)威，會(huì)影響社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)。面對(duì)如此挑戰(zhàn)，提高警察執(zhí)法權(quán)威僅僅靠強(qiáng)權(quán)肯定是不行的，必須要從根源上重樹社會(huì)公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的認(rèn)可和信任，提高警察執(zhí)法公信力，從而增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的權(quán)威性，加快法治中國(guó)的建設(shè)。

3.3 改善警察執(zhí)法環(huán)境，加快和諧社會(huì)建設(shè)之要求

警察的執(zhí)法活動(dòng)受社會(huì)大環(huán)境的影響，當(dāng)前我國(guó)各種社會(huì)矛盾交織出現(xiàn)，社會(huì)公眾的思想觀念正發(fā)生重大變化：維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)、自由觀念凸顯，加之自媒體的沖擊，決定了當(dāng)前的社會(huì)大環(huán)境非常不利于警察的執(zhí)法。如果在這種背景下，警察執(zhí)法公信力也不高的話，那么整個(gè)的社會(huì)治安秩序?qū)o法維護(hù)，社會(huì)正常秩序?qū)o法保證。在這種環(huán)境挑戰(zhàn)下，必須要提升警察的執(zhí)法公信力，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)警察的認(rèn)可和接受，從而支持警察的正當(dāng)執(zhí)法，營(yíng)造警察執(zhí)法良好氛圍，進(jìn)而改善警察執(zhí)法環(huán)境，加快和諧社會(huì)建設(shè)。

4 警察執(zhí)法公信力缺失成因

警察執(zhí)法公信力的缺失雖然由不同的原因造成，但是缺失的表現(xiàn)并不是以某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)角度的孤立問題呈現(xiàn)，而是以一些共性的表現(xiàn)呈現(xiàn)：一是社會(huì)公眾及媒體對(duì)于警察執(zhí)法的“非理性”關(guān)注，特別是對(duì)涉警負(fù)面信息的“斷章取義”和“惡意”傳播；二是社會(huì)公眾與公安機(jī)關(guān)經(jīng)常化的直接對(duì)抗，特別是在一些非警務(wù)活動(dòng)及群體性事件中；三是警察執(zhí)法活動(dòng)的“畏手畏腳”，代表國(guó)家法律權(quán)威的公安機(jī)關(guān)，在執(zhí)法過程中的戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、日常執(zhí)法活動(dòng)中的如履薄冰都體現(xiàn)著警察執(zhí)法公信力的缺失。警察執(zhí)法公信力源自國(guó)家、社會(huì)環(huán)境、公安機(jī)關(guān)和人民群眾，那么上述這些問題的成因也應(yīng)從政府、社會(huì)大環(huán)境、公安機(jī)關(guān)自身、人民群眾四個(gè)角度來進(jìn)行分析。

4.1 政府層面的執(zhí)法公信力缺失原因

根據(jù)2018年度“愛德曼全球信任度調(diào)查報(bào)告”來看，在全球范圍內(nèi)，中國(guó)民眾對(duì)于政府的信任度達(dá)到84%，位居所選取的28個(gè)國(guó)家信任度調(diào)查的首位。改革開放40年來，在黨中央和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步快速發(fā)展，反腐力度逐年加大，中國(guó)綜合實(shí)力的提升，這個(gè)滿意度反應(yīng)了在國(guó)內(nèi)整體層面上民眾對(duì)黨中央和政府的認(rèn)可。但是，對(duì)于黨中央和政府的認(rèn)可并不意味著對(duì)地方政府的認(rèn)可。從國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況來看，不少地方政府處理具體事件的能力較低，某些處理結(jié)果不得人心，甚至出現(xiàn)了地方公共安全“?！?、社會(huì)秩序“亂”、生態(tài)環(huán)境“臟”、公共服務(wù)“難”、官員素質(zhì)“差”等嚴(yán)重影響地方政府公信力的“負(fù)面清單”。負(fù)面因素過多，使得地方政府部門陷入“塔西佗陷阱”，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力必然不高。

4.2 社會(huì)大環(huán)境角度下的執(zhí)法公信力缺失原因

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》中規(guī)定的公安機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)大都屬于準(zhǔn)公共物品，相較于純公共物品，警務(wù)工作具有有限的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，在警務(wù)職能提供的過程中存在著“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題。當(dāng)前我國(guó)大約有200萬左右的警察，相較于我國(guó)人口而言，警民比（約1：800左右）在全球范圍內(nèi)是比較低的。就全球的社會(huì)治安狀況來說，我國(guó)是一個(gè)以較少警力創(chuàng)造世界范圍內(nèi)社會(huì)治安最好的國(guó)家之一，從這個(gè)角度看，公安機(jī)關(guān)及其民警執(zhí)法是比較有效的。然而，當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，高速發(fā)展的工業(yè)化進(jìn)程使我國(guó)用短短幾十年的時(shí)間走過了西方國(guó)家?guī)装倌甑纳鐣?huì)發(fā)展進(jìn)程，也意味著西方國(guó)家?guī)装倌觊g出現(xiàn)的社會(huì)發(fā)展問題，我國(guó)將壓縮在幾十年的時(shí)間里集中爆發(fā)，社會(huì)不穩(wěn)定因素大量增多。這種高度不確定的環(huán)境、高度復(fù)雜的任務(wù)，以及我國(guó)公安機(jī)關(guān)當(dāng)前“以塊為主”的管理體制，加劇了警務(wù)資源“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”問題的出現(xiàn)，使得警察執(zhí)法公信力降低。

4.3 社會(huì)公眾認(rèn)知角度下的執(zhí)法公信力缺失原因

警察執(zhí)法公信力作為社會(huì)公眾對(duì)警察執(zhí)法過程或結(jié)果的社會(huì)心理認(rèn)知，公眾的主觀因素影響較大；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說，作為一種準(zhǔn)公共物品，對(duì)于每一位人民群眾，等量的警務(wù)提供不一定具有等量的效用。另外，近幾年輿論存在著“逢警必炒”“逢警必黑”的現(xiàn)象，人民群眾對(duì)涉警“負(fù)面”事件有著理性和非理性的高度關(guān)注和參與。例如6.20寶馬車案、周秀云案、濟(jì)南8.17女獄警打人事件、躲貓貓死、喝水死等具有“非正常死亡”現(xiàn)象的案件，以及其他凡是涉及警察本人或是有公安機(jī)關(guān)參與鑒定及發(fā)聲的事件中，人民群眾慣性地從消極、非信任的角度來懷疑警察執(zhí)法的公正性，這其中有直接利益相關(guān)者的理性參與，更多的是非利益相關(guān)者的盲目參與，進(jìn)而造成事態(tài)擴(kuò)大，不良社會(huì)影響加劇，降低了警察執(zhí)法公信力。

4.4 公安機(jī)關(guān)自身角度下的執(zhí)法公信力缺失原因

公安機(jī)關(guān)及民警是警察執(zhí)法公信力的主體，也是影響警察執(zhí)法公信力的直接因素。我國(guó)一直都比較重視公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)及執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，于2016年通過了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），并在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了執(zhí)法規(guī)范化視頻培訓(xùn)會(huì)，整體而言，廣大公安干警的執(zhí)法意識(shí)和執(zhí)法行為有了很大改觀，但仍然存在一些不盡人意之處。

4.4.1 執(zhí)法主體方面

《意見》指出要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化，專業(yè)化意味著警察群體要有自己的職業(yè)規(guī)范、不同的警種要有自己的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。隨著《意見》的推行，警務(wù)活動(dòng)日益規(guī)范和高效，但仍然存在著問題，如部分警察執(zhí)法理念缺失，沒有樹立立警為公、執(zhí)法為民、公平正義、保障人權(quán)的理念，存在著濫用警察裁量權(quán)、權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象；再如部分警察執(zhí)法能力不足，面對(duì)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、民眾法治意識(shí)的增強(qiáng)對(duì)警察執(zhí)法能力提出的更高要求，部分警察自身的執(zhí)法素養(yǎng)偏低、專門知識(shí)和技能的不足使得執(zhí)法效率和質(zhì)量低下，影響了警察執(zhí)法公信力。

4.4.2 執(zhí)法行為方面

《意見》明確要求警察執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化，執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括執(zhí)法過程、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法責(zé)任的統(tǒng)一，然而實(shí)際警務(wù)活動(dòng)中仍存在著重口供、輕物證，重實(shí)體、輕程序，重上級(jí)、輕群眾的問題。另外，警察執(zhí)法過程因其關(guān)乎社會(huì)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，應(yīng)該講求效率；警察的執(zhí)法結(jié)果因其代表國(guó)家民主價(jià)值，應(yīng)該講求正義。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，警察執(zhí)法效率不高、執(zhí)法結(jié)果不公平、不透明的問題屢見不鮮，直接影響了警察的執(zhí)法公信力。再者，警察執(zhí)法行為作為準(zhǔn)公共物品的提供途徑應(yīng)與群眾訴求一致，然而由于我國(guó)警察管理體制的影響，公安機(jī)關(guān)有時(shí)“身不由己”地陷入地方政府的城市拆遷、土地征用等與人民群眾利益相關(guān)性大，且民眾又比較反感、抵觸的非警務(wù)活動(dòng)中，影響了警察的執(zhí)法公信力。

4.4.3 執(zhí)法程序方面

依法治國(guó)作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，對(duì)于警務(wù)工作尤其重要?，F(xiàn)代警務(wù)的本質(zhì)也是法治警務(wù)，在執(zhí)法過程中必須堅(jiān)持法律依據(jù)及程序正當(dāng)，而現(xiàn)實(shí)情況卻是由于程序正當(dāng)與執(zhí)法效率之間存在的矛盾性，加之基層警力不足等困境，使得一些執(zhí)法民警重實(shí)體而輕程序，從而造成警察執(zhí)法權(quán)力濫用和執(zhí)法過程的不公平，引發(fā)了人民群眾的強(qiáng)烈不滿，降低了警察執(zhí)法公信力。

5 合作治理理論視角下警察執(zhí)法公信力提升路徑——構(gòu)建合作型警務(wù)共同體

警察執(zhí)法公信力作為國(guó)家、社會(huì)環(huán)境、公安機(jī)關(guān)及人民群眾相互作用的產(chǎn)物，對(duì)其提升需從各個(gè)影響要素進(jìn)行全面把握。本文堅(jiān)持系統(tǒng)的觀點(diǎn)，以合作治理理論為支撐，試圖構(gòu)建合作型警務(wù)共同體，提升警察執(zhí)法公信力。

5.1 警務(wù)共同體之感性層面的基本理念：相互承認(rèn)的法權(quán)

從社會(huì)治理理論來說，警務(wù)共同體的構(gòu)建實(shí)質(zhì)上是一種基于公共安全供給的社會(huì)服務(wù)治理共同體，這種共同體的有效運(yùn)轉(zhuǎn)得益于合作理念，政府、社會(huì)、公安機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間取得“共意”是警務(wù)共同體集體行動(dòng)的合法性基礎(chǔ)，而多元主體之間的“共意”源自相互之間的承認(rèn)，承認(rèn)強(qiáng)調(diào)的是多元主體之間在平等基礎(chǔ)上的認(rèn)可，承認(rèn)不同的治理主體各自獨(dú)立的法權(quán)，在警務(wù)共同體中意味著多元主體擁有性質(zhì)均等的“警務(wù)治理權(quán)”。在警察執(zhí)法公信力提升過程中，如果警察執(zhí)法公信力的主客體之間、警務(wù)各利益相關(guān)者之間能夠相互承認(rèn)，多元主體在警務(wù)治理中能進(jìn)行“他在性自我”的角色定位時(shí)，那么警察執(zhí)法公信力的提升將成為“警務(wù)共同體”的群治行為。

5.2 警務(wù)共同體之理性層面的工具理性和價(jià)值理性

根據(jù)“冰山效應(yīng)”，社會(huì)公眾對(duì)公安工作的不支持、不參與，暴力襲警、抗法，習(xí)慣性地質(zhì)疑、責(zé)備等警察執(zhí)法公信力不高的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)只是“冰山顯角”，而隱藏在“冰山”下的諸如社會(huì)文化、群體心理、價(jià)值觀、公安執(zhí)法理念、組織認(rèn)同等才是影響警察執(zhí)法公信力的“隱患母體”。所以，構(gòu)建提升警察執(zhí)法公信力的警務(wù)共同體，要兼顧解決顯層問題的工具理性和消除潛在隱患的價(jià)值理性。

5.2.1 工具理性：解決警察執(zhí)法公信力不足的顯層問題

各種理論研究的出發(fā)點(diǎn)在于解決實(shí)際問題、滿足現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)于合作治理理論的研究同樣無外，在高度復(fù)雜化、高度不確定的社會(huì)環(huán)境中，單個(gè)個(gè)體甚至某個(gè)群體很難單打獨(dú)斗地實(shí)現(xiàn)自身的利益追求，所以人們開始關(guān)注合作，希望通過有意識(shí)的合作行為實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化。對(duì)于受多種因素影響的警察執(zhí)法公信力而言，同樣也不能靠公安機(jī)關(guān)，或者社會(huì)公眾，或者市場(chǎng)，或者其他政府機(jī)構(gòu)等一己之力解決的，需要多元主體相互合作、共同提升。

一是在合作型的警務(wù)共同體中，多元主體之間在地位上是平等的。警察執(zhí)法公信力缺失會(huì)影響警察執(zhí)法效能，進(jìn)而影響公共安全的供給，而公共安全卻與每一名人民群眾息息相關(guān)。所以，旨在提高警察執(zhí)法公信力的警務(wù)共同體中，多元主體要確信自己的“公信力提升”治理主體地位和角色。

二是警務(wù)共同體施行“德法并行”治理方式。對(duì)于警察執(zhí)法公信力治理的德法并行的治理方式，主要體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾兩方要素上。首先，對(duì)于公安機(jī)關(guān)來說，公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家的執(zhí)法機(jī)關(guān)，其基本屬性是“必要的惡”，為了限制“惡”，一要不斷“揚(yáng)善”壓制“惡”，“德治”恰是揚(yáng)善之治，對(duì)于公安機(jī)關(guān)來說，要強(qiáng)化公安民警的道德修養(yǎng)建設(shè)，使其從心理上認(rèn)可公安機(jī)關(guān)的定位及角色，從“德”的層面約束民警執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)自律；二要不斷完善公安機(jī)關(guān)的制度建設(shè)和內(nèi)部的職能調(diào)整，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的德治，不能押注于單個(gè)個(gè)體，而是應(yīng)該通過德制構(gòu)建去實(shí)現(xiàn)法理形態(tài)，即在警務(wù)共同體中，公安機(jī)關(guān)必須在道德理性的基礎(chǔ)之上，使道德制度化，通過成文的規(guī)章制度、法律規(guī)范來限制“惡”。公安機(jī)關(guān)自身行為的“善”，必然會(huì)改善公安民警的執(zhí)法公信力。其次，對(duì)于社會(huì)公眾而言，隨著政治民主化的進(jìn)程推進(jìn)，人民群眾的法治意識(shí)、自我意識(shí)日益增強(qiáng)，逐漸出現(xiàn)了民眾對(duì)“法治”的敬畏與對(duì)“自由”的向往之間的失衡，這種失衡映射在警察執(zhí)法公信力層面，主要表現(xiàn)是民眾對(duì)警察執(zhí)法的“挑剔”與對(duì)自身認(rèn)知的“自由”之間的失衡。所以，對(duì)于社會(huì)公眾，一要“德治”，體現(xiàn)在通過警務(wù)共同體的構(gòu)建，使公眾明確自己是警務(wù)活動(dòng)的主體，通過參與，縮短社會(huì)公眾的期望與警務(wù)實(shí)踐的差距，改善公眾的理念與行為的距離，提高警務(wù)活動(dòng)社會(huì)公眾的主動(dòng)性。二要“法治”，通過明確警務(wù)共同體的構(gòu)建規(guī)則，清晰其參與途徑，使社會(huì)公眾明確自身在警務(wù)共同體中的定位和責(zé)任，通過“法治”將社會(huì)公眾自治和公安機(jī)關(guān)警務(wù)治理結(jié)合起來，有利于警察執(zhí)法公信力的提高。最后，在警察執(zhí)法公信力提升的研究中，通過構(gòu)建警務(wù)共同體，堅(jiān)持“德法并行”，自律和他律合作，補(bǔ)齊短板，從源頭上提升警察執(zhí)法公信力。

三是追求“公平效率兼顧”治理目標(biāo)。警察執(zhí)法公信力的最直接要素即公安機(jī)關(guān)及其民警，警察執(zhí)法公信力的最直接來源即執(zhí)法主體的自身塑造，公安民警執(zhí)法公信力不高的最直觀原因，也正是由于公安民警執(zhí)法過程的不規(guī)范、效率不高，執(zhí)法結(jié)果不公正、不得人心。在警務(wù)共同體構(gòu)建過程中，首先，公安機(jī)關(guān)必須重視執(zhí)法公平問題，必須公平地為人民群眾提供警務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)，其次，在警務(wù)共同構(gòu)建過程中配備多元主體參與且完善的監(jiān)督體制、嚴(yán)格的執(zhí)法問責(zé)制度、有效的執(zhí)法全程控制機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)提升效率，提高警察執(zhí)法公信力。最后，合作治理型警務(wù)模式要兼顧公平和效率，缺失公平的效率，違背了公安機(jī)關(guān)存在的價(jià)值，必然不可持續(xù)；不講效率的公平，最多是貧困中的平均主義，同樣長(zhǎng)久不了，與社會(huì)主義本質(zhì)更是背道而馳。如果在警察執(zhí)法的過程中能兼顧公平效率，將為警察執(zhí)法公信力的提升提供客觀支持[7]。

5.2.2 價(jià)值理性：解決警察執(zhí)法公信力不足的“隱患母體”

警察執(zhí)法公信力不高的最根源因素還是隱藏在“冰山”下的，諸如社會(huì)文化、群體心理、價(jià)值觀、公安執(zhí)法理念、組織認(rèn)同中的“隱患母體”。警務(wù)共同體構(gòu)建的價(jià)值理性就在于從根源上解決警察執(zhí)法公信不高的土壤。當(dāng)前，后工業(yè)化社會(huì)的背景下，高度不確定性、高度復(fù)雜化、高度的風(fēng)險(xiǎn)性、多樣化的社群需求是這一社會(huì)的基本屬性特征，社會(huì)公眾的需要價(jià)值觀逐漸步入“后物質(zhì)主義價(jià)值觀”，社會(huì)治理也步入現(xiàn)代社會(huì)治理理念。社會(huì)公眾的“后物質(zhì)主義價(jià)值觀”意味著社會(huì)公眾越來越主動(dòng)地參與到政治生活中，越來越向往多元文化；同時(shí)，后工業(yè)化社會(huì)的現(xiàn)代社會(huì)治理理念不同于統(tǒng)治型社會(huì)治理的權(quán)力意志支配理念，也不同于管理型社會(huì)治理的“技術(shù)操控”，其是以溝通理性、合作信任的倫理為根基的公共治理。旨在提高警察執(zhí)法公信力的警務(wù)共同體正是結(jié)合雙方，堅(jiān)持“公共性”“互惠性”“穩(wěn)定性”等準(zhǔn)則的最合宜的警務(wù)治理之途。

一是堅(jiān)持“公民本位”治理理念。警察執(zhí)法公信力的基礎(chǔ)在于社會(huì)公眾對(duì)于警察執(zhí)法的認(rèn)同感，這種認(rèn)同來源于社會(huì)公眾的自身感受，所以在構(gòu)建警務(wù)共同體過程中，首先，要樹立“公民本位”的治理理念，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的宗旨意識(shí)；其次，要把群眾滿不滿意作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持用權(quán)利來制約權(quán)力，從而促進(jìn)公安機(jī)關(guān)勤政和廉政。

二是堅(jiān)持“共建共治共享”的治理格局。警務(wù)共同體，即由政府、公安機(jī)關(guān)及其民警、社會(huì)組織、公民及私人部門在警務(wù)活動(dòng)中，基于相互承認(rèn)，依據(jù)特定的道德原則和社會(huì)規(guī)范，通過社會(huì)互動(dòng)結(jié)合而成的，具有共同的價(jià)值追求、共同的利益需求，以及強(qiáng)烈的認(rèn)同意識(shí)的警務(wù)執(zhí)行集體。公安機(jī)關(guān)在頻發(fā)的危機(jī)中展開行動(dòng)，行動(dòng)的隨機(jī)性和不確定性需要社會(huì)公眾的支持與合作[8]，進(jìn)而通過“共建共治共享”提高社會(huì)公眾參與警務(wù)活動(dòng)的意愿度，提升對(duì)警察執(zhí)法的支持度及警察執(zhí)法缺陷的容忍度，降低利益群體的反對(duì)度。對(duì)于公民來說，可以通過“共建共治共享”獲得依靠個(gè)體無法獲得的警務(wù)需要滿足；對(duì)于公安機(jī)關(guān)來說，可以更好地提高警務(wù)效能，進(jìn)而從根本上提升警察執(zhí)法公信力。

三是堅(jiān)持“共生共在”治理追求。其實(shí)警察的執(zhí)法公信力包含在人們的日常生活和社會(huì)活動(dòng)之中。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)挑戰(zhàn)下，以“個(gè)人主義”原則構(gòu)建制度以應(yīng)對(duì)頻繁爆發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)顯然已經(jīng)變得更加式微，“人類命運(yùn)共同體”視角下的“共生共在”的價(jià)值日益凸顯[9]。警務(wù)活動(dòng)中同樣如此，多元主體在根本目的上是共生共在的。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部要更新執(zhí)法理念，堅(jiān)持“以人為本”，由內(nèi)而外樹立警察形象；同時(shí)也要構(gòu)建民警執(zhí)法的社會(huì)倒逼機(jī)制，以警察執(zhí)法形象為抓手，通過溝通等方式加強(qiáng)對(duì)外部社會(huì)意見與公眾態(tài)度的關(guān)注，倒逼公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法理念的更新，內(nèi)外結(jié)合，對(duì)警察執(zhí)法公信力進(jìn)行精細(xì)化管理。對(duì)于社會(huì)公眾而言，也要清醒地認(rèn)識(shí)到其與公安機(jī)關(guān)“共生共在”的實(shí)踐現(xiàn)實(shí)，通過構(gòu)建承認(rèn)、認(rèn)同、信任的群體價(jià)值觀、群體心理及社會(huì)文化來實(shí)現(xiàn)警務(wù)共治。

6 結(jié)語

警察執(zhí)法公信力作為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的基石，其程度強(qiáng)弱決定了公安機(jī)關(guān)能否得到社會(huì)的認(rèn)可和支持。當(dāng)前，我國(guó)警察執(zhí)法公信力現(xiàn)狀（包括社會(huì)環(huán)境的挑戰(zhàn)、公安機(jī)關(guān)自身執(zhí)法問題、社會(huì)公眾的認(rèn)知）堪憂，造成了警察執(zhí)法的難度加大、執(zhí)法成本增加、民警自身壓力增大，進(jìn)而又加劇了警察執(zhí)法公信力的喪失。這種惡性循環(huán)最終會(huì)動(dòng)搖公安機(jī)關(guān)的合法性，甚至威脅國(guó)家安全。解決警察執(zhí)法公信力缺失的問題迫在眉睫，需要從政府、社會(huì)、公安機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾多方面下手，構(gòu)建警務(wù)共同體，堅(jiān)持工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一，釜底抽薪，實(shí)現(xiàn)人的共生共在，共同維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。