員額制背景下檢察官聯(lián)席會議制度探析
——基于對佛山市禪城區(qū)人民檢察院的實證分析

郭俊峰 展中華

（1 佛山市禪城區(qū)人民檢察院 廣東 佛山 528000 2 佛山市禪城區(qū)人民檢察院公訴科 廣東 佛山 528000）

1 引言

黨的十八屆三中、四中全會以來，隨著依法治國和司法改革的不斷深入，中央層面對司法改革作出了頂層部署。最高人民檢察院為貫徹落實中央司法改革精神先后頒布了《最高人民檢察院機關(guān)司法責(zé)任制改革實施意見（試行）》（以下稱《實施意見》）等重要文件?！秾嵤┮庖姟穲猿滞怀鰡T額檢察官辦案主體地位，強調(diào)“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”。員額檢察官權(quán)力范圍不斷擴大，單兵作戰(zhàn)、獨立決定的情形日益增多。為應(yīng)對員額檢察官個人在知識結(jié)構(gòu)、司法經(jīng)驗等方面存在的局限和不足，《實施意見》規(guī)定各業(yè)務(wù)部門可建立由本部門員額檢察官組成的檢察官聯(lián)席會議，討論重大、疑難、復(fù)雜案件，為案件辦理提供參考。在以司法責(zé)任制改革為核心的司法體制改革背景下，檢察官聯(lián)席會議順應(yīng)司法規(guī)律，契合司法實踐，紛紛被各地檢察機關(guān)探索試行。檢察官聯(lián)席會議既突出員額檢察官辦案主體地位，又發(fā)揮集體智慧優(yōu)勢，對保證案件質(zhì)量，統(tǒng)一法律適用等起到了重要作用。但檢察官聯(lián)席會議制度如何從規(guī)范走向?qū)嵺`，及實踐中出現(xiàn)的職能性質(zhì)不明、形式化嚴(yán)重、議事效果不佳等問題如何應(yīng)對解決，亟需調(diào)查研究。

2 實證考察：樣本檢察院檢察官聯(lián)席會議運行分析

檢察官聯(lián)席會議是司法實踐中長期存在的一種非正式集體討論研究案件制度。佛山市禪城區(qū)人民檢察院公訴科（以下簡稱禪城區(qū)公訴科）一直是該項制度的積極踐行者。員額制改革前，檢察官聯(lián)席會議由主任檢察官組成；員額制改革后，由公訴科所有員額檢察官組成新的檢察官聯(lián)席會議。

2.1 基本情況

2.1.1 會議性質(zhì)

佛山市禪城區(qū)人民檢察院公訴科檢察官聯(lián)席會議（以下簡稱公訴科檢察官聯(lián)席會議）是為應(yīng)對員額制背景下檢察官個人知識結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)驗?zāi)芰Σ蛔?，吸收集體智慧處理疑難復(fù)雜敏感案件，統(tǒng)一法律適用等問題而設(shè)立的非常設(shè)咨詢性工作機構(gòu)，是適應(yīng)司法體制改革后檢察權(quán)運行新模式進行的一項制度創(chuàng)新。檢察官聯(lián)席會議參會人員地位平等，獨立發(fā)表意見，不占用編制，沒有行政級別，對外不行使司法權(quán)力，對承辦員額檢察官沒有約束力，是非民主集中制理念下的咨詢機構(gòu)，僅具有學(xué)術(shù)討論、意見交流、專業(yè)分享等性質(zhì)。會議結(jié)論僅具有參考性、建議性，不具有決定性、強制性，對承辦員額檢察官沒有當(dāng)然約束力，案件決定權(quán)仍歸屬于承辦員額檢察官?？梢哉f，檢察官聯(lián)席會議是中國特色司法改革背景下，在走向獨立行使檢察權(quán)的特殊歷史時期，檢察機關(guān)內(nèi)部基于對檢察官辦案能力的擔(dān)憂而產(chǎn)生的一種特殊咨詢組織。

2.1.2 人員組成

禪城區(qū)公訴科共有員工33人，其中員額檢察官13人，檢察官助理9人，政府雇員11人。公訴科檢察官聯(lián)席會議成員由包括科長在內(nèi)的所有員額檢察官組成。分管副檢察長根據(jù)工作安排及需要不定期參加員額檢察官會議討論，并發(fā)表意見。參會人員由案件承辦檢察官、檢察官助理和會議當(dāng)時所有在崗員額檢察官組成。會議對于參會人數(shù)沒有限制，在崗員額檢察官人數(shù)較少時，一般不舉行檢察官聯(lián)席會議。暫時沒有邀請其他部門檢察官參會討論的情況。檢察官聯(lián)席會議沒有設(shè)置專門的辦公室、主持人、秘書等，發(fā)起人、主持人一般由科長擔(dān)任，科長缺席時由其他資歷較深的員額檢察官擔(dān)任。跟案檢察官助理負(fù)責(zé)會議記錄，沒有配備檢察官助理的員額檢察官自行記錄。

2.1.3 實踐數(shù)據(jù)

禪城區(qū)公訴科2018年1月1日～2018年8月31日共受理案件1213件，其中經(jīng)過檢察官聯(lián)席會議討論102件，討論比例為8.41%。討論結(jié)果形成一致意見，且與員額檢察官意見相同的案件共有54件，占討論案件總數(shù)的52.94%；討論結(jié)果形成一致意見，但與員額檢察官意見不同的案件共有7件，占討論案件總數(shù)的6.86%；討論結(jié)果意見較多，但沒有形成明顯多數(shù)意見的共24件，占討論案件總數(shù)的23.52%；討論結(jié)果形成明顯多數(shù)意見，存在少數(shù)不同意見共11件，占討論案件總數(shù)的10.78%；討論要求繼續(xù)補查完善證據(jù)的共6件，占討論案件總數(shù)的5.88%。討論案件范圍既有事實認(rèn)定問題，也有法律適用問題，包括此罪彼罪、訴或不訴、是否抗訴、是否撤訴等。檢察官聯(lián)席會議觀點百花齊放，意見百家爭鳴，有效地發(fā)揮了集體智慧優(yōu)勢，又保證了檢察官辦案的主體地位。

2.2 運行模式

2.2.1 職責(zé)職能

公訴科檢察官聯(lián)席會議主要職責(zé)是討論重大、疑難、復(fù)雜案件，為案件辦理提供參考，包括個案研究，類案指導(dǎo)，不僅討論法律適用，同時討論事實認(rèn)定。參會員額檢察官地位平等，獨立發(fā)表意見，會議結(jié)論僅供承辦檢察官、檢察長、檢察委員會參考，不具有決定性。檢察官聯(lián)席會議既突出員額檢察官辦案主體地位，又發(fā)揮集體智慧優(yōu)勢，對保證案件質(zhì)量，提升隊伍素質(zhì)起到了積極作用。

2.2.2 議事規(guī)則

公訴科檢察官聯(lián)席會議啟動有兩種方式，一是由承辦員額檢察官提請科長決定是否召開會議；二是由分管副檢察長、科長自行決定是否召開會議。會議根據(jù)需要視情況不定期召開。主持人由科長擔(dān)任，科長缺席時由其他資歷較深的員額檢察官擔(dān)任。會議召開前，承辦員額檢察官將事先擬定的提請檢察官會議討論提綱發(fā)給科長審批，科長審批同意后，方能上會討論。特殊緊急情況下可以不擬定提請檢察官會議討論提綱，經(jīng)科長同意后亦可上會討論。討論時，承辦員額檢察官將會議討論提綱分發(fā)給其他參會員額檢察官審閱，并口頭簡要匯報案件事實、證據(jù)情況及提交討論的問題，同時表明自己的處理意見。匯報結(jié)束后，其他參會員額檢察官可就案件事實證據(jù)等細(xì)節(jié)問題補充發(fā)問。全部事項匯報完畢后，參會人員自由發(fā)言，闡述理由，表明意見?？崎L、分管副檢察長參會時，最后發(fā)言。會議遵循只討論，不定案的原則，會議結(jié)論僅作為辦案參考依據(jù)，錯案責(zé)任仍由承辦檢察官承擔(dān)。會議形成多數(shù)意見的，原則上不再提交檢察委員會討論；會議沒有形成多數(shù)意見的，原則上應(yīng)層報科長、分管副檢察長審批決定是否提交檢察委員會討論，但最終的決定權(quán)依然由承辦員額檢察官行使。

2.3 突出特點

2.3.1 分管副檢察長參會討論

公訴科檢察官聯(lián)席會議成員除公訴科全體員額檢察官外，還包括分管副檢察長。經(jīng)統(tǒng)計，2018年1月1日～2018年8月31日，分管副檢察長共參與檢察官會議討論案件29件，占討論案件總數(shù)的28.43%。分管副檢察長是檢察委員會委員、檢察院黨組成員，不僅分管公訴工作，同時分管未檢、辦公室等部門工作，不屬于公訴科成員。副檢察長參加檢察官聯(lián)席會議討論，身份與其他員額檢察官平等，發(fā)表意見僅代表個人，不約束他人，但根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》的規(guī)定，檢察長對檢察官所辦理的案件具有決定權(quán)。在分管副檢察長已明確表明觀點的情況下，其他與之觀點不同的意見是否還有存在的意義，值得深思?，F(xiàn)行操作與法律規(guī)定之間存在矛盾。

2.3.2 討論比例偏高

禪城區(qū)公訴科2018年1月1日～2018年8月31日共受理案件1213件，其中經(jīng)過檢察官聯(lián)席會議討論102件，討論比例為8.41%。近1/10的案件，員額檢察官不敢自主決定，需要經(jīng)過檢察官聯(lián)席會議討論確認(rèn)，比例偏高。另在員額檢察官提交討論的案件中，共有54件討論結(jié)果與員額檢察官自身意見完全一致，占討論案件總數(shù)的52.94%，意味著一半以上的案件經(jīng)過討論沒有出現(xiàn)不同聲音，檢察官個人意見已經(jīng)代表了正確方向。這部分案件有無討論必要，為什么這么多案件出現(xiàn)在檢察官聯(lián)席會議議程上，是否存在推卸責(zé)任、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)牡葐栴}，值得探討。案件大規(guī)模提交檢察官聯(lián)席會議討論，客觀上浪費了會議資源，給參會人員帶來不必要的負(fù)擔(dān)。

2.3.3 重意見表達、輕法理闡述

公訴科檢察官聯(lián)席會議討論具有重意見表達、輕法理闡述的傾向。查閱檢察官聯(lián)席會議討論記錄，發(fā)現(xiàn)一兩句話表達觀點，或簡單附和他人觀點的多，深入分析、釋法說理者少。這種現(xiàn)象的存在，跟檢察官聯(lián)席會議機制不無關(guān)系，下文有深入分析。但最直接的原因是佛山市禪城區(qū)人民檢察院身處珠三角腹地，經(jīng)濟發(fā)達，案件數(shù)量大，檢察官通常面臨非常繁重的辦案任務(wù)及其他學(xué)習(xí)培訓(xùn)事務(wù)，對討論他人案件難以投入較多精力充分關(guān)注，更遑論進行深入法律研究，發(fā)言質(zhì)量當(dāng)然不甚理想。

3 價值追問： 檢察官聯(lián)席會議制度產(chǎn)生動因

任何制度設(shè)計，如欲實現(xiàn)預(yù)期目的，必須具有必要性和可行性[1]。否則，即使最高決策者強制推行，也必然徒勞無功，甚至適得其反。檢察官聯(lián)席會議是在辦案方式由層層行政審批制轉(zhuǎn)向員額檢察官依法獨立決定的司法責(zé)任制改革大背景下，為員額檢察官獨立辦案尋求集體智力支持而產(chǎn)生的一種特殊咨詢組織，具有現(xiàn)實合理性和必要性。

3.1 歷史沿革

檢察官聯(lián)席會議不是一項新事物。檢察官聯(lián)席會議是沿革主任檢察官會議產(chǎn)生的一種新的會議制度，是通過員額檢察官集體討論的方式，為員額檢察官、檢察長、檢察委員會提供參考性意見的議事咨詢機構(gòu)。主任檢察官會議制度又是在主訴檢察官會議制度的基礎(chǔ)上應(yīng)運而生的。主訴檢察官制度是在最高人民檢察院出臺《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制工作方案》的背景下，檢察系統(tǒng)司法改革的時代產(chǎn)物。主任檢察官制度是落實最高人民檢察院《十二五時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》提出建設(shè)新的辦案組織要求的產(chǎn)物[2]。檢察官聯(lián)席會議制度沿革于主任檢察官會議制度和主訴檢察官會議制度，是新時代以司法責(zé)任制改革為核心，員額制改革背景下，推進落實司法改革的時代產(chǎn)物，具有顯著的時代特征和歷史淵源。

3.2 高層部署

檢察官聯(lián)席會議是適應(yīng)以司法責(zé)任制改革為核心的司法體制改革的必然產(chǎn)物。自2017年10月1日起試行的《實施意見》明確指出，最高人民檢察院在實行檢察人員分類管理、檢察官員額制的基礎(chǔ)上，推行檢察官辦案責(zé)任制。各業(yè)務(wù)部門建立由本部門檢察官組成的檢察官聯(lián)席會議，討論重大、疑難、復(fù)雜案件，為案件辦理提供參考?！秾嵤┮庖姟返拿鞔_規(guī)定為檢察官聯(lián)席會議運行和發(fā)展提供了堅實的制度依據(jù)。各地檢察機關(guān)檢察官聯(lián)席會議如雨后春筍，紛紛開展。北京、浙江、江蘇等地陸續(xù)制定政策規(guī)定，細(xì)化落實檢察官聯(lián)席會議工作制度[3]。如2017年8月11日，江蘇省人民檢察院頒布實施《江蘇省檢察機關(guān)檢察官聯(lián)席會議規(guī)定（試行）》；2017年7月6日，浙江省人民檢察院《浙江省檢察官聯(lián)席會議工作規(guī)則（試行）》出爐等。

3.3 現(xiàn)實需要

（1）契合公平正義價值取向。司改浪潮中，司法規(guī)律被反復(fù)提及。探究遵循司法規(guī)律是推進司改的必然選擇[4]。司法規(guī)律以公平正義為價值核心，反映在司法實踐中，要求必需遵循司法親歷性、判斷獨立性和中立性等原則。檢察官聯(lián)席會議作為議事咨詢機構(gòu)，為承辦員額檢察官提供解決問題的思路與意見，表象類似于檢察委員會，但與檢察委員會結(jié)論員額檢察官必須無條件執(zhí)行不同的是，檢察官聯(lián)席會議討論意見不具有強制約束力，僅為員額檢察官決策提供智力支持，同時克服了檢察委員會“審者不判，判者不審”的弊端?？崎L、分管副檢察長雖然身為檢察委員會委員，但在檢察官聯(lián)席會議中地位與其他員額檢察官平等，發(fā)表意見僅代表個人，不當(dāng)然否定他人觀點，這樣既保證了員額檢察官依法獨立行使檢察權(quán)，又最大限度吸納了集體智慧，遵循了司法規(guī)律，更加契合公平正義價值取向。

（2）順應(yīng)司法改革歷史潮流。十八屆四中全會將司法公正提高到實現(xiàn)依法治國的戰(zhàn)略高度。以審判為中心的刑事訴訟制度改革作為實現(xiàn)司法公正的重中之重舉措，核心價值目標(biāo)是實現(xiàn)司法公正[5]。此輪司法改革的核心是順應(yīng)司法規(guī)律，落實司法責(zé)任，破除行政審批辦案模式，賦予檢察官獨立辦案決定權(quán)，更加突出檢察官辦案主體地位，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰、權(quán)力制約的檢察權(quán)運行機制[6]。讓員額檢察官真正成為檢察權(quán)行使主體，切實對辦案質(zhì)量負(fù)責(zé)，真正將司法責(zé)任制落到實處。但客觀講，當(dāng)前員額檢察官水平參差不齊，部分檢察官個人經(jīng)驗、能力水平、知識結(jié)構(gòu)等尚不足以完全承受司法責(zé)任制改革之重。同時，在特定歷史時期，在建立健全司法問責(zé)機制的同時，必須切實保護檢察官依法行使權(quán)力和無負(fù)擔(dān)辦案，決不能把司法責(zé)任變成一把高懸在檢察官頭頂?shù)摹斑_摩克里斯之劍”。另外，完善司法責(zé)任制不能以侵害檢察官獨立為代價，堅決杜絕為避免司法責(zé)任，重走以往請示、匯報，層層審批的辦案老路，將檢察官個體責(zé)任推卸給集體，變集體負(fù)責(zé)為無人負(fù)責(zé)。檢察官聯(lián)席會議在確保檢察官獨立辦案的同時，通過集體討論的方式，凝聚集體智慧，提出辦案思路，可以有效地避免因檢察官個人經(jīng)驗與認(rèn)識上的不足而引發(fā)的司法責(zé)任，剛好能夠磨平司法責(zé)任制要求與檢察官素質(zhì)缺陷之間的鴻溝。檢察官聯(lián)席會議是員額制背景下落實司法責(zé)任制的必然選擇。

4 現(xiàn)實困境：游離于法律之外的新探索

檢察官聯(lián)席會議是追求公平正義，落實司法責(zé)任制改革的必然選擇。但與任何新制度一樣，檢察官聯(lián)席會議制度在實踐中并非一帆風(fēng)順、十全十美?？疾於U城區(qū)公訴科及浙江、江蘇、河南、北京等地檢察官聯(lián)席會議，發(fā)現(xiàn)在外部環(huán)境支持和內(nèi)部規(guī)范運行及結(jié)果運用等方面存在突出問題，一定程度上制約了檢察官聯(lián)席會議作用的發(fā)揮。

4.1 外部環(huán)境限制

4.1.1 缺少法律依據(jù)

實踐中，檢察官聯(lián)席會議在吸收集體智慧，為員額檢察官提供辦案解決思路等方面發(fā)揮著重要作用。但該制度形成一開始并非源自頂層設(shè)計，而是來自實踐經(jīng)驗，是一種自下而上的探索。《實施意見》頒布前，檢察官聯(lián)席會議已經(jīng)以主任檢察官會議、主訴檢察官會議等形式存在。司法改革浪潮中，盡管檢察官聯(lián)席會議以《實施意見》的形式得到高層確認(rèn)和提倡，但《實施意見》只是最高檢機關(guān)行政文件，不屬于法律規(guī)范。《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》等現(xiàn)行刑事訴訟程序法律均未對檢察官聯(lián)席會議作出明確規(guī)定。檢察官聯(lián)席會議的存在缺少法律依據(jù)。

4.1.2 職能定位不全

《實施意見》將檢察官聯(lián)席會議討論范圍限定為討論重大、疑難、復(fù)雜案件,這對于彌補當(dāng)前員額檢察官專業(yè)素質(zhì)不佳與落實司法責(zé)任制之間的矛盾有著積極的意義。但《實施意見》規(guī)定的議事范圍過窄，無法滿足司法實踐對檢察官聯(lián)席會議的需求。實踐中，檢察官聯(lián)席會議不僅承擔(dān)討論重大、疑難、復(fù)雜案件職責(zé)，同時還扮演了統(tǒng)一法律適用、總結(jié)類案規(guī)則、過濾檢察委員會案件數(shù)量等重要功能[7]?！秾嵤┮庖姟芬?guī)定的檢察官聯(lián)席會議職能過于單一，不夠全面，與司法實踐不相吻合。

4.1.3 缺乏統(tǒng)一運行機制

雖然最高人民檢察院以《實施意見》的形式肯定了檢察官聯(lián)席會議，并明確其目的是通過對重大、疑難、復(fù)雜案件的討論，為案件辦理提供參考，但未明確具體如何推行實施聯(lián)席會議。規(guī)范層面的缺失，導(dǎo)致檢察官聯(lián)席會議沒有形成全國統(tǒng)一運行機制，各地檢察機關(guān)多是自行探索制定框架性內(nèi)部規(guī)定。有的以省院為單位統(tǒng)一制定，如江蘇省檢察院制定了《江蘇省檢察機關(guān)檢察官聯(lián)席會議規(guī)定（試行）》；有的縣區(qū)檢察院自行制定了操作規(guī)則，如江西省會昌縣檢察院自行制定了《檢察官聯(lián)席會議制度（試行）》，對檢察官聯(lián)席會議的組成、討論案件范圍、召開程序和結(jié)果運用等作出規(guī)定[8]；還有很多省份、市直、縣區(qū)檢察機關(guān)仍尚未制定檢察官會議制度規(guī)定。無為而治或各自為政的情況，導(dǎo)致檢察官聯(lián)席會議難以形成統(tǒng)一運行機制，一定程度上影響了會議成效。

4.2 內(nèi)部運行困擾

4.2.1 議事規(guī)則簡單粗糙

考察禪城區(qū)公訴科及北京、浙江、江蘇、河南等地檢察機關(guān)聯(lián)席會議規(guī)定，發(fā)現(xiàn)議事規(guī)則規(guī)定過于簡單粗糙，操作性不強：①從會前準(zhǔn)備上，大多沒有規(guī)定需不需要準(zhǔn)備書面報告，及書面報告提交給會議的時間，實踐中常出現(xiàn)倉促提交，或者干脆不提交直接口頭匯報的情況，導(dǎo)致參會人員沒有足夠時間、精力深入案情，研究法理，很難進行建設(shè)性發(fā)言；②從會議啟動上，決定權(quán)大多由科長掌控，沒有賦予員額檢察官申請復(fù)審權(quán)，導(dǎo)致有些案件無法及時上會討論；③從發(fā)言順序上，除要求主持人最后發(fā)言外，對于其他人包括副檢察長，中途是否能夠表明傾向性意見，沒有具體規(guī)定，易導(dǎo)致秩序混亂；④沒有規(guī)定參會人員的權(quán)利及辯論規(guī)則，難以形成“辨出真知”的有序局面；⑤關(guān)于會議意見如何使用及發(fā)言人員是否享有免責(zé)權(quán)沒有具體規(guī)定。易導(dǎo)致參會人員不敢發(fā)言、不愿發(fā)言，或認(rèn)為發(fā)言作用有限，意義大不，敷衍發(fā)言。

4.2.2 行政色彩仍然存在

檢察權(quán)運行行政化是本輪司法改革的重點攻堅對象。檢察官聯(lián)席會議就是為確保檢察權(quán)獨立、公正、科學(xué)運行，去除行政化而設(shè)計的制度。但在實際運行過程中，仍一定程度上出現(xiàn)了行政化色彩。從形式上看，檢察官聯(lián)席會議參會人員均以平等員額檢察官身份出席，沒有行政職務(wù)高低之分，會議所形成的意見，也僅供辦案人員參考，沒有強制執(zhí)行力，案件最終決定權(quán)仍掌握在員額檢察官個人手中，不會加劇檢察權(quán)運行行政化。但現(xiàn)實情況沒有那么簡單，更不符合理想期待。

首先，以會議啟動程序為例，各地檢察機關(guān)基本上均規(guī)定由科長、副檢察長決定是否召開會議。如《江蘇省檢察機關(guān)檢察官聯(lián)席會議規(guī)定（試行）》規(guī)定，檢察官聯(lián)席會議由承辦檢察官提請召開，部門主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)審核決定是否召開。也就是說，不經(jīng)過部門主要負(fù)責(zé)人同意，案件根本無法進入檢察官聯(lián)席會議，具有明顯的行政審批色彩；其次，以發(fā)言順利為例，各地檢察機關(guān)基本均規(guī)定主持人最后發(fā)言，但對其他人，如副科長、副檢察長的發(fā)言順序及能否中途插言未作明確規(guī)定。此無序化狀態(tài)比行政化更加可怕。領(lǐng)導(dǎo)的影響力是無形的，無法被忽視，領(lǐng)導(dǎo)隨意發(fā)言勢必會給其他參會人員造成心理壓力，導(dǎo)致其他參會人員不敢輕易發(fā)言或趨同于領(lǐng)導(dǎo)觀點。行政影響不僅會嚴(yán)重破壞檢察官聯(lián)席會議平等自治的根本性質(zhì)，也有悖于檢察官聯(lián)席會議成立初衷。

4.2.3 書面研討為主，親歷性不足

親歷性是一項重要的司法原則，要求司法人員必須直接接觸審查案件各項證據(jù)[9]。司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)[10]。判斷事實真假、是非曲直需要親力親為。實踐中，檢察官聯(lián)席會議的基本程序是承辦檢察官提前制作提交檢察官聯(lián)席會議討論提綱或報告，科長審批同意后，逐一發(fā)給參會人員審閱，開會時再由承辦員額檢察官口頭向參會人員作簡要匯報。參會人員不親自閱卷，不親歷審查事實證據(jù)，討論案件乃至最終意見的形成，均主要依托書面材料和口頭匯報。雖然檢察官聯(lián)席會議為承辦員額檢察官提供了集體智慧，但客觀上犧牲了司法親歷性原則。

4.2.4 參會人員熱情不高，形式化傾向嚴(yán)重

實踐中，檢察官聯(lián)席會議運行形式化傾向嚴(yán)重，實際作用有限：①從程序上講，由于當(dāng)前檢察官聯(lián)席會召開程序不規(guī)范，會議運行較為隨意，會議時間、會議地點常常由召集人臨時決定，導(dǎo)致會議準(zhǔn)備不充分，討論無法深入，發(fā)言敷衍了事、人云亦云的情況十分常見；②從客觀上講，作為會議成員的科長、副檢察長等領(lǐng)導(dǎo)親自辦案及大量行政工作已讓其難以負(fù)重，再承擔(dān)召集會議、主持會議、發(fā)表高見等責(zé)任更是勉為其難；③由于當(dāng)前檢察機關(guān)案多人少矛盾突出，員額檢察官能正常參加會議已實屬不易，更遑論對他人所辦案件進行深入研究。參加會議常常成為員額檢察官的一種負(fù)擔(dān)，精力不夠，熱情不高，會議常常遭遇冷場，更有甚者為了逃避參加會議而故意安排其他工作；④從主觀上講，檢察官聯(lián)席會議討論結(jié)果僅具有參考性、建議性，沒有法律效力，導(dǎo)致參會人員認(rèn)為自己講或不講一個樣，發(fā)言積極性不高；⑤從專業(yè)性角度而言，由于各種條件限制，目前檢察官聯(lián)席會議大多沒有進行專業(yè)領(lǐng)域細(xì)分，而是全員參與，正常情況下，參會檢察官不可能熟悉所有案件，掌握所有問題，故無法保證對每個案件發(fā)表實質(zhì)性意見，影響了會議質(zhì)量和實際效果。

5 進路探索：外部環(huán)境優(yōu)化、內(nèi)部制度完善

檢察官聯(lián)席會議有著良善的初衷，是員額制改革下，推進落實司法責(zé)任制的必然選擇。但由于法律規(guī)范層面的缺失，檢察官聯(lián)席會議沒有形成國家統(tǒng)一運行機制，各地檢察機關(guān)都是基于自身條件探索試行檢察官聯(lián)席會議。通過考察，發(fā)現(xiàn)作為一項新制度，檢察官聯(lián)席會議正面臨著外部缺少法律依據(jù)、職能定位不全、性質(zhì)不明，內(nèi)部運行規(guī)則簡單粗糙、操作性不強等困境，亟需完善。

5.1 外部環(huán)境優(yōu)化

5.1.1 升格法律地位

檢察官聯(lián)席會議是中央層面決策員額制改革下，落實司法責(zé)任的一項創(chuàng)新性制度建構(gòu)，意義重大，事關(guān)改革成敗。盡管《實施意見》已明確其規(guī)范地位，但《實施意見》僅為行政文件，作為與司法改革宏偉敘事相配套的會議制度，法律地位明顯偏低?，F(xiàn)實情況是,不僅《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》沒有明文規(guī)定,《人民檢察院組織法》對檢察官聯(lián)席會議也只字未提，唯一存在依據(jù)的《實施意見》亦僅僅是只言片語。這種于法無據(jù)的狀態(tài)，無法形成統(tǒng)一運行機制，以致各地探索實踐在職能定位、運行規(guī)則等方面呈現(xiàn)出紛亂無序的狀態(tài)。改革機遇不可逆轉(zhuǎn)[11]。我們必須緊緊抓住深化司法體制改革的歷史機遇，以檢察體制改革為契機，牢牢把握修改《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》《人民檢察院組織法》的歷史良機，將《實施意見》確定的檢察官聯(lián)席會議制度定位升格至國家立法層面，確保檢察官聯(lián)席會議各項工作開展于法有據(jù)，規(guī)范運行，避免各地“各吹各號、各唱各調(diào)”的無序狀態(tài)。

5.1.2 明確性質(zhì)定位

不可否認(rèn)，《實施意見》出臺前，檢察官聯(lián)席會議是一項源自基層實踐，自下而上的探索，是一項非正式咨詢制度。有人建議應(yīng)始終堅持其非正式的特點，對會議召集、參會人員、發(fā)言方式等均不設(shè)規(guī)則。本文認(rèn)為，檢察官聯(lián)席會議討論意見雖然僅具有參考性，不是法定辦案組織，沒有辦案權(quán)限，但在會議規(guī)則、會議紀(jì)律等方面不能放任自流，不能以討論意見沒有執(zhí)行力而否認(rèn)檢察官聯(lián)席會議在檢察權(quán)運行過程中的重要作用。檢察官聯(lián)席會議是落實司法責(zé)任制、推進員額制改革的重要保障，能有效彌補檢察官專業(yè)素質(zhì)參差不齊與落實司法責(zé)任要求之間的差距。從專業(yè)作用來講，檢察官聯(lián)席會議雖然是一項員額檢察官可以自由選擇是否使用的制度，但一旦檢察官選擇尋求檢察官聯(lián)席會議幫助，檢察官聯(lián)席會議就需要具備提供專業(yè)咨詢服務(wù)的制度保障。由此而論，檢察官聯(lián)席會議可以說是一項正式制度，況且《實施意見》已經(jīng)賦予了其正式地位，故對檢察官聯(lián)席會議制度的非正式性不宜再過于解讀。檢察官聯(lián)席會議的性質(zhì)定位應(yīng)是為檢察官辦案提供參考意見的專門會議，是司法責(zé)任改革宏大敘事配套創(chuàng)新性制度構(gòu)建。

5.1.3 構(gòu)建統(tǒng)一運行機制

檢察官聯(lián)席會議是一項新制度，是司法改革各項配套措施的重要一環(huán)，對于推進落實司法責(zé)任制具有重大意義。但檢察官聯(lián)席會議目前尚處于探索試行階段，雖然最高檢機關(guān)以《實施意見》的形式賦予了其規(guī)范地位，但目前尚未形成全國統(tǒng)一運行機制，各地檢察機關(guān)各自為政，自行探索，亂象叢生，一定程度上影響了會議運行效果。檢察官聯(lián)席會議能否實現(xiàn)預(yù)期目的，助力推進司法改革，科學(xué)、民主的運行機制至關(guān)重要。最高檢機關(guān)應(yīng)從全局把握，盡早制定檢察官聯(lián)席會議全國統(tǒng)一運行規(guī)范，保證會議運行在實踐中不跑偏，不走樣。

5.2 內(nèi)部規(guī)則完善

5.2.1 明確會議啟動條件

規(guī)則程序事關(guān)公正和效率[12]。會議啟動是會議順利召開的前提。會議啟動條件，一定程度上決定了會議質(zhì)量。本質(zhì)上，會議召集啟動是一項行政事務(wù)，但設(shè)置科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臅h啟動條件，能夠有效提升后續(xù)具有司法屬性的檢察官聯(lián)席會議的召開質(zhì)量：一是能夠防止不必要的討論事項進入會議討論范圍，造成會議資源浪費；二是能夠有效控制案件討論數(shù)量，把討論比例控制在合理范圍，避免會議濫用，異化成逃避責(zé)任的避風(fēng)港。目前各地檢察機關(guān)規(guī)定的檢察官聯(lián)席會議啟動條件不一，大致可以分為兩類：一是員額檢察官提出，由科長審核決定；二是科長、分管副檢察長主動提出召開會議。不管采取以上哪種會議啟動方式，最終決定權(quán)都由帶有行政職務(wù)的科長或分管副檢察長掌握，即科長、分管副檢察長可以否定員額檢察官提交討論申請，或者強行要求某個案件提交討論。如此啟動方式給行政領(lǐng)導(dǎo)插手案件提供了空間和條件，建議給予員額檢察官提請會議討論的復(fù)議權(quán)。如果科長不同意提交討論，員額檢察官可以申請復(fù)議，由副檢察長決定；如果分管副檢察長不同意員額檢察官提交討論，則應(yīng)給予員額檢察官提請檢察委員會討論的請求權(quán)。辦案需要是檢察官聯(lián)席會議產(chǎn)生的根源，應(yīng)將會議的啟動權(quán)最大限度地賦予員額檢察官，堅決杜絕行政影響對檢察官聯(lián)席會議啟動的不當(dāng)干預(yù)。

5.2.2 完善會前準(zhǔn)備規(guī)則

《書·說命中》有言：惟事事乃其有備，有備無患。精心、細(xì)致的會前準(zhǔn)備，是會議順利召開的基本保證。考察江蘇、河南等地檢察機關(guān)的檢察官聯(lián)席會議暫行規(guī)定、辦法，結(jié)合公訴科檢察官聯(lián)席會議實踐，發(fā)現(xiàn)對于會前準(zhǔn)備程序基本沒有明確規(guī)定，臨時通知召開會議的情況非常普遍。為保證檢察官聯(lián)席會議討論的充分性、深入性，必須對會前準(zhǔn)備程序進行規(guī)范：①必須提前確定會議時間、地點，給予參會人員必要的準(zhǔn)備時間，防止因時間沖突造成檢察官大量缺席會議的情況，最大限度地確保參會人員的出席率；②提請會議討論的案件必須事先制作討論報告，并提前3～5天呈送參會人員審閱、研究，給參會人員充足的準(zhǔn)備時間，堅決杜絕臨時起意，搞突然襲擊，造成準(zhǔn)備不足、發(fā)言不暢、論證不深的局面。

5.2.3 科學(xué)設(shè)定組織架構(gòu)，優(yōu)化成員來源構(gòu)成

國之盛衰系乎人，人也是決定檢察官聯(lián)席會議成功的關(guān)鍵因素。①從組織性看，檢察官聯(lián)席會議成員開放性不足。各地規(guī)定檢察官聯(lián)席會議由業(yè)務(wù)部門檢察官組成，成員來源單一，其他部門檢察官及第三方人士較少參與，結(jié)構(gòu)固化，開放性不足。建議根據(jù)需要，增加其他部門檢察官及具有專門知識的第三方人士參加會議，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)；②確保參會人員專業(yè)化、推進會議實質(zhì)化。專業(yè)化是保證正確性和權(quán)威性的基礎(chǔ)，檢察官聯(lián)席會議成員應(yīng)當(dāng)具有高度專業(yè)化和充分代表性。實踐中，因為檢察業(yè)務(wù)沒有細(xì)分，檢察官聯(lián)席會議成員專業(yè)性略顯不足；③人員構(gòu)成方面，有些部門聯(lián)席會議組成人員較少，有些過多，如公訴科檢察官聯(lián)席會議成員，不論資歷、能力，不看經(jīng)驗、專長，全部13名員額檢察官一律當(dāng)然成為檢察官聯(lián)席會議成員，規(guī)模甚至超過部分地方檢察院檢察委員會，導(dǎo)致會議時間過長，效率低下，專業(yè)性不強，會議質(zhì)量不高。建議以檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為契機，堅持專業(yè)化原則，不盲目追求大而全，確保檢察官聯(lián)席會議成員高度專業(yè)化和適度代表性，推進會議實質(zhì)化，著力提升會議質(zhì)效。

5.2.4 詳細(xì)劃定議事范圍，不做規(guī)避責(zé)任避風(fēng)港

檢察官聯(lián)席會議成立的初衷是幫助檢察官辦案。按道理，有多少需要就召開多少會議，不存在劃定議事范圍事宜。但現(xiàn)實情況并非如此。實踐中，為了規(guī)避風(fēng)險而提交討論的情況比比皆是，違背了檢察官聯(lián)席會議的設(shè)立宗旨。如果對檢察官聯(lián)席會議不設(shè)門檻，會造成檢察官思想依賴，加重會議負(fù)擔(dān)?！秾嵤┮庖姟穼z察官聯(lián)席會議的討論范圍僅限定為重大、疑難、復(fù)雜案件，不夠細(xì)化，缺乏操作性，無法滿足實踐需要。江蘇、河南等地檢察機關(guān)設(shè)定的議事范圍均比《實施意見》寬泛。其中，江蘇省檢察院關(guān)于議事范圍的規(guī)定，較為科學(xué)、合理,建議參考江蘇省檢察院《江蘇省檢察機關(guān)檢察官聯(lián)席會議規(guī)定（試行）》，在《實施意見》議事范圍的基礎(chǔ)上，再細(xì)化明確檢察官會議議事范圍，進行推廣。下列案件應(yīng)當(dāng)提交檢察官聯(lián)席會議討論：擬提請檢察委員會審議的案件；擬請示上級院對口部門的案件，擬答復(fù)下級院對口部門的案件；擬作撤銷或不起訴處理的案件；事實認(rèn)定發(fā)生重大改變，或者法律適用存在較大分歧，可能影響處理結(jié)果的案件；重要、敏感、易引發(fā)輿情或者有重大社會影響的案件；部門主要負(fù)責(zé)人、分管檢察長認(rèn)為需要提交檢察官聯(lián)席會議討論的其他案件。下列案件、事項可以提請檢察官聯(lián)席會議討論：承辦檢察官認(rèn)為案件重大疑難復(fù)雜的；辦案組內(nèi)檢察官之間有重大分歧意見的；其他經(jīng)承辦檢察官提出、部門主要負(fù)責(zé)人審核同意的案件。

5.2.5 明確細(xì)化會議規(guī)則，防止形式化、行政化

議事規(guī)則對確保會議公平、公正進行起著決定作用[13]。檢察官聯(lián)席會議制度的生命力，取決于會議如何執(zhí)行：①應(yīng)明確會議主持人。實踐中，檢察官聯(lián)席會議主持人一般由部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。為盡可能減少行政職務(wù)影響，建議檢察官聯(lián)席會議由沒有行政職務(wù)的員額檢察官輪流擔(dān)任。避免行政影響干預(yù)檢察官聯(lián)席會議的平等性、自治性；②確保參會人員身份平等。不管行政級別，不論資歷能力，所有參會人員一律平等，獨立發(fā)表個人意見，實現(xiàn)平等交流，增進共識，確保會議的民主性，防止出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)，眾人附和等不正?，F(xiàn)象；③明確發(fā)言順序。實踐中，各地檢察機關(guān)一般均明確規(guī)定主持人最后發(fā)言，但對于其他參會成員的發(fā)言順序未予明確。為避免行政職務(wù)影響破壞檢察官聯(lián)席會議的平等性，建議按照職務(wù)級別由低到高以此發(fā)言，主持人最后發(fā)言；④樹立充分陳述，獨立表決原則。所有參會人員均應(yīng)充分發(fā)表個人意見并闡明具體理由和法律依據(jù)，不得拒絕發(fā)言，不做簡單同意或者否定的表態(tài)式發(fā)言；⑤明確會議紀(jì)律，規(guī)范責(zé)任義務(wù)。參會人員不能隨意缺席會議，更不能以其他理由故意不參加會議；禁止棄權(quán)，不能以專業(yè)能力等理由推脫放棄發(fā)言，應(yīng)當(dāng)積極討論，提出個人意見；明確責(zé)任義務(wù)，規(guī)范履職行為，建立權(quán)責(zé)清單，對于因故意或重大過失發(fā)言造成的檢察官決策失誤，予以追責(zé)；充分調(diào)動參會人員積極性，切實提升會議討論質(zhì)量。

6 結(jié)語

大法官卡多佐曾說，如果根本不知道路在何方，就不可能智慧地選擇路徑[14]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，精心決策，統(tǒng)一部署，決定全面深化司法體制改革，推進法治中國建設(shè)。中國司法道路清晰，方向明確。檢察官聯(lián)席會議作為中國司法體制改革這一宏大敘事各項配套措施的重要一環(huán)，是推進員額制，落實司法責(zé)任的重要助手，為推進司法改革提供了有效的實踐路徑。相信隨著司法改革的持續(xù)深入，完善后的檢察官聯(lián)席會議價值和功能將得到更大展現(xiàn)。