監(jiān)察自治理論及其適用界限研究

杜 磊

（中國人民大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究中心 法學(xué)院， 北京 100872）

2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）。這標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革進(jìn)入了新的階段。但同時，監(jiān)察體制改革給監(jiān)察法和刑事訴訟法的銜接問題帶來了挑戰(zhàn)，引起了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣泛討論。2018年10月26日，第十三屆全國人大第六次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，對監(jiān)察法和刑事訴訟法的銜接問題進(jìn)行了調(diào)整。盡管立法到此告一段落，但理論上的研究遠(yuǎn)未結(jié)束，對監(jiān)察法和刑事訴訟法的銜接未能形成具有說服力和解釋力的理論，也未達(dá)成共識。習(xí)近平總書記在深化國家監(jiān)察體制改革第十一次集團(tuán)學(xué)習(xí)時也指出要持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革推進(jìn)反腐敗工作法治化、規(guī)劃化。有鑒于此，本文擬從我國監(jiān)察體制改革背后的邏輯出發(fā)，歸納出我國監(jiān)察體制改革的理論，分析其產(chǎn)生的原因及其利弊，進(jìn)而探討我國監(jiān)察法和刑事訴訟法的應(yīng)然關(guān)系，先期為監(jiān)察體制改革的法治化、規(guī)范化提供一個可能的思路。

一、監(jiān)察自治理論概述

在我國推進(jìn)監(jiān)察體制改革的過程中，在改革實(shí)踐和立法過程中始終存在著一種現(xiàn)象，即盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)承接了檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)并不承接檢察機(jī)關(guān)原有的權(quán)力監(jiān)督制約體系的規(guī)制，由此形成了一個獨(dú)立于既有監(jiān)督制約體制的自治的權(quán)力及機(jī)關(guān)。正如有研究者所指出的，監(jiān)察法的設(shè)置有犯罪偵查之實(shí)而無犯罪偵查之名，避開了刑事訴訟法的偵查程序規(guī)范及刑事訴訟法設(shè)定的偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制，這正是監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置相較其他諸如國家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門、海關(guān)、監(jiān)獄等增設(shè)為犯罪偵查主體而言產(chǎn)生與檢察機(jī)關(guān)和法院銜接新問題的根本原因。[1]3-4這種現(xiàn)象筆者稱之為監(jiān)察自治現(xiàn)象，體現(xiàn)在這一現(xiàn)象背后的則是監(jiān)察自治的理論認(rèn)知。

關(guān)于監(jiān)察自治理論，總結(jié)來看，這一理論包括以下幾點(diǎn)主要內(nèi)容：第一，監(jiān)察委是政治機(jī)關(guān)，而非執(zhí)法機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)；第二，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)區(qū)別于刑事偵查權(quán)；第三，監(jiān)察委調(diào)查案件不適用刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。這是一種將監(jiān)察委員會獨(dú)立于刑事訴訟法而自治的做法。應(yīng)該來講，監(jiān)察自治理論是指導(dǎo)監(jiān)察委設(shè)置、監(jiān)察法制定的一項(xiàng)基本理論或者指導(dǎo)思想。

2016年，中辦印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，隨后全國人大常委會通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱“決定”）。這一改革的舉措主要有：其一，設(shè)立監(jiān)察委，第二，暫停刑事訴訟法相關(guān)條文規(guī)定的適用，將檢察機(jī)關(guān)的有關(guān)權(quán)限轉(zhuǎn)交監(jiān)察委行使，按照“決定”第三條的規(guī)定，在上述試點(diǎn)地區(qū)“暫時調(diào)整或者暫時停用”《中華人民共和國刑事訴訟法》（2012年刑事訴訟法-筆者注）第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定。上述改革開啟了監(jiān)察自治的大門。

按照權(quán)威部門的界定，監(jiān)察委作為新設(shè)置的國家機(jī)構(gòu)，既不屬于行政機(jī)關(guān)也不屬于司法機(jī)關(guān)，而是政治機(jī)關(guān)?！懊鞔_國家監(jiān)察委員會實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)?！盵2]監(jiān)察委的這一定位使得其有別于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的角色，這種角色不僅意味著政治地位的變化，在法律意義上還意味著監(jiān)察委不受有關(guān)行政法律和刑事訴訟法律的制約。既然監(jiān)察委不是行政機(jī)關(guān)，對有關(guān)行政監(jiān)察活動或者刑事偵查活動的規(guī)范和制約便不適用于監(jiān)察委，同理，監(jiān)察委也不屬于司法機(jī)關(guān)，有關(guān)對司法機(jī)關(guān)活動的規(guī)范和制約也不適用于監(jiān)察委。由此，監(jiān)察委在地位上便取得了不受行政法和刑事訴訟法兩種不同性質(zhì)的法律規(guī)制的地位。

與此相對應(yīng)，監(jiān)察委的有關(guān)職權(quán)活動也不受相關(guān)行政法和刑事訴訟法的規(guī)制。盡管監(jiān)察委的設(shè)置整合了行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，但監(jiān)察委的職權(quán)性質(zhì)卻有別于上述權(quán)力的性質(zhì)。從立法上來看，監(jiān)察委的職權(quán)呈現(xiàn)出有別于既有權(quán)力屬性而構(gòu)建具有獨(dú)立自主權(quán)力屬性的監(jiān)察權(quán)的努力。其一，從立法用語來看，檢察機(jī)關(guān)享有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)在性質(zhì)上屬于偵查權(quán)，其活動被界定為偵查活動；但該權(quán)力移交監(jiān)察委之后，監(jiān)察委的相關(guān)權(quán)力則被定行為“調(diào)查權(quán)”，明顯地避免了使用“偵查權(quán)”這一用語。這樣，刑事訴訟法中有關(guān)偵查措施的規(guī)定便無法適用于監(jiān)察委的調(diào)查活動。而且，2018年刑事訴訟法修改時，在第一百零八條對“偵查”進(jìn)行了重新定義，將原有定義中的“調(diào)查”字眼予以刪除。其二，在監(jiān)察委所享有的“留置”上，立法使用的是“留置”這一用語表述，而非“逮捕”或者“兩規(guī)”“兩指”用語。相較于“兩規(guī)”“兩指”，“留置”可以算作一種法治的進(jìn)步，但是，立法避免使用“逮捕”則是明顯期待將“留置”和“逮捕”區(qū)分開來，作為一種“新”的限制人身自由的手段。按照憲法和刑事訴訟法的規(guī)定，逮捕需要由人民檢察院批準(zhǔn)或決定，或者法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行方可合法。將監(jiān)察委限制人身自由的調(diào)查措施界定為“留置”無疑可以避免適用上述逮捕審查的規(guī)定，由此，“留置”便可以由監(jiān)察委系統(tǒng)內(nèi)部自行使用，避免了外部的介入和干預(yù)。而且，對于留置和逮捕的銜接問題，刑事訴訟法第一百七十條第二款也作了不同于傳統(tǒng)制度模式的調(diào)整，即留置和逮捕分屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，適用逮捕與否是檢察機(jī)關(guān)的事情，需要在案件移送審查起訴后進(jìn)行，傳統(tǒng)的逮捕作為對偵查行為進(jìn)行監(jiān)督制約“抓手”的功能消失。其三，關(guān)于監(jiān)察委的調(diào)查活動在監(jiān)察法中專門規(guī)定，行政監(jiān)察法和刑事訴訟法中的有關(guān)規(guī)定不再適用。應(yīng)該來講，監(jiān)察法中有關(guān)調(diào)查活動的規(guī)定和行政監(jiān)察法以及刑事訴訟法多有重復(fù)、重合之處，但監(jiān)察法中仍然對其進(jìn)行再次規(guī)定，其用意也很明顯，那就是使監(jiān)察機(jī)關(guān)自成一體，不適用行政監(jiān)察法和刑事訴訟法中的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不受既有法律體系的規(guī)制。

如果說上述僅是對立法上有關(guān)規(guī)定的解讀的話，有關(guān)實(shí)務(wù)部門的態(tài)度和監(jiān)察法的權(quán)威解讀則可以更加彰顯這一改革背后的邏輯。例如，在對律師介入職務(wù)犯罪案件偵查工作問題上，有關(guān)實(shí)務(wù)部門負(fù)責(zé)人解釋為什么要排除律師在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件過程中介入時闡述道，“律師介入根據(jù)的是刑事訴訟法的規(guī)定，是刑訴法對司法機(jī)關(guān)的約束。監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，不受刑訴法的制約，它行使職責(zé)的依據(jù)是監(jiān)察法?！盵3]又如，有關(guān)權(quán)威解讀中指出，“監(jiān)察委員會依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，可以說依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法，但又決不是司法機(jī)關(guān)。”[4]“監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，不能等同司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。監(jiān)察委員會是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)，是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置，與公安、檢察機(jī)關(guān)等執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)性質(zhì)不同。反腐敗針對的職務(wù)犯罪區(qū)別于一般刑事犯罪，監(jiān)察法區(qū)別于刑事訴訟法。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用監(jiān)察法，案件移送檢察機(jī)關(guān)后適用刑事訴訟法。”[5]

由此，監(jiān)察活動形成了一個幾乎完全自我封閉的活動場域：第一，權(quán)力主體上成立了既區(qū)別于行政機(jī)關(guān)又區(qū)別于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)察委，作為國家的政治機(jī)關(guān)，專司反腐敗工作；第二，在法律適用上，監(jiān)察委的調(diào)查活動排斥了刑事訴訟法有關(guān)職務(wù)犯罪偵查和有關(guān)偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)銜接規(guī)定的適用，如上所引，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用監(jiān)察法；第三，在權(quán)力運(yùn)作上，排斥了其他主體的介入，在監(jiān)察委的調(diào)查活動中，人民檢察院、法院不能夠?qū)ΡO(jiān)察委的調(diào)查活動進(jìn)行監(jiān)督制約，特別是對留置措施不能夠進(jìn)行審查，而律師作為特殊的主體則被嚴(yán)格排除在監(jiān)察委的調(diào)查活動之外。

二、監(jiān)察自治理論產(chǎn)生的原因

應(yīng)該來講，監(jiān)察自治理論的誕生是有一定背景的。監(jiān)察委設(shè)置之前，反腐力量是分散的，紀(jì)檢、監(jiān)察和檢察院的自偵部門各自承擔(dān)相應(yīng)的反腐職責(zé)。而且，在腐敗犯罪的治理方面，由于紀(jì)檢監(jiān)察不具有偵查權(quán)限，在辦案程序方面也與刑事訴訟有所不同，其辦理的案件進(jìn)入刑事訴訟存在著協(xié)調(diào)銜接問題，對反腐工作帶來了一定的困難。當(dāng)然，這些都還是制度層面的原因。更為重要的原因則是，腐敗犯罪案件有其特質(zhì)，導(dǎo)致腐敗犯罪偵查有其自身的運(yùn)作規(guī)律，而傳統(tǒng)的正當(dāng)程序理論給腐敗犯罪案件的偵破帶來了一定困難。

腐敗犯罪具有無被害人，無物理意義上的現(xiàn)場，無目擊證人、視聽資料和物證、書證等不變證據(jù)、嫌疑人的反偵查能力較強(qiáng)等特點(diǎn)，使得案件的偵查、證明都是以“口供為中心”，依靠口供突破案件，在獲取口供之后，再獲取其他證據(jù)。這種“審訊——口供——證據(jù)”模式的形成，需要滿足兩個條件：其一，能夠較長時間控制犯罪嫌疑人的人身自由；其二，涉案信息不被泄漏。前者目的在于突破犯罪嫌疑人的口供，而后者則是避免犯罪嫌疑人翻供、毀滅證據(jù)、串供。[6]210-214

但是，縱觀刑事訴訟法的修改和發(fā)展趨勢，偵查程序朝向更加正當(dāng)化的方向發(fā)展。對強(qiáng)制措施適用的規(guī)制、偵查程序中辯護(hù)律師的參與程度得到強(qiáng)化，這都與腐敗犯罪案件偵查的規(guī)律或者要求是不相一致的。因此，司法實(shí)踐中存在著檢察自偵向紀(jì)檢監(jiān)察借手段的做法，大量倚賴紀(jì)檢監(jiān)察的“兩規(guī)”“兩指”辦案。[6]216

但是，“兩規(guī)”“兩指”辦案面臨著取證主體合法性的質(zhì)疑，其證據(jù)在刑事訴訟中的適用存在一定的困難，[7]118這一困難并沒有因?yàn)?012年刑事訴訟法修改第五十二條第二款（2018年刑事訴訟法第五十四條第二款）的規(guī)定而得到改變，因?yàn)樵摽钪皇且?guī)定了“行政機(jī)關(guān)”在“行政執(zhí)法”和“辦案中”收集的證據(jù)可以在刑事訴訟中使用的問題。更為重要的是，“兩規(guī)”“兩指”作為一種替代正式偵查的手段受到了廣泛質(zhì)疑。

為了實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”“兩指”朝向正當(dāng)化方向發(fā)展，2012年刑事訴訟法修改過程中進(jìn)行過正當(dāng)化努力。這就是2012年刑事訴訟法第七十三條第一款的規(guī)定，即對于涉嫌特別重大賄賂犯罪，在住處執(zhí)行可能有礙偵查的，經(jīng)過上一級人民檢察院批準(zhǔn)，也可以在指定的居所執(zhí)行，但不得在羈押場所、專門的辦案場所執(zhí)行。這被視為將“兩規(guī)”“兩指”納入到刑事訴訟法治軌道的第一步。學(xué)者通常認(rèn)為指定居所監(jiān)視居住在某種意義上或?qū)⑻娲皟梢?guī)”“兩指”措施，使得腐敗犯罪偵查降低對于“兩規(guī)”“兩指”的依賴。[8]8但是，司法實(shí)踐中，指定居所監(jiān)視居住的適用率并不高。例如，在Y市，適用該措施的案件占比不到全年職務(wù)犯罪偵查案件數(shù)的2%。[9]56又如，在桂林市檢察機(jī)關(guān)2013年辦理的126件貪污賄賂案件中，僅有4件適用了指定居所監(jiān)視居住。[10]127-128指定居所監(jiān)視居住適用率不高意味著其未能替代“兩規(guī)”“兩指”，也就是說，檢察機(jī)關(guān)辦理腐敗犯罪案件，在很大程度上還是依賴“兩規(guī)”“兩指”。這是有多方面原因的，當(dāng)然，其中一方面的原因在于刑事訴訟法立法和實(shí)務(wù)中不斷對指定居所監(jiān)視居住進(jìn)行嚴(yán)格、規(guī)范控制的正當(dāng)化努力，使得指定居所監(jiān)視居住與“兩規(guī)”“兩指”相比，在腐敗犯罪偵破方面并沒有多少制度優(yōu)勢?？梢哉f，將“兩規(guī)”“兩指”納入到刑事訴訟法規(guī)制范疇的目的未能達(dá)成。

對此，我們看到，在監(jiān)察體制改革過程中，采取了一種新的改革思路，那就是在刑事訴訟體系之外構(gòu)建新的腐敗犯罪治理體系，并將“兩規(guī)”“兩指”納入到新的治理體系，即以“留置”措施在很大程度上實(shí)現(xiàn)對“兩規(guī)”“兩指”的替代。這與以往試圖將“兩規(guī)”“兩指”納入到刑事訴訟體系的改革方向是不同的。在這一新的治理體系中，留置措施并不被視為刑事強(qiáng)制措施，也不必受到刑事訴訟法的規(guī)制。這實(shí)際上便意味著留置措施不必受到像刑事訴訟程序正當(dāng)化那樣的規(guī)制。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，腐敗犯罪偵查規(guī)律和刑事訴訟程序正當(dāng)化之間存在著緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系使得對腐敗犯罪偵查的正當(dāng)化努力往往達(dá)不到預(yù)期效果。正如有學(xué)者所指出的，“對正當(dāng)程序理論過于僵硬解讀而采取的齊一的偵查程序設(shè)計(jì)，必然對特殊類型案件形成管制，而管制會催生各種非正式程序，反而使得程序正當(dāng)之設(shè)計(jì)目的落空?！盵6]210應(yīng)該來講，我國監(jiān)察委的設(shè)置以及監(jiān)察自治理論的提出正是放棄對正當(dāng)程序理論進(jìn)行僵化解讀的產(chǎn)物，對腐敗犯罪這一特殊類型案件設(shè)計(jì)了不同于傳統(tǒng)偵查程序的調(diào)查程序。

三、監(jiān)察自治理論面臨的困難

監(jiān)察委設(shè)置以后，監(jiān)察自治理論的應(yīng)用對刑事訴訟帶來了一系列影響，特別是這種理論在立法和實(shí)踐中的影響力還在不斷擴(kuò)張，其影響也在不斷擴(kuò)大?？傮w而言，監(jiān)察自治理論的運(yùn)用導(dǎo)致對刑事犯罪的處理由此產(chǎn)生了兩種模式，即普通刑事案件的“偵查——起訴——審判”模式以及腐敗犯罪的“調(diào)查——起訴——審判”模式。[11]101-102[12]20這種模式產(chǎn)生了一系列的問題。當(dāng)然，這并不是說傳統(tǒng)的刑事訴訟法模式就不存在這些問題或者做得有多好。而是說從體制層面而言，監(jiān)察自治理論的運(yùn)用，在法制化、規(guī)范化層面還有進(jìn)一步提升的空間。具體而言：

第一，監(jiān)察自治理論與刑事訴訟的正當(dāng)化發(fā)展方向問題。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的調(diào)查活動不被認(rèn)為是偵查活動，刑事訴訟法對偵查的定義也進(jìn)行了重新調(diào)整。學(xué)界通常認(rèn)為，偵查和調(diào)查沒有本質(zhì)的區(qū)別，偵查在本質(zhì)上就是一種調(diào)查活動。[13]51現(xiàn)在，根據(jù)監(jiān)察自治理論，調(diào)查成為與偵查不同的活動，并且不受刑事訴訟法的規(guī)制。又如，監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置在向逮捕轉(zhuǎn)化的過程中，也不適用傳統(tǒng)上拘留向逮捕的轉(zhuǎn)化機(jī)制，等等。這種將某種具有刑事訴訟性質(zhì)的權(quán)力從刑事訴訟法的規(guī)制范圍分離出來的做法實(shí)際上與刑事訴訟的正當(dāng)化發(fā)展方向不相一致。如果這種改革思維不斷擴(kuò)張適用于其他事項(xiàng)，刑事訴訟法的正當(dāng)化初衷將很難實(shí)現(xiàn)。而且，正當(dāng)化的刑事訴訟程序不僅要接受這種低正當(dāng)化的現(xiàn)象，更重要的是，還要承受這種低正當(dāng)化程序運(yùn)作的“成果”。這可能會加劇刑事訴訟的正當(dāng)化危機(jī)。

第二，監(jiān)察自治理論與被追訴人的權(quán)利保障問題。按照監(jiān)察自治理論，監(jiān)察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的調(diào)查活動不屬于偵查活動，也不受刑事訴訟法的規(guī)制。按照這種思路，辯護(hù)律師的介入將很困難。監(jiān)察法本身沒有規(guī)定律師的介入問題，律師的介入在監(jiān)察法上找不到法律依據(jù)，而實(shí)務(wù)上認(rèn)為刑事訴訟法不能規(guī)制監(jiān)察調(diào)查活動，據(jù)此，實(shí)務(wù)上通常主張律師在監(jiān)察調(diào)查階段不能介入。如前所述，實(shí)務(wù)上通常認(rèn)為，監(jiān)察調(diào)查程序的設(shè)置本身就是不允許律師的介入。這使得監(jiān)察調(diào)查階段成為一種完全封閉的訴訟程序，面對強(qiáng)大的監(jiān)察調(diào)查權(quán)，被調(diào)查人的權(quán)利能否足以抗衡不當(dāng)?shù)恼{(diào)查令人擔(dān)憂。有學(xué)者也指出，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)限，加上無法受到普通刑事案件中檢察機(jī)關(guān)、辯護(hù)律師的監(jiān)督制約，被調(diào)查人的權(quán)利保障問題可能成為更大的難題。[12]25

第三，監(jiān)察自治理論與國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系問題。根據(jù)監(jiān)察自治理論，監(jiān)察機(jī)關(guān)很難受到外部的監(jiān)督制約，這其中非常重要的檢察監(jiān)督在監(jiān)察調(diào)查階段也不存在。就檢察權(quán)而言，監(jiān)察自治導(dǎo)致了檢察權(quán)的權(quán)限發(fā)生了一定的變化。其一，檢察院的自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸給監(jiān)察委后，保留了一部分自偵權(quán)，但適用的對象僅限于“司法工作人員”而不包括監(jiān)察人員；其二，檢察院在監(jiān)察“調(diào)查”階段無介入監(jiān)督的權(quán)限。由于監(jiān)察委的調(diào)查活動不屬于偵查，其適用的留置措施也非逮捕，特別是監(jiān)察委進(jìn)行調(diào)查活動不適用刑事訴訟法有關(guān)偵查的規(guī)定，檢察院在監(jiān)察委的“調(diào)查”階段便不存在介入的事由和機(jī)制，特別是喪失了依靠“逮捕”而介入案件偵查的“抓手”。這種檢察權(quán)限的變化引起了檢察機(jī)關(guān)的角色、地位的沖擊和困惑。首先，檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)被轉(zhuǎn)隸之后，檢察機(jī)關(guān)的定位受到一定的影響。傳統(tǒng)上，檢察機(jī)關(guān)的自偵權(quán)被視為是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)的重要體現(xiàn)和重要內(nèi)容。在監(jiān)察委成立之后，檢察院的自偵權(quán)被大部分剝離，在一些人看來，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者地位受到了挑戰(zhàn)。其次，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立自主性受到?jīng)_擊，檢察機(jī)關(guān)可能會淪為單純的“端飯”機(jī)關(guān)。按照現(xiàn)在的制度安排，檢察機(jī)關(guān)只能對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行審查起訴，缺乏監(jiān)督制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效機(jī)制，這就使得檢察機(jī)關(guān)似乎只能夠成為一個單純的“端飯者”，無論監(jiān)察機(jī)關(guān)做的飯是“夾生飯”還是“熟飯”，檢察機(jī)關(guān)都只能將其端給法院。從整體上看，檢察院的相對地位實(shí)際上是受到一定的貶抑的。特別是監(jiān)察機(jī)關(guān)被視為政治機(jī)關(guān)。在我們國家，無論是隱性層面還是顯性層面，政治機(jī)關(guān)的地位實(shí)際上是高于司法機(jī)關(guān)的。特別是在中央高度強(qiáng)調(diào)反腐的背景下，反腐機(jī)構(gòu)具有更大、更強(qiáng)的話語權(quán)。在這樣的背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系可能會發(fā)生紊亂。對于審判機(jī)關(guān)而言也是如此。

第四，監(jiān)察自治理論與刑事訴訟中的“調(diào)查中心主義”風(fēng)險(xiǎn)問題?！皞刹橹行闹髁x”一直以來是我國刑事訴訟的頑疾，對于偵查機(jī)關(guān)的偵查行為，后續(xù)的審查起訴、審判只不過是對偵查結(jié)果的確認(rèn)，不能夠有效發(fā)揮對偵查的監(jiān)督制約作用，使得刑事訴訟的結(jié)果和質(zhì)量幾乎完全取決于最初的偵查行為，即便是冤假錯案，后續(xù)的審查起訴、審判也很難予以發(fā)現(xiàn)或者糾正。對此，黨的十八屆四中全會明確提出“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，試圖根治“偵查中心主義”。但在腐敗犯罪案件上面，過度強(qiáng)調(diào)監(jiān)察自治理論可能會導(dǎo)致“調(diào)查中心主義”現(xiàn)象。相較于偵查機(jī)關(guān)受制于檢察監(jiān)督、當(dāng)事人的訴訟權(quán)利特別是辯護(hù)權(quán)的制約、非法證據(jù)排除規(guī)則的適用等監(jiān)督制約因素，監(jiān)察機(jī)關(guān)幾乎不受上述監(jiān)督制約因素的影響。因此，學(xué)界存在一種擔(dān)憂，即在腐敗犯罪案件中面臨著較大的發(fā)生冤假錯案的風(fēng)險(xiǎn)。

四、監(jiān)察自治理論的適用界限

（一）監(jiān)察自治理論的應(yīng)然功能

由監(jiān)察委設(shè)置和監(jiān)察自治理論提出的背景來看，監(jiān)察自治理論要解決的核心問題是，在刑事訴訟程序日益正當(dāng)化的發(fā)展趨勢之下，在腐敗犯罪案件上既有的偵查手段的效能不高問題。在監(jiān)察自治理論的主張者看來，將腐敗犯罪的調(diào)查區(qū)別于普通犯罪的偵查，在普通犯罪的偵查程序之外設(shè)置一套單獨(dú)的腐敗犯罪調(diào)查程序，避免將監(jiān)察和以往的犯罪偵查相混淆，進(jìn)而納入刑事訴訟法偵查程序規(guī)制的范疇，才能夠加強(qiáng)對腐敗犯罪的調(diào)查能力和力度。

這種認(rèn)識不僅面臨著上文所述的諸多方面的問題，實(shí)際上在理論邏輯上也是存在一定的問題。首先，刑事訴訟程序的正當(dāng)化不應(yīng)成為證成監(jiān)察自治理論成立的根據(jù)。盡管腐敗犯罪案件的偵查有其自身的特點(diǎn)，日益正當(dāng)化的刑事訴訟程序給腐敗犯罪案件的偵查、起訴、審判帶來了更高的要求和挑戰(zhàn)，但我們不能將腐敗犯罪案件的處理剝離出刑事訴訟程序，進(jìn)而設(shè)置一種正當(dāng)化程度較低的程序以回避刑事訴訟程序正當(dāng)化所帶來的挑戰(zhàn)。因?yàn)?，在腐敗犯罪的處理上，我們不能夠僅強(qiáng)調(diào)對犯罪的懲罰，也要強(qiáng)調(diào)對人權(quán)的保障，當(dāng)人權(quán)保障和懲罰犯罪相沖突時，我們更應(yīng)強(qiáng)調(diào)對人權(quán)的保障，這是現(xiàn)代法治社會的一項(xiàng)共識，也是推動人類社會不斷文明進(jìn)步的前提和基礎(chǔ)。而且，對于腐敗犯罪的治理并不是只有刑罰一個選項(xiàng)。相較于懲治腐敗犯罪，嚴(yán)密、科學(xué)的腐敗犯罪預(yù)防體系更為基礎(chǔ)、更為重要，例如對官員財(cái)產(chǎn)的公開，可能在很大程度上根治腐敗問題；除了用刑罰的手段懲治犯罪外，其他的紀(jì)律、行政手段也可以對腐敗犯罪發(fā)揮一定的積極作用。因此，在刑事訴訟程序日益正當(dāng)化的當(dāng)下，處理腐敗犯罪問題的正途不是削弱正當(dāng)程序。

其次，腐敗犯罪治理效能的提升并非只有監(jiān)察自治一條道路。從世界范圍來看，在腐敗犯罪的治理上存在著兩種模式。一種模式是，依靠傳統(tǒng)的腐敗犯罪機(jī)構(gòu)進(jìn)行腐敗犯罪的偵查；另外一種模式則是成立單獨(dú)的腐敗犯罪機(jī)構(gòu)專司腐敗犯罪的偵查職責(zé)。無論是哪種模式，都沒有將腐敗犯罪偵查脫離于刑事訴訟程序的規(guī)制之外，腐敗犯罪偵查的權(quán)力必須受到傳統(tǒng)監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)制。我國的監(jiān)察立法和實(shí)踐總體來看采取的是第三種模式，即不僅塑造一個獨(dú)立的、專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，而且還將腐敗犯罪偵查的權(quán)力塑造成一種不受刑事訴訟程序規(guī)制的權(quán)力。但是，世界各國的腐敗犯罪治理經(jīng)驗(yàn)表明，有效的腐敗犯罪懲治機(jī)制不是只有將懲治腐敗犯罪的權(quán)力擺脫刑事訴訟程序的規(guī)范一途，而且，其他國家或者地區(qū)雖然沒有將懲治腐敗犯罪的權(quán)力獨(dú)立化而腐敗犯罪治理效果也較優(yōu)的實(shí)踐也可以說明這個問題。實(shí)際上，監(jiān)察自治是否能夠提升腐敗犯罪的治理效果筆者認(rèn)為并不樂觀，因?yàn)楸O(jiān)察自治僅是削弱了對監(jiān)察調(diào)查權(quán)的監(jiān)督制約，在提升腐敗犯罪懲治效能上并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，監(jiān)察自治帶來的更多的可能是問題案件的增多、錯案風(fēng)險(xiǎn)的增大。

因此，在筆者看來，為了實(shí)現(xiàn)總書記所說的推進(jìn)反腐敗工作法制化、規(guī)范化監(jiān)察自治理論只能用于證成構(gòu)建獨(dú)立的腐敗犯罪調(diào)查機(jī)構(gòu)和調(diào)查力量，也就是說監(jiān)察自治理論是有其適用界限的，不能無限制地?cái)U(kuò)張適用。

（二）監(jiān)察自治理論的適用界限

第一，腐敗犯罪調(diào)查程序適用監(jiān)察法的規(guī)定，并不意味著腐敗犯罪調(diào)查一概排除刑事訴訟法的適用。在處理監(jiān)察法和刑事訴訟法的關(guān)系問題上存在著三種不同的看法：第一種看法認(rèn)為監(jiān)察法和刑事訴訟法是老子和兒子的關(guān)系；第二種看法認(rèn)為監(jiān)察法和刑事訴訟法是前法和后法的關(guān)系；第三種看法認(rèn)為監(jiān)察法和刑事訴訟法的關(guān)系是特別法和一般法的關(guān)系。[14]對于第一種看法，應(yīng)該來說受到學(xué)界的廣泛批評，監(jiān)察法的通過和實(shí)施并不能矮化刑事訴訟法的地位。[14]對于第二種看法，筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)實(shí)際上是監(jiān)察自治理論的延續(xù)，不僅使得監(jiān)察調(diào)查權(quán)脫離于刑事訴訟的規(guī)制之外，也難以解決監(jiān)察法和刑事訴訟法的銜接問題。比如按照此種理論，在留置和逮捕的銜接上是適用前法監(jiān)察法還是適用后法刑事訴訟法？又如，在刑事訴訟活動中，對監(jiān)察調(diào)查行為的評價(jià)是否一概沒有前法監(jiān)察法的適用空間？顯然，這種理論存在一定的問題。

在筆者看來，監(jiān)察自治理論的應(yīng)用有其界限，監(jiān)察法和刑事訴訟法在腐敗犯罪處理程序規(guī)范上的關(guān)系屬于特別法和一般法的關(guān)系。在監(jiān)察法有特殊規(guī)定的時候，應(yīng)該適用監(jiān)察法這一特別法的規(guī)定，在監(jiān)察法沒有規(guī)定的時候，應(yīng)該適用一般法即刑事訴訟法的規(guī)定。一個顯著的例子就是國家監(jiān)察法第三十三條第二款的規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！痹摽钜?guī)定的“應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”在某種程度上也可以理解成為依照刑事訴訟法有關(guān)證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上也就是要適用刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。如果說監(jiān)察自治，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件不適用刑事訴訟法，那么為何還要“與刑事審判關(guān)于證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和要求相一致”呢？顯然，一個合理的解釋就是監(jiān)察自治理論是有其適用的界限的，并非一概排除刑事訴訟的適用。也就是說，監(jiān)察委調(diào)查案件不適用刑事訴訟法的說法是片面的，不適用刑事訴訟法的范圍實(shí)際上是有其局限的。在監(jiān)察法有明文規(guī)定的情況下，應(yīng)該適用監(jiān)察法的規(guī)定，但在監(jiān)察法沒有規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)適用刑事訴訟法的規(guī)定。

第二，監(jiān)察自治理論并不適用于處理監(jiān)察和檢察、審判的關(guān)系。在腐敗犯罪調(diào)查程序中，監(jiān)察自治理論不具有適用的空間，監(jiān)察調(diào)查活動要受到檢察院的監(jiān)督制約。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督。由于監(jiān)察法對腐敗犯罪調(diào)查的程序進(jìn)行了明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循監(jiān)察法的規(guī)定。例如，監(jiān)察法第六十條、第六十五條規(guī)定的有關(guān)情形應(yīng)當(dāng)屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要事項(xiàng)。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的行為違法但不構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出糾正意見；如果監(jiān)察工作人員的違法行為構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出立案調(diào)查的意見，監(jiān)察機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的意見應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對于涉嫌犯罪的，應(yīng)立案調(diào)查。

案件移送審查起訴之后，監(jiān)察自治理論也不具有適用的空間，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能以監(jiān)察自治來排斥檢察院、法院的監(jiān)督制約，特別是不能以監(jiān)察自治理論不配合檢察院、法院的審查起訴和審判工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)在啟動職務(wù)犯罪調(diào)查程序之后，在功能上意味著刑事訴訟程序的發(fā)動[15]15，隨后的檢察機(jī)關(guān)接受移送審查起訴的案件進(jìn)行審查、法院進(jìn)行審判的前提和基礎(chǔ)便是刑事訴訟程序的發(fā)動。如果不承認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的此項(xiàng)功能，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動為何能夠直接引起檢察機(jī)關(guān)的審查起訴活動便缺乏合理的根據(jù)?？梢?，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件，在案件移送審查起訴之后，要適用刑事訴訟法的規(guī)定，那么，刑事訴訟法所確立的關(guān)于偵查、起訴、審判之間的監(jiān)督制約關(guān)系也應(yīng)當(dāng)適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件。也就是說，在案件移送審查起訴后，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是權(quán)力監(jiān)督制約的世外桃源。例如，在檢察機(jī)關(guān)審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察調(diào)查的證據(jù)的合法性進(jìn)行審查，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查階段存在以非法方法收集證據(jù)的，除要求監(jiān)察機(jī)關(guān)對其收集證據(jù)的合法性作出說明外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，確認(rèn)屬于非法證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)予以排除，而且，對于監(jiān)察人員的違法行為可以提出糾正意見，構(gòu)成犯罪的，可以提出立案調(diào)查的意見。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)收集物證、書證不符合法定程序，應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，對該證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除。對于檢察機(jī)關(guān)要求說明情況、提供證據(jù)或者要求補(bǔ)正或作出合理解釋的要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合，不得以監(jiān)察自治理論而規(guī)避自己的責(zé)任。[15]19又如，檢察機(jī)關(guān)在辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件時，如果發(fā)現(xiàn)遺漏罪行或者依法應(yīng)當(dāng)移送審查起訴同案犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充移送審查起訴。

第三，進(jìn)一步而言，監(jiān)察自治理論的目的也不是塑造一個優(yōu)越于檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立主體。將監(jiān)察機(jī)關(guān)界定為政治機(jī)關(guān)，只是從宏觀上界定監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治地位，不具有抬高監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位而貶低其他機(jī)關(guān)的意涵。實(shí)際上，就監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的職責(zé)和其他機(jī)關(guān)的職責(zé)而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)和其他機(jī)關(guān)的職責(zé)也并無高低貴賤之分。如上所述，在具體的權(quán)力運(yùn)作過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體職能屬于刑事訴訟程序的發(fā)動，要受刑事訴訟中權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)系原則和規(guī)定的拘束。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)不是游離于刑事訴訟法之外的機(jī)關(guān)，也不是站在檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之上的機(jī)關(guān)。因此，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照刑事訴訟法和監(jiān)察法的規(guī)定依法履行自身的職責(zé)。例如，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為不應(yīng)提起公訴的，自然應(yīng)當(dāng)依照自己的判斷進(jìn)行不起訴處理，不能夠受監(jiān)察機(jī)關(guān)的干預(yù)，法院的審判工作也應(yīng)如此。