《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》銜接專題研討

劉計(jì)劃

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持反腐敗無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)定不移地推進(jìn)反腐敗工作。在深入推進(jìn)反腐敗工作時(shí)，黨中央積極推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革。2016年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》；2017年11月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2018年3月第十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（下文簡(jiǎn)稱為《監(jiān)察法》），正式將監(jiān)察制度納入到我國(guó)政治制度中。為了適應(yīng)《監(jiān)察法》的實(shí)施，2018年10月第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》，對(duì)刑事訴訟法作出部分修改補(bǔ)充?！侗O(jiān)察法》的制定和《刑事訴訟法》的修改，解決了兩法重大沖突的問題，但也使得兩法銜接問題凸顯出來(lái)。依據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查并對(duì)違紀(jì)案件監(jiān)督檢查，職務(wù)犯罪案件的處理則涉及到《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接問題。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，而檢察機(jī)關(guān)和法院在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)卻適用《刑事訴訟法》?！侗O(jiān)察法》中調(diào)查程序與《刑事訴訟法》中偵查程序的規(guī)定并不完全一致，而且受條文總量限制以及規(guī)制領(lǐng)域不同，《監(jiān)察法》難以照搬《刑事訴訟法》的相關(guān)條文，這也使得監(jiān)察調(diào)查程序自身的正當(dāng)性面臨諸多質(zhì)疑。為了確保監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的有效銜接并確保監(jiān)察調(diào)查程序的正當(dāng)性，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接成為學(xué)界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題。

本期研討圍繞“《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》銜接”進(jìn)行，集中發(fā)表由中國(guó)人民大學(xué)刑事法律科學(xué)研究中心杜磊博士撰寫的《監(jiān)察自治理論及其適用界限研究》、由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所孔祥承博士撰寫的《留置措施規(guī)范化論要》、由南開大學(xué)法學(xué)院高通博士撰寫的《論監(jiān)察機(jī)關(guān)收集和運(yùn)用證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)——基于〈監(jiān)察法〉第三十三條第二款的分析》等三篇文章，旨在對(duì)《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》銜接過程中可能出現(xiàn)的幾個(gè)問題進(jìn)行專題研討。

三篇文章對(duì)兩法銜接的關(guān)注點(diǎn)有所不同。杜磊文關(guān)注的是《刑事訴訟法》能否適用于監(jiān)察領(lǐng)域的問題，其從監(jiān)察程序排斥《刑事訴訟法》適用的實(shí)踐出發(fā)，提煉出監(jiān)察自治理論，并認(rèn)為雖然監(jiān)察自治理論的產(chǎn)生存在特定的制度和實(shí)踐背景，但監(jiān)察自治理論也不是要塑造一個(gè)優(yōu)越于檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立主體，其適用應(yīng)當(dāng)存在一定的界限，監(jiān)察自治理論并不適用于處理監(jiān)察和檢察、審判的關(guān)系?？紫槌形年P(guān)注的是留置問題，其從學(xué)界對(duì)留置性質(zhì)的諸多爭(zhēng)論出發(fā)，認(rèn)為留置應(yīng)當(dāng)定位為一種特殊的逮捕，屬于一項(xiàng)由《憲法》規(guī)定的基本權(quán)利干預(yù)措施，為實(shí)現(xiàn)留置的法治化，應(yīng)當(dāng)以憲法的視角引入基本權(quán)利干預(yù)理論，并推動(dòng)留置條件的體系化與階層化，最終將留置分為普通留置與重罪留置，并將留置條件區(qū)分為基礎(chǔ)性的證據(jù)要件、否定性要件的罪責(zé)要件以及核心要件的社會(huì)危險(xiǎn)性要件。高通文關(guān)注的是監(jiān)察證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接問題，其從《監(jiān)察法》第三十三條第二款出發(fā)，分析該條款承擔(dān)的功能，并認(rèn)為該條款將《刑事訴訟法》中的證據(jù)規(guī)范引入到監(jiān)察程序中來(lái)，但該條款的適用也存在一定限度，一個(gè)是該條款無(wú)法將刑事證明規(guī)范引入監(jiān)察程序中來(lái)，二個(gè)是該條款僅適用于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的調(diào)查。

這三篇文章涉及到《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》銜接中幾個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)議題，具體來(lái)說：

第一，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的關(guān)系問題。從《監(jiān)察法》規(guī)定來(lái)看，《刑事訴訟法》并不是監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件的法律依據(jù)。但因職務(wù)犯罪案件在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查完畢后，仍然要移送審查起訴和審判，故其與《刑事訴訟法》存在密切關(guān)聯(lián)性。對(duì)于此種關(guān)系，杜磊文認(rèn)為《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》在涉及到腐敗犯罪處理上屬于特別法和一般法的關(guān)系，當(dāng)《監(jiān)察法》沒有規(guī)定的時(shí)候，應(yīng)該適用《刑事訴訟法》的規(guī)定?？紫槌形脑谡撟C留置制度中亦提出《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》間特別法與一般法的關(guān)系，并參照《刑事訴訟法》中逮捕的條件來(lái)設(shè)計(jì)留置制度。但特別法與一般法的定位仍然面臨一個(gè)問題，即這種定位是否意味著在政紀(jì)監(jiān)督檢查以及職務(wù)違法調(diào)查中也需要遵循《刑事訴訟法》的規(guī)定呢？這實(shí)際上就涉及到如何理解《監(jiān)察法》第三十三條第二款的問題，該條款規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”。高通文談到這一問題，并提出《監(jiān)察法》第三十三條第二款雖然在監(jiān)察程序中引入《刑事訴訟法》，但其適用是存在一定界限的。

第二，如何防范出現(xiàn)“調(diào)查中心主義”的問題。為實(shí)現(xiàn)建構(gòu)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制的監(jiān)察體制改革目標(biāo)，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)充分的職權(quán)，并建立較弱的外部監(jiān)督制約機(jī)制。這也出現(xiàn)了杜磊文中提到的國(guó)家監(jiān)察活動(dòng)形成了一個(gè)幾乎完全自我封閉活動(dòng)場(chǎng)域的現(xiàn)象。雖然《監(jiān)察法》規(guī)定了強(qiáng)力的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制來(lái)確保監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的準(zhǔn)確性，但這也大大強(qiáng)化了監(jiān)察機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體的力量，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在面對(duì)檢察院和法院時(shí)呈現(xiàn)出強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)地位。監(jiān)察機(jī)關(guān)優(yōu)勢(shì)的政治地位也使學(xué)界對(duì)檢察院和法院在辦案中能否實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約產(chǎn)生諸多疑問，進(jìn)而開始擔(dān)憂“調(diào)查中心主義”的出現(xiàn)。這也是該三篇文章的共同擔(dān)憂。為了防范“調(diào)查中心主義”的出現(xiàn)，杜磊文中提出監(jiān)察機(jī)關(guān)的自治應(yīng)當(dāng)存在一定界限，監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)要受到檢察院和法院的監(jiān)督制約；孔祥承文中提出應(yīng)當(dāng)運(yùn)用憲法、監(jiān)察法以及刑事訴訟法的一體化思維，以基本權(quán)利干預(yù)作為留置的理念，保障被調(diào)查人的基本權(quán)利；高通文中則提出應(yīng)當(dāng)利用《監(jiān)察法》第三十三條第二款，來(lái)實(shí)現(xiàn)法院、檢察院與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的權(quán)力制約關(guān)系以及監(jiān)察程序自身法治化的目的。

第三，是否有必要建構(gòu)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪二元調(diào)查機(jī)構(gòu)的問題。我國(guó)采用違法與犯罪二元論，行政違法調(diào)查與犯罪偵查是完全區(qū)分開來(lái)的。但《監(jiān)察法》對(duì)于職務(wù)違法和職務(wù)犯罪不再作二元區(qū)分，監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。那么，此處的統(tǒng)一行使是否意味著職務(wù)犯罪調(diào)查和職務(wù)違法調(diào)查由監(jiān)察機(jī)關(guān)同一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。如果由同一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)調(diào)查，這就意味著違法與犯罪二元論在監(jiān)察案件中徹底消失；但如果是由不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別調(diào)查，這意味著監(jiān)察案件中仍然存在著違法與犯罪的區(qū)分。學(xué)界對(duì)此問題是存在較大爭(zhēng)論的，有學(xué)者認(rèn)同“程序一元論”，也有學(xué)者認(rèn)同“程序二元論”，還有學(xué)者提出“程序二元、證據(jù)一元”的模式，高通文中也提到這一問題。但無(wú)論是采用何種模式，都要回應(yīng)一個(gè)問題，即如何平衡發(fā)現(xiàn)違法犯罪事實(shí)與人權(quán)保障間的關(guān)系問題。依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法案件時(shí)，可以采用先前屬于偵查的措施，這些措施比先前的違法調(diào)查措施強(qiáng)制性更強(qiáng)、對(duì)當(dāng)事人權(quán)利限制更多。這極大擴(kuò)充了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限，但這種權(quán)限擴(kuò)張的正當(dāng)性以及邊界又在哪里呢，是否造成打擊違法犯罪與人權(quán)保障關(guān)系的失衡？孔祥承文中提到的基本權(quán)利干預(yù)理念以及比例原則似乎能為我們提供一些借鑒。

國(guó)家監(jiān)察體制改革給既有的制度帶來(lái)諸多沖擊，甚至對(duì)我們傳統(tǒng)的公平正義理念也帶來(lái)一定沖擊。本期所組稿件中實(shí)際上也反映出這種矛盾心態(tài)，一方面我們對(duì)監(jiān)察體制改革寄以良好的希望，另一方面我們希望用既有的制度和理念來(lái)改造或限制監(jiān)察權(quán)，防范一個(gè)不受制約權(quán)力利維坦。當(dāng)然，對(duì)于新生事物的矛盾心態(tài)非常常見，而且這種心態(tài)對(duì)監(jiān)察制度研究和發(fā)展也是大有裨益的。我們也希望通過本組稿件，能夠進(jìn)一步深化對(duì)監(jiān)察制度的研究，進(jìn)而促進(jìn)該制度的不斷完善。