我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的改革重點(diǎn)與法制建議

閆 海，潘俊雅

（遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110136）

食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是以科學(xué)研究為基礎(chǔ)，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段對(duì)食品及其相關(guān)產(chǎn)品造成人體健康危害的可能性予以評(píng)價(jià)，得出其安全與否的判斷。2018年修正食品安全法第十七條第一款規(guī)定，“國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)信息、科學(xué)數(shù)據(jù)以及有關(guān)信息，對(duì)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中生物性、化學(xué)性和物理性危害因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！笔称钒踩L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)科學(xué)理性的制度，是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管實(shí)施和國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)依據(jù)，可以有效預(yù)防食品安全事故的發(fā)生，保障公眾的生命健康，增強(qiáng)公眾對(duì)國(guó)家食品質(zhì)量的自信心，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法制主要包括2018年修正食品安全法、2016年修訂《食品安全法實(shí)施條例》、原衛(wèi)生部頒布的2010年《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定（試行）》）和2011年《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》（以下簡(jiǎn)稱《專家委員會(huì)章程》）等相關(guān)法律法規(guī)。我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法制起步較晚，相比發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)且科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法制，還存在諸多不足，亟待以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)、程序規(guī)范、科學(xué)顧問(wèn)及公眾參與為改革重點(diǎn)，加快推進(jìn)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法制變革。

一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組織機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型

國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱專家委員會(huì)）和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心（以下簡(jiǎn)稱評(píng)估中心）是具體實(shí)施評(píng)估工作的機(jī)構(gòu)。專家委員會(huì)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門組建，具體由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家共同組成，受國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門委托獨(dú)立開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作?！秾＜椅瘑T會(huì)章程》對(duì)專家委員會(huì)的主要職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)、委員組成、應(yīng)當(dāng)符合的條件、委員權(quán)利、委員所禁止行為及委員資格的終止情形、專家委員會(huì)的工作機(jī)制等予以規(guī)定。評(píng)估中心則是2011年由中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦批復(fù)設(shè)立事業(yè)單位，受國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，承擔(dān)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)任務(wù)。評(píng)估中心設(shè)立理事會(huì)，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門任理事長(zhǎng)單位，國(guó)務(wù)院食品安全辦、農(nóng)業(yè)部為副理事單位，國(guó)家工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局等部門為理事單位，理事會(huì)成員還包括醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品等領(lǐng)域的專家和服務(wù)對(duì)象代表。評(píng)估中心由職能部門、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)部門、食品安全標(biāo)準(zhǔn)部門和技術(shù)支持部門四個(gè)部分組成，同時(shí)還設(shè)立國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)秘書(shū)處和食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)秘書(shū)處。評(píng)估中心還是服務(wù)于專家委員會(huì)的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，屬于國(guó)家級(jí)技術(shù)機(jī)構(gòu)，評(píng)估中心開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)性工作，主要是評(píng)估科學(xué)數(shù)據(jù)的收集、處理與分析，專家委員會(huì)根據(jù)評(píng)估中心提供的分析數(shù)據(jù)，形成評(píng)估報(bào)告。

（一）保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是歐盟、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)之一，也是我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本原則之一，乃是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)性和權(quán)威性的重要基礎(chǔ)。

我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性相對(duì)不足，主要原因是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理未能真正分離。專家委員會(huì)嚴(yán)重依附于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門，依據(jù)食品安全法第十七條第二款，“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。我們認(rèn)為，委員的產(chǎn)生不應(yīng)受到國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門過(guò)多制約與干涉，而是依據(jù)一套體現(xiàn)公平、公開(kāi)和公正的程序和條件來(lái)遴選，選拔集公正、科學(xué)、權(quán)威于一身的專業(yè)人士為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員，以此確保專家委員會(huì)成為一個(gè)依據(jù)科學(xué)知識(shí)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀、中立和公正的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

保障食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，還應(yīng)當(dāng)加大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障力度。《專家委員會(huì)章程》第二十六條規(guī)定，“專家委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)由衛(wèi)生部申請(qǐng)專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障”，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確保食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，以奠定機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行的良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的職責(zé)

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的設(shè)立是實(shí)現(xiàn)食品安全“預(yù)防為主，科學(xué)管理”的重要舉措，但在人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工等方面尚須進(jìn)一步完善。針對(duì)專家委員會(huì)存在內(nèi)部設(shè)置不科學(xué)、職責(zé)不清晰地位等問(wèn)題，為確保我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的科學(xué)性與合法性，應(yīng)當(dāng)對(duì)其機(jī)構(gòu)職責(zé)加以清晰、科學(xué)的劃分。[1]141我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立以專家委員會(huì)為主體的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織體制，即進(jìn)一步充實(shí)評(píng)估中心的專家委員會(huì)秘書(shū)處，負(fù)責(zé)管理專家委員會(huì)日常行政事務(wù)，處理專家委員會(huì)除了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)性工作以外的基礎(chǔ)性工作。專家委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部和風(fēng)險(xiǎn)交流部。其中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部?jī)?nèi)設(shè)專門工作組，按生物性評(píng)估小組、化學(xué)性評(píng)估小組、物理性評(píng)估小組或者新類型食品評(píng)估小組（例如轉(zhuǎn)基因食品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估）等予以明確具體職責(zé)，還可以根據(jù)需要設(shè)立臨時(shí)工作組。同時(shí)，專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)評(píng)估中心的技術(shù)能力，可以將其改造為附屬科學(xué)院，專門負(fù)責(zé)收集和研究食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)信息。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)合理劃分中央和地方食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。依據(jù)《食品安全法》、《管理規(guī)定（試行）》的規(guī)定，專家委員會(huì)是負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)構(gòu)?！豆芾硪?guī)定（試行）》第三條第三款規(guī)定，“地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所在的環(huán)節(jié)協(xié)助國(guó)務(wù)院有關(guān)部門收集食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有關(guān)的信息和資料”，但對(duì)地方食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)未明確規(guī)定。目前，一些省市存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，但其不僅承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，還負(fù)責(zé)食品安全檢查監(jiān)督工作，缺乏評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與獨(dú)立性。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在省會(huì)城市等設(shè)立專家委員會(huì)分會(huì)或者評(píng)估分中心，針對(duì)地方食品安全問(wèn)題開(kāi)展評(píng)估工作，以方便地方政府了解本地情況，迅速查清有關(guān)食品安全事故發(fā)生的原因，便利相關(guān)數(shù)據(jù)信息的收集，提高食品安全工作的效率。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序規(guī)范重構(gòu)

一套健全的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，有利于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的順利進(jìn)行，同時(shí)能夠提高工作效率，保障評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性。

（一）健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)程序

食品安全法第十八條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法定情形為以下：1）通過(guò)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)或者接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品可能存在安全隱患的；2）為制定或者修訂食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)依據(jù)需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的；3）為確定監(jiān)督管理的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)品種需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的；4）發(fā)現(xiàn)新的可能危害食品安全因素的；5）需要判斷某一因素是否構(gòu)成食品安全隱患的；6）國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門認(rèn)為需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的其他情形。除了第6項(xiàng)以外，法定情形均未明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的啟動(dòng)主體?！妒称钒踩ā返谑艞l則補(bǔ)充規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中配合協(xié)作義務(wù)。相關(guān)規(guī)定總體上偏向于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的單項(xiàng)、被動(dòng)啟動(dòng)模式，即國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門行使啟動(dòng)權(quán)，由其根據(jù)《食品安全法》第十八、十九條規(guī)定決定專家委員會(huì)是否開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。但是，專家委員會(huì)作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體機(jī)構(gòu)卻缺少自主啟動(dòng)權(quán)，使之受制于行政機(jī)關(guān)，難以積極主動(dòng)地展開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，從而降低風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作效率，阻礙了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)防作用的發(fā)揮。況且，當(dāng)發(fā)生緊急情形，層層的申請(qǐng)程序可能會(huì)導(dǎo)致工作的拖延，不能更好保障公眾的食品安全與生命健康。我們建議，借鑒日本的先進(jìn)法制經(jīng)驗(yàn)，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估的啟動(dòng)程序兩種：[2]一種是受國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門委托的被動(dòng)開(kāi)展工作；另一種是專家委員會(huì)掌握主動(dòng)權(quán)，自主決定啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。

（二）細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的操作程序

我國(guó)法律規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的原則、需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法定情形、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組織部門及工作機(jī)制等，但是對(duì)于具體的操作流程卻沒(méi)有明確規(guī)定，但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估操作的具體步驟、內(nèi)部運(yùn)行等都缺乏規(guī)定，將導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程缺乏科學(xué)性、有序性，得出的評(píng)估結(jié)果難以保證權(quán)威性。

根據(jù)《管理規(guī)定（試行）》）第十九條第二、三、四、五款規(guī)定，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估操作包括：1）危害識(shí)別，即根據(jù)流行病學(xué)、動(dòng)物試驗(yàn)、體外試驗(yàn)、結(jié)構(gòu)—活性關(guān)系等科學(xué)數(shù)據(jù)和文獻(xiàn)信息確定人體暴露于某種危害后是否會(huì)對(duì)健康造成不良影響、造成不良影響的可能性，以及可能處于風(fēng)險(xiǎn)之中的人群和范圍；2）危害特征描述，即對(duì)與危害相關(guān)的不良健康作用進(jìn)行定性或定量描述?？梢岳脛?dòng)物試驗(yàn)、臨床研究以及流行病學(xué)研究確定危害與各種不良健康作用之間的劑量-反應(yīng)關(guān)系、作用機(jī)制等。如果可能，對(duì)于毒性作用有閾值的危害應(yīng)建立人體安全攝入量水平；3）暴露評(píng)估，即描述危害進(jìn)入人體的途徑，估算不同人群攝入危害的水平。根據(jù)危害在膳食中的水平和人群膳食消費(fèi)量，初步估算危害的膳食總攝入量，同時(shí)考慮其他非膳食進(jìn)入人體的途徑，估算人體總攝入量并與安全攝入量進(jìn)行比較；4）風(fēng)險(xiǎn)特征描述，即在危害識(shí)別、危害特征描述和暴露評(píng)估的基礎(chǔ)上，綜合分析危害對(duì)人群健康產(chǎn)生不良作用的風(fēng)險(xiǎn)及其程度，同時(shí)應(yīng)當(dāng)描述和解釋風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中的不確定性。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則、從事評(píng)估工作的專業(yè)人員進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本操作要求，進(jìn)一步規(guī)范食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的流程、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)的收集與處理程序以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的對(duì)外發(fā)布程序等。

三、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)顧問(wèn)制度

國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的委員是我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)顧問(wèn)。目前，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性欠缺，公眾對(duì)之不能充分信任和理解，專家陷入合法性危機(jī)。例如，2010年國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)對(duì)膳食中碘對(duì)健康的影響進(jìn)行評(píng)估，公布的評(píng)估報(bào)告《中國(guó)食鹽加碘和居民碘營(yíng)養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》指出，我國(guó)食鹽加碘對(duì)于提高包括沿海地區(qū)在內(nèi)的大部分地區(qū)居民的碘營(yíng)養(yǎng)狀況十分必要，此乃我國(guó)專家委員會(huì)首次就重大食品安全問(wèn)題的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但是，此評(píng)估結(jié)果遭到社會(huì)公眾、同行專家的普遍質(zhì)疑與反對(duì)，原衛(wèi)生部未正面對(duì)社會(huì)反響予以回應(yīng)，但2011年發(fā)布《食用鹽碘含量》標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定食鹽加碘不能全國(guó)各個(gè)地區(qū)全部實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾居住地區(qū)的碘營(yíng)養(yǎng)水平進(jìn)行調(diào)整。因此，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)制度亟待科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，以增強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公信力和權(quán)威性。

（一）完善科學(xué)顧問(wèn)的任免規(guī)則

科學(xué)且公正的科學(xué)顧問(wèn)任免規(guī)則，能夠切實(shí)保障食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的高質(zhì)量，能夠獲得公眾、其他利益相關(guān)主體及同行專家的信任和認(rèn)可。我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的任免機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括但不限于以下內(nèi)容：

1. 科學(xué)顧問(wèn)的任職資格?！秾＜椅瘑T會(huì)章程》第十三條規(guī)定，“專家委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)符合以下條件：（一）擁護(hù)黨的路線、方針、政策，具有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，遵紀(jì)守法，具有嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、端正的工作作風(fēng)和較強(qiáng)的敬業(yè)精神；（二）嚴(yán)格遵守委員會(huì)章程，能夠按時(shí)參加委員會(huì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)，承擔(dān)并完成委員會(huì)交付的各項(xiàng)任務(wù)；（三）從事專業(yè)技術(shù)工作，具有副高級(jí)以上專業(yè)職稱（副高級(jí)職稱者需具有博士學(xué)位），年齡在65歲以下（院士除外），身體健康；（四）具體從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，或者從事與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的工作；（五）業(yè)務(wù)水平突出，在國(guó)內(nèi)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域具有較高的學(xué)術(shù)威望，或者具備豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。”我們認(rèn)為，科學(xué)顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)具有食品安全的豐富經(jīng)驗(yàn)，通曉跨學(xué)科的專業(yè)知識(shí)，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所涉及的一個(gè)或多個(gè)領(lǐng)域具有科學(xué)上的卓越性。

2. 科學(xué)顧問(wèn)的遴選程序?！秾＜椅瘑T會(huì)章程》第六條規(guī)定，“專家委員會(huì)主任委員、副主任委員、秘書(shū)長(zhǎng)、副秘書(shū)長(zhǎng)和委員由衛(wèi)生部聘任”，但缺乏有關(guān)人員的遴選程序的規(guī)范。我們建議，設(shè)立專門的專家遴選委員會(huì)，對(duì)外發(fā)布招聘公告，符合公告規(guī)定的遴選條件的人員可以自行報(bào)名，或者由有關(guān)單位推薦，經(jīng)過(guò)專業(yè)知識(shí)的考核、模擬風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估試驗(yàn)等確定候選人名單，再對(duì)外公示候選人，根據(jù)同行專家評(píng)價(jià)、公眾反響的最終確定委員人選。

3. 科學(xué)顧問(wèn)的免職程序?！秾＜椅瘑T會(huì)章程》第十八條規(guī)定，“專家委員會(huì)委員每屆任期為五年”；第十七條規(guī)定，“專家委員會(huì)委員存在以下情形之一的，經(jīng)專家委員會(huì)報(bào)請(qǐng)衛(wèi)生部批準(zhǔn)，按照有關(guān)程序終止其委員資格：（一）因客觀情況或個(gè)人原因不能承擔(dān)工作的；（二）觸犯國(guó)家法律的；（三）無(wú)故不參加專家委員會(huì)議的；（四）以專家委員會(huì)委員名義從事相關(guān)商業(yè)活動(dòng)或在公共場(chǎng)合發(fā)表有悖于專家委員會(huì)決議的言論的?！蔽覀冋J(rèn)為，相關(guān)規(guī)定還有待細(xì)化，例如委員辭退、辭職的表決機(jī)制等。

（二）改進(jìn)科學(xué)顧問(wèn)的行為規(guī)范

為規(guī)范我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)行為，《專家委員會(huì)章程》第十五條規(guī)定，“專家委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避可能與自身利益相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并遵守國(guó)家相關(guān)保密的規(guī)定”；第十六條規(guī)定，“所有委員不得以專家委員會(huì)委員名義從事與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估無(wú)關(guān)的活動(dòng)”；第十七條終止委員資格情形第4項(xiàng)，“以專家委員會(huì)委員名義從事相關(guān)商業(yè)活動(dòng)或在公共場(chǎng)合發(fā)表有悖于專家委員會(huì)決議的言論的。”我們建議，應(yīng)當(dāng)在專家委員會(huì)中設(shè)立專職委員，專職委員不得對(duì)外兼職，禁止其從事與職業(yè)無(wú)關(guān)的事務(wù)及取得報(bào)酬。

規(guī)范我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)科學(xué)顧問(wèn)行為的主要環(huán)節(jié)予以公開(kāi)化和透明化，使公眾充分認(rèn)識(shí)到食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作過(guò)程，對(duì)之予以信任和理解。同時(shí)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作處于社會(huì)監(jiān)督之下，可以防止科學(xué)顧問(wèn)受到利益集團(tuán)的控制而得出違背科學(xué)的評(píng)估結(jié)果，制約行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的恣意否定，遏制其不尊重科學(xué)的行為。

（三）建立同行專家的外部評(píng)審

我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的同行專家外部評(píng)審制度，以保障專家委員會(huì)對(duì)外同其他同行專家的交流溝通，豐富其科學(xué)知識(shí)，減少同行專家對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的質(zhì)疑，增強(qiáng)同行專家對(duì)科學(xué)顧問(wèn)的信任度。同行專家通過(guò)對(duì)專家委員會(huì)初步形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的匿名評(píng)審，可以發(fā)現(xiàn)并糾正其中可能存在的錯(cuò)誤或瑕疵，從而為評(píng)估機(jī)構(gòu)做出科學(xué)、準(zhǔn)確、權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果打下良好的基礎(chǔ)和提供有效的幫助。

（四）加強(qiáng)科學(xué)顧問(wèn)的責(zé)任追究

為了能夠保證科學(xué)顧問(wèn)恪盡職守，還應(yīng)當(dāng)設(shè)定責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)科學(xué)顧問(wèn)予以警示。我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)高度注意義務(wù)、忠實(shí)義務(wù)及提供正確信息的義務(wù)；違背有關(guān)義務(wù)的，不僅應(yīng)當(dāng)終止其委員資格，還可以通過(guò)黑名單設(shè)立，讓其承擔(dān)承聲譽(yù)責(zé)任。通過(guò)責(zé)任追究機(jī)制的建立，以保障食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家能夠嚴(yán)格要求自己，在科學(xué)范圍內(nèi)合法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，保證自身行為的公正、中立、科學(xué)與權(quán)威。

四、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公眾參與機(jī)制

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)科學(xué)認(rèn)知的過(guò)程，但由此認(rèn)為，“我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)純粹的專家行為”，[3]試圖以專家知識(shí)壟斷地位排除其他方面的知識(shí)進(jìn)入食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的可能性，必然遭遇我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值判斷多元化的挑戰(zhàn)。“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中科學(xué)與民主又不是截然分開(kāi)的，許多問(wèn)題也是事實(shí)與價(jià)值交織，因此實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)合尚需要建立審議民主下的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制?！盵4]我們認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估須兼顧科學(xué)化和價(jià)值多元化，不僅承認(rèn)專家知識(shí)所具有的科學(xué)與理性優(yōu)勢(shì)，也應(yīng)當(dāng)考慮到專家知識(shí)自身的模糊性與局限性，鑒于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)屬性及公眾知識(shí)帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)，公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有重大意義。食品安全法關(guān)于公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估雖然有所規(guī)定，但較為粗糙：第二十一條第二款規(guī)定，“經(jīng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，得出食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品不安全結(jié)論的，國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理等部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)立即向社會(huì)公告，告知消費(fèi)者停止食用或者使用，并采取相應(yīng)措施，確保該食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；需要制定、修訂相關(guān)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門立即制定、修訂”；第二十二條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、食品安全監(jiān)督管理信息，對(duì)食品安全狀況進(jìn)行綜合分析。對(duì)經(jīng)綜合分析表明可能具有較高程度安全風(fēng)險(xiǎn)的食品，國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示，并向社會(huì)公布”；第二十三條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開(kāi)的原則，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及新聞媒體等，就食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進(jìn)行交流溝通”。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有效機(jī)制，以破除各主體之間的信任危機(jī)，增強(qiáng)公眾對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的認(rèn)可和接受。

（一）規(guī)范評(píng)估信息的發(fā)布

評(píng)估信息向社會(huì)的公布和共享是公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提。被公布的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息應(yīng)當(dāng)符合以下要求：全程性，不僅食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果要公開(kāi)，過(guò)程也要公開(kāi)；易懂性，公開(kāi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息不僅同行專家驗(yàn)證，還應(yīng)當(dāng)便于公眾理解；重要性，對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的重要事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)予以特別強(qiáng)調(diào)，以免公眾被淹沒(méi)在食品安全的信息噪音之中。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的發(fā)布平臺(tái)，以更好地保障公眾的知情權(quán)。多元化的信息發(fā)布平臺(tái)可以滿足不同層次公眾的需求，保證公眾對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息的認(rèn)知，例如，在集貿(mào)市場(chǎng)或者大型超市等人流密集的地方建立不合格食品名單告示窗，設(shè)立電話查詢系統(tǒng)及食品質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)等多種信息披露手段，[5]還可以通過(guò)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、報(bào)紙、現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)、專家座談會(huì)或免費(fèi)熱線電話等形式來(lái)公布信息，讓公眾通過(guò)多種途徑可以查詢到可靠信息。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)交流的支撐制度

食品安全風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)交流評(píng)估可以防止個(gè)別專家借口專業(yè)判斷而恣意行為，通過(guò)專家與消費(fèi)者、利益相關(guān)主體的風(fēng)險(xiǎn)溝通、利益協(xié)調(diào)的雙向互動(dòng)，可以建構(gòu)專家與公眾之間的信任機(jī)制，確保評(píng)估結(jié)果的正確有效以及民主性，最終保護(hù)公眾的生命健康。

公眾是食品安全的最大利益相關(guān)者，讓公眾參與其中，可以更全面、及時(shí)了解食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，確保食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)能夠及早發(fā)現(xiàn)潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，增加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家的信息量，也可以加強(qiáng)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的理解，提升公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的信任度。食品安全法第二十三條規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)交流限于行政機(jī)關(guān)、評(píng)估機(jī)構(gòu)及其技術(shù)機(jī)構(gòu)與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及新聞媒體之間，公眾被排除在外，處于被動(dòng)和服從的位置，這背離我國(guó)食品安全工作的保障公眾生命健康的宗旨。在食品安全實(shí)踐中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心雖然開(kāi)展不定期的公眾開(kāi)放日活動(dòng)，但公眾以此種非制度化的方式參與進(jìn)來(lái)，人員偏少且停留于了解、觀摩的階段，并非實(shí)質(zhì)的公眾參與，效果并不顯著。我們建議，建立聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、消費(fèi)者交流會(huì)及專家討論會(huì)等多種渠道，保障公眾也能夠參與到食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)程。

我國(guó)還可以成立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估咨詢組，拓寬專家與公眾之間達(dá)成共識(shí)的渠道。由于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的復(fù)雜性和不確定性，單靠某一領(lǐng)域或者某一方面的專家進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是片面的、不科學(xué)的。咨詢組應(yīng)當(dāng)吸收不同領(lǐng)域、不同年齡階層的專家加入，組織專家研討會(huì)或聽(tīng)證會(huì)，討論過(guò)程應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，倘若遇到特殊問(wèn)題，還可以臨時(shí)追加公眾代表加入咨詢組，以便其參與討論。[6]

（三）建立公眾參與的激勵(lì)機(jī)制

公眾參與可以促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的良性運(yùn)行與科學(xué)發(fā)展，但作為權(quán)力資源的再分配，客觀上存在較多壁壘。為提高公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的積極性，應(yīng)當(dāng)建立有效的激勵(lì)機(jī)制，包括但不限于：加強(qiáng)對(duì)公眾參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的宣傳和教育，主觀上開(kāi)發(fā)公眾的參與意識(shí)，客觀上增強(qiáng)公眾表達(dá)自己意愿的能力；保障公眾能夠真正參與到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，充分表達(dá)自己的建議和意見(jiàn)，使之意識(shí)到參與的實(shí)際意義，實(shí)現(xiàn)公眾的話語(yǔ)權(quán)；強(qiáng)化公眾參與的法律效力，公眾在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中的意見(jiàn)、建議會(huì)應(yīng)當(dāng)受到充分重視，甚至寫入評(píng)估報(bào)告，作為決策的佐證材料；對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中表現(xiàn)突出的公眾，應(yīng)當(dāng)給予物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，形成一種氛圍，進(jìn)而達(dá)到一定的示范效應(yīng)。