《巴黎協(xié)定》碳交易機(jī)制新趨向?qū)χ袊奶魬?zhàn)與因應(yīng)

黨庶楓，曾文革

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044)

碳交易借市場(chǎng)之手，將減排責(zé)任分配于減排成本較低的一方，是促進(jìn)減排的經(jīng)濟(jì)手段。國際碳交易欲以發(fā)展中國家減排低成本潤滑發(fā)達(dá)國家量化減排義務(wù)，以克服發(fā)達(dá)國家因 “減排抑制發(fā)展”心理而在減排行動(dòng)上慣有的推脫與觀望態(tài)度，是促進(jìn)國家減排合作的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。在 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱 《公約》)最初的 “經(jīng)濟(jì)性減緩”規(guī)范依據(jù)下， 《京都議定書》(以下簡(jiǎn)稱 《議定書》)以國際排放交易機(jī)制、清潔發(fā)展機(jī)制及聯(lián)合履約機(jī)制首創(chuàng)國際碳交易機(jī)制。2015年 《巴黎協(xié)定》(以下稱 《協(xié)定》)建立了新碳交易機(jī)制，具體的規(guī)則與程序尚未形成，締約方也各執(zhí)一詞。 《協(xié)定》碳交易規(guī)范與締約方的意見交鋒已顯現(xiàn)后巴黎時(shí)代國際碳交易新趨向。新趨向?qū)χ袊蟀屠钑r(shí)代的國際碳交易合作形成新挑戰(zhàn)。國際碳市場(chǎng)之風(fēng)云變動(dòng)恰逢中國時(shí)下熱鬧非凡的中國碳市場(chǎng)構(gòu)建，這一體現(xiàn)中國積極因應(yīng)氣候變化形象之舉必然引發(fā)中國如何參與新碳交易機(jī)制之問。京都時(shí)代，中國淪為碳交易鏈條的低端供應(yīng)者。后 《巴黎協(xié)定》時(shí)代，全國碳市場(chǎng)能否助力中國爭(zhēng)奪碳交易經(jīng)濟(jì)利益，為此，需要的制度完善與戰(zhàn)略謀劃值得分析。

1 《巴黎協(xié)定》碳交易機(jī)制的內(nèi)涵及不確定性

《巴黎協(xié)定》以減緩成果國際轉(zhuǎn)讓與新核證機(jī)制確立了新的國際碳交易機(jī)制。然 《協(xié)定》規(guī)范表達(dá)簡(jiǎn)潔，新機(jī)制之結(jié)構(gòu)與形態(tài)的不確定性尚存。

1.1 《巴黎協(xié)定》碳交易機(jī)制的內(nèi)涵

(1)國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制。 《協(xié)定》第6.2條明確 “締約方在自愿基礎(chǔ)上采取合作方法，以轉(zhuǎn)讓減緩成果履行自主貢獻(xiàn)”，是為國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制。首先，轉(zhuǎn)讓自愿。國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制是輔助國家履行自主承諾的市場(chǎng)機(jī)制的合作。因而，作為國際合作，轉(zhuǎn)讓并不因締約方接受 《協(xié)定》而強(qiáng)行適用，即 “轉(zhuǎn)讓自愿”，是 《協(xié)定》開宗明義強(qiáng)調(diào)國際轉(zhuǎn)讓的 “自愿合作”的內(nèi)涵之一。其次，形式自愿。國際轉(zhuǎn)讓運(yùn)行的形式與途徑依賴締約方自發(fā)的選擇與創(chuàng)建。國家自主創(chuàng)建國內(nèi)碳交易機(jī)制還是借助區(qū)域交易機(jī)制甚至國際交易機(jī)制行國際轉(zhuǎn)讓事宜全憑締約方自愿， 《協(xié)定》并不強(qiáng)求締約方創(chuàng)建國內(nèi)碳交易機(jī)制，此即 “形式自愿”，是國際轉(zhuǎn)讓 “自愿合作”的內(nèi)涵之二。最后，國際指導(dǎo)。為保障環(huán)境完整性，避免雙重核算，凡參與國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制，在透明治理與穩(wěn)健核算上需遵循締約方大會(huì)的指導(dǎo)。

(2) 《協(xié)定》第6.4條創(chuàng)建了新核證機(jī)制。新核證機(jī)制與清潔發(fā)展機(jī)制有異曲同工之處。首先，減緩活動(dòng)。在運(yùn)作形式上，新核證機(jī)制以東道方受益的減緩活動(dòng)開展。其次，抵消與轉(zhuǎn)讓。減緩活動(dòng)產(chǎn)生的 “減排”經(jīng) “額外性”的核查與認(rèn)證后，可用以抵消本國自主承諾，亦可轉(zhuǎn)讓用以抵消他國承諾。再次，公私參與。在適用主體上，鼓勵(lì)公私實(shí)體參與，但應(yīng)獲得締約方授權(quán)。最后，頂層監(jiān)管。新核證機(jī)制應(yīng)受締約方大會(huì)指定機(jī)構(gòu)監(jiān)督。

1.2 新碳交易機(jī)制的不確定性

(1)國際轉(zhuǎn)讓減緩成果的不確定性。①減緩成果的內(nèi)涵不明。減緩成果的內(nèi)涵影響著國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制的形態(tài)。其一，國際排放權(quán)交易機(jī)制。若減緩成果由締約方大會(huì)創(chuàng)設(shè)與分配，將產(chǎn)生形同 “分配數(shù)量單位”的統(tǒng)一排放權(quán)，如此形成的自然是國際排放權(quán)交易。其二，核證交易機(jī)制。若減緩成果由國際機(jī)構(gòu)簽發(fā)，即締約方國內(nèi)減緩措施產(chǎn)生的減排經(jīng)核證轉(zhuǎn)化為特定信用單位方可轉(zhuǎn)讓，如此便形成核證交易機(jī)制。其三，國家間碳交易。若減緩成果不再頂層創(chuàng)設(shè)，全憑締約方自主界定，意味著流通于國家和區(qū)域碳市場(chǎng)的各類排放配額與核證單位均可視為 “減緩成果”。如此形成的是國家間碳交易機(jī)制，亦即國家或區(qū)域碳市場(chǎng)連接后的跨地區(qū)碳交易，交易對(duì)象將包括國際機(jī)構(gòu)簽發(fā)的核證信用單位，以及國家認(rèn)可的配額與信用。②國際轉(zhuǎn)讓的限定條件不明。因締約方爭(zhēng)議，《協(xié)定》并未對(duì)參與方有任何條件限定。瑞士等國堅(jiān)持轉(zhuǎn)讓的減緩成果需要碳當(dāng)量的量化，以保障環(huán)境完整性[1]。獨(dú)立拉丁美洲和加勒比國家聯(lián)盟認(rèn)為量化的減緩成果應(yīng)轉(zhuǎn)化為通用的排放單位，有利于治理的透明度[2]。大多數(shù)未承諾量化減排目標(biāo)的國家產(chǎn)生的減緩成果非經(jīng)核證難以量化，如此，能夠適用國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制的國家仍是少數(shù)。正如新加坡提案所言，減緩成果限于特定形式國家自主貢獻(xiàn)會(huì)違背《協(xié)定》促進(jìn)普遍參與的初衷[3]。小島國家聯(lián)盟提出國際轉(zhuǎn)讓減緩成果應(yīng)包括《協(xié)定》6.4條核證機(jī)制析出的減排，保障發(fā)展中締約方的參與[4]。

(2)核證機(jī)制的不確定性。①核證機(jī)制與國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制的關(guān)系。核證機(jī)制下的減排量可以轉(zhuǎn)讓第三方抵消減排義務(wù)，這一 “轉(zhuǎn)讓”與國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制有何關(guān)聯(lián)，這一問題應(yīng)追問核證機(jī)制析出的 “減排量”與 “減緩成果”有何關(guān)系。若 “減排量”是 “減緩成果”的一種，則核證機(jī)制下的減排量轉(zhuǎn)讓適用國際轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。反之，核證機(jī)制與國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制相互獨(dú)立。②核證機(jī)制模式不清。 《協(xié)定》關(guān)于核證機(jī)制的合作形式，并未借用 《議定書》核證機(jī)制中 “項(xiàng)目活動(dòng)”的規(guī)范表達(dá)，而使用了更為模糊的 “減緩活動(dòng)”。這一細(xì)微差異背后其實(shí)大有文章。 《協(xié)定》通過前后，核證機(jī)制模式異變正在締約方提案中上演。不少締約方直指?jìng)鹘y(tǒng) “項(xiàng)目核證機(jī)制”之弊，提出 “部門核證機(jī)制”。前者就特定部門核證機(jī)制存在兩種類型，全球部門核證機(jī)制與國家部門核證機(jī)制。前者部門在全球?qū)用嬖O(shè)定統(tǒng)一的排放基準(zhǔn)線，后者則考慮到同一部門在不同國家的情形殊異，允許國家劃定不同的部門基線[5]?；鶞?zhǔn)線的劃定是項(xiàng)目核證機(jī)制與部門核證機(jī)制的差異，前者以 “項(xiàng)目”為單位 “一案一劃”，后者以 “行業(yè)部門”為單位整體劃定基線。

2 《巴黎協(xié)定》碳交易機(jī)制的新趨向

誠然，新碳交易機(jī)制的治理模式和運(yùn)行規(guī)則尚未塵埃落定。然透過 《協(xié)定》之規(guī)范與締約方提案，后巴黎時(shí)代碳交易機(jī)制的新趨向亦可窺見一二。

2.1 國際碳排放權(quán)交易機(jī)制的消亡

《協(xié)定》明確締約方之間自愿轉(zhuǎn)讓減緩成果履行自主貢獻(xiàn)，如此，減緩成果能否作為國際排放權(quán)，國際轉(zhuǎn)讓減緩成果是否就是國際排放權(quán)交易， 《協(xié)定》對(duì)此未置可否。然而， 《協(xié)定》之履約模式已變，決定了國際排放權(quán)難存，進(jìn)而國際排放權(quán)交易不可行。

(1)多元減緩成果難以轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一國際排放權(quán)。減緩成果是一國以任何形式的減緩活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的碳排放減量，它可以產(chǎn)生于一項(xiàng)減排項(xiàng)目，也可以來自于一項(xiàng)減排政策[6]。 《協(xié)定》并未界定可轉(zhuǎn)讓的減緩成果類型。2017年波恩氣候大會(huì)期間，締約方就可轉(zhuǎn)讓的減緩成果范圍存在爭(zhēng)議，一些締約方堅(jiān)持只有來自于國家自主貢獻(xiàn)的減緩成果才可轉(zhuǎn)讓，另一些則認(rèn)為應(yīng)允許國家自主貢獻(xiàn)之外的減緩成果轉(zhuǎn)讓[7]。然而，國家自主貢獻(xiàn)在內(nèi)容上并無統(tǒng)一要求，已提交的自主貢獻(xiàn)亦是形式多樣，種類繁雜，包括絕對(duì)量目標(biāo)、低于通常商業(yè)模式、碳強(qiáng)度目標(biāo)、峰值目標(biāo)、政策與行動(dòng)以及其他類型。如此，即便將可轉(zhuǎn)讓的 “減緩成果”限定于各國自主貢獻(xiàn)，其范圍將極為廣泛。是故， “減緩成果”或許可以轉(zhuǎn)化為 “一籃子”排放單位，在范圍上包括目前流通的國際或國家排放單位以及未來締約方會(huì)議附屬機(jī)構(gòu)或締約方確立的排放單位，但卻難以形成統(tǒng)一的國際排放權(quán)。

(2)國際排放權(quán)的法律基礎(chǔ)不存。 《議定書》中國際排放交易機(jī)制以 “分配數(shù)量單位”作為國際排放權(quán)，其源于締約方大會(huì)依據(jù) 《議定書》附件的減排承諾授權(quán)和分配。無論量化減排承諾還是排放權(quán)均有法律約束力的規(guī)范為基礎(chǔ)。反觀國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制，減緩成果并無國際條約或決議明確，國家自主貢獻(xiàn)亦非條約的組成部分，本質(zhì)上是締約方的國家減緩行動(dòng)計(jì)劃，并不具有法律拘束力[8]。而且， 《協(xié)定》甚至未對(duì)締約方履行國家自主貢獻(xiàn)課以任何法律義務(wù)[9]。是故，國家自主貢獻(xiàn)這一表達(dá)政治意向的文件析出的所謂減緩成果的法律屬性令人質(zhì)疑。如此，法律基礎(chǔ)不存則排放權(quán)不立。

(3)轉(zhuǎn)讓減緩成果生成的 “去中心化”。 《議定書》之國際排放交易實(shí)為總量交易機(jī)制。在特定履約期內(nèi)，總量目標(biāo)不變，依據(jù)目標(biāo)創(chuàng)設(shè)的配額總量不變。因而，借助價(jià)格機(jī)制分?jǐn)倻p排義務(wù)的國際排放交易實(shí)為總量交易機(jī)制。反觀國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制， 《協(xié)定》不設(shè)強(qiáng)制減排義務(wù)，則總量管制闕如，減緩成果由一國國內(nèi)減緩活動(dòng) “自下”而生，碳配額亦無總量約束。如此形成的毋寧是 “去國際中心化”的國家間碳交易，與 《議定書》 “自上而下”的排放權(quán)交易相去甚遠(yuǎn)。

2.2 核證機(jī)制的 “部門化”

部門核證機(jī)制源于項(xiàng)目核證機(jī)制的靈活性之弊，其在國際談判中由來已久，并被越來越多的締約方支持。后京都時(shí)代項(xiàng)目核證機(jī)制積弊凸顯。首先，核證項(xiàng)目成為利益交換的投資工具，因投資的環(huán)境、成本與回報(bào)不同，減排項(xiàng)目的投資出現(xiàn)了地域失衡與行業(yè)偏差[10]。其次，核證信用機(jī)制的效率低下。核證項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、創(chuàng)建、申請(qǐng),直至批準(zhǔn)和實(shí)施，期間繁復(fù)的行政費(fèi)用與龐雜的交易成本[11]，以及項(xiàng)目運(yùn)作中因腐敗產(chǎn)生的投入與減緩效益不成比例均掣肘核證機(jī)制的運(yùn)作效率[12]。最后，無效減緩的陰影。發(fā)展中國家缺乏減排目標(biāo)和排放約束，助長了投資者與東道方企業(yè)惡意串通偽造基準(zhǔn)線的投機(jī)之風(fēng)[13]，減排項(xiàng)目反而引發(fā)排放增量，威脅長期的環(huán)境效益。部門核證機(jī)制在一定程度上可消除項(xiàng)目核證機(jī)制的靈活性弊端。首先，部門核證的基線不再由投資方依據(jù)項(xiàng)目類型選擇或創(chuàng)設(shè)，而由國際組織或國家機(jī)構(gòu)統(tǒng)一劃定，有助于遏制企業(yè)偽造基線的情形。其次，部門基線的劃定將綜合部門整體排放表現(xiàn)(包括同一部門下減排表現(xiàn)良好的企業(yè)與不良排放的企業(yè))，將修正項(xiàng)目基線只評(píng)估排放表現(xiàn)良好企業(yè)，而忽視部門下企業(yè)表現(xiàn)欠佳的 “以偏概全”，在環(huán)境有效性上更為有力[14]。再次，部門核證機(jī)制有利于牽引投資圍繞部門或行業(yè)開展減緩活動(dòng)，諸如化石能源等一些以往很難吸引投資的行業(yè)將在更大范圍的部門減緩活動(dòng)中獲取資助，可緩解項(xiàng)目機(jī)制下的行業(yè)偏差。最后，部門基線的設(shè)定在技術(shù)與程序上相比項(xiàng)目基線更為簡(jiǎn)化，將為投資者節(jié)約交易費(fèi)用[14]，可激勵(lì)投資熱情，活躍減緩活動(dòng)。

部門核證機(jī)制由歐盟最先提出，最初設(shè)想是發(fā)展中國家在國內(nèi)部門層面設(shè)立排放基準(zhǔn)線，低于基準(zhǔn)線的排放可以獲得核證信用，超過基準(zhǔn)線的排放也無需受罰，因而又被稱為 “無損”部門核證機(jī)制[15]，正因?yàn)?“無損”而被發(fā)展中國家默認(rèn)。2009年 “長期合作行動(dòng)問題特設(shè)工作組”擬定 “部門核證機(jī)制”為促進(jìn)廣泛經(jīng)濟(jì)部門適合國家減緩行動(dòng)的手段之一。2013年締約方大會(huì)附屬科技咨詢機(jī)構(gòu)SBSTA指出在技術(shù)設(shè)計(jì)上，新的核證機(jī)制可以允許參與的締約方選擇基于特定項(xiàng)目或部門層面的行動(dòng)，以促進(jìn)更廣泛經(jīng)濟(jì)部門的減緩，預(yù)言新核證機(jī)制將兼采項(xiàng)目與部門運(yùn)作模式。繼SBSTA表明立場(chǎng)后，締約方爭(zhēng)議上演有堅(jiān)持項(xiàng)目模式的保守派，諸如巴西[16]有主張部門模式的激進(jìn)派，挪威有堅(jiān)持從項(xiàng)目到部門漸進(jìn)過渡的審慎派，諸如小島國家聯(lián)盟[17]。其他大多數(shù)提案國贊成兩者兼有，諸如歐盟[18]等?？傊?，支持部門模式的國家占據(jù)多數(shù)。國際碳交易機(jī)制對(duì)締約方是自愿開放的，既然參與和適用自愿，且不伴隨著強(qiáng)制義務(wù)，國家并不會(huì)在談判中竭力反對(duì)。因此，即便那些保守者，對(duì)于部門核證機(jī)制也并未明確反對(duì)。

3 《巴黎協(xié)定》碳交易機(jī)制新趨向?qū)χ袊奶魬?zhàn)

國際碳交易的變革產(chǎn)生的首要問題是中國碳交易中經(jīng)濟(jì)利益的保障，能否改變中國在國際碳市場(chǎng)中 “低端供應(yīng)者”角色。國際碳交易的 “去國際中心化”將推動(dòng)碳市場(chǎng)的區(qū)域連接，中國連接碳市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)遇并存，且部門核證機(jī)制之變帶來中國的戰(zhàn)略與制度挑戰(zhàn)。

3.1 對(duì)碳交易經(jīng)濟(jì)利益的影響

國際氣候治理愈發(fā)成為各國爭(zhēng)奪話語權(quán)、尋求利益擴(kuò)張之地，而這一點(diǎn)在國際碳交易中尤為明顯。碳交易在實(shí)踐中充斥著商業(yè)利益。碳市場(chǎng)從誕生之初頗受投資者抵制到如今的劇情反轉(zhuǎn)之根源在于，碳交易為投資者和銀行家建立了 “投資—利潤—增長”的新循環(huán)[19]。對(duì)國家而言，市場(chǎng)機(jī)制引入氣候協(xié)定，國家由純粹的主權(quán)者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的行動(dòng)者[20]，為國家開辟了利益擴(kuò)張的新領(lǐng)域。因此，國際碳交易吸引國家耳目的實(shí)質(zhì)是其衍生的經(jīng)濟(jì)利益。特別是在低碳經(jīng)濟(jì)彌漫全球的當(dāng)下，碳交易逐漸成為大國影響國際經(jīng)濟(jì)局勢(shì)的實(shí)力。

后京都時(shí)代，中國在國際碳交易中長期受西方大國支配[21]。中國雖在CDM交易中獨(dú)占鰲頭，但實(shí)則西方國家牢牢掌握碳定價(jià)權(quán)，中國碳交易經(jīng)濟(jì)利益無從保障。國家碳市場(chǎng)缺位導(dǎo)致信息資訊匱乏、公開磋商渠道閉塞、碳價(jià)信號(hào)不能反映，國內(nèi)企業(yè)在國際碳交易中常常不能公平分享CDM的經(jīng)濟(jì)利益[22]。整個(gè)京都時(shí)代，中國作為全球CERs最大賣方，大量出售廉價(jià)配額，成為國際碳市場(chǎng)上 “待宰的羔羊”。 《協(xié)定》之國際轉(zhuǎn)讓機(jī)制的 “去國際中心化”將活躍國家間的減緩項(xiàng)目合作，激活全球碳經(jīng)濟(jì)利益鏈。此一背景下為創(chuàng)造碳內(nèi)需的全國碳市場(chǎng)是否有能力保障碳交易的經(jīng)濟(jì)利益，一改中國在CDM中的劣勢(shì)地位，很大程度上取決于全國碳市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)行。

3.2 連接碳市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇

《巴黎協(xié)定》碳交易機(jī)制帶來了中國連接碳市場(chǎng)的戰(zhàn)略與制度挑戰(zhàn)。

(1) 《協(xié)定》第6.4條市場(chǎng)機(jī)制的連接。京都時(shí)代，中國通過與CDM對(duì)接，進(jìn)而與 《議定書》附件一國家建立了單向市場(chǎng)連接，即CDM在中國境內(nèi)產(chǎn)生的排放信用可轉(zhuǎn)讓附件一國家抵消減排義務(wù)。 《協(xié)定》第6.4條新市場(chǎng)機(jī)制同樣允許減緩成果的轉(zhuǎn)讓與抵消，卻不再限定轉(zhuǎn)讓主體與受讓資格，無疑會(huì)對(duì)國家間雙向的碳市場(chǎng)連接打開窗口。對(duì)中國而言，連接新市場(chǎng)機(jī)制將會(huì)改變其在CDM下凈賣方的身份，建立與其他締約方的雙向市場(chǎng)連接。若選擇連接新核證機(jī)制，必然有利于牽引發(fā)達(dá)國家低碳投資與技術(shù)，但同時(shí)也會(huì)對(duì)國內(nèi)低碳投資者入駐其他國家打開方便之門。

(2) 《協(xié)定》第6.2條下的中國雙邊或多邊碳市場(chǎng)連接。國家和區(qū)域碳交易規(guī)則與程序差異會(huì)對(duì)跨國轉(zhuǎn)讓帶來不小的交易費(fèi)用[23]，令投資者望而卻步。國際轉(zhuǎn)讓需要借助碳市場(chǎng)連接提高效率，故而會(huì)促進(jìn)碳市場(chǎng)連接。已提交的國家自主貢獻(xiàn)顯示，過半數(shù)締約方計(jì)劃或正在考慮利用市場(chǎng)機(jī)制，包括國際、區(qū)域和國家碳交易機(jī)制。其中，那些聲明適用 《協(xié)定》新核證機(jī)制的國家將形成間接的市場(chǎng)連接，其中不少將成為多邊市場(chǎng)連接的潛在主體。中國需要積極探索碳市場(chǎng)連接，否則待其他國家和區(qū)域碳市場(chǎng)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合之勢(shì)形成，中國碳市場(chǎng)恐被邊緣化。然而，連接碳市場(chǎng)，需謀定而后動(dòng)，貿(mào)然連接碳市場(chǎng)不僅會(huì)增加國家碳市場(chǎng)的管控風(fēng)險(xiǎn)[24]，而且，會(huì)因?yàn)樘純r(jià)過低再度淪為碳交易鏈上的低端供應(yīng)方。

3.3 部門核證機(jī)制的挑戰(zhàn)

中國面臨參與部門核證機(jī)制的能力和制度挑戰(zhàn)。首先，參與部門核證機(jī)制的能力障礙。部門核證機(jī)制的基線模式存在三種設(shè)計(jì)，絕對(duì)減排基準(zhǔn)、排放強(qiáng)度基準(zhǔn)以及排放政策基準(zhǔn)。第一種模式下，低于事先確定的絕對(duì)減排基準(zhǔn)值可獲得減排信用，中國接受這一模式的主要障礙在于絕對(duì)減排目標(biāo)的確立。排放強(qiáng)度基準(zhǔn)則要求部門 “碳強(qiáng)度”目標(biāo)，即單位GDP排放目標(biāo)。排放政策基準(zhǔn)則允許一國國內(nèi)產(chǎn)生減排效應(yīng)的部門與行業(yè)政策經(jīng)核證獲取減排信用。相比之下，后兩種模式較為靈活，但也考驗(yàn)著一國部門排放可監(jiān)測(cè)、可量化、可核查的能力建設(shè)。其次，部門核證機(jī)制的制度挑戰(zhàn)，包括部門排放水平的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查體系，部門核證項(xiàng)目的審批、運(yùn)行、信息披露與監(jiān)管，以及減排信用的管理。

4 中國對(duì)新趨向挑戰(zhàn)的因應(yīng)

碳交易開辟了新的經(jīng)濟(jì)利益博弈空間，國家爭(zhēng)先搶奪碳定價(jià)權(quán)以占據(jù)價(jià)格優(yōu)勢(shì)，一些有著開放有序碳交易平臺(tái)和相當(dāng)國際市場(chǎng)份額的國家就會(huì)脫穎而出。中國要維護(hù)碳交易經(jīng)濟(jì)利益，需要規(guī)則軟實(shí)力和市場(chǎng)占有率。

4.1 完善國家碳交易秩序

規(guī)則軟實(shí)力即穩(wěn)健的國家碳交易秩序，可聚攏投資力量，保障市場(chǎng)流動(dòng)性。在國際層面，一國唯擁有規(guī)則軟實(shí)力，才有可能爭(zhēng)得話語權(quán)。穩(wěn)健的碳市場(chǎng)需要避免權(quán)力不當(dāng)干預(yù)、透明度以及監(jiān)管體系的法律保障。

(1)權(quán)力不當(dāng)干預(yù)。一方面，消除權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)。全國碳市場(chǎng)在發(fā)電行業(yè)先行開展，但中國一直以來的電價(jià)管控會(huì)抑制碳減排成本通過碳交易由發(fā)電側(cè)向用電側(cè)的傳導(dǎo)，增加發(fā)電企業(yè)的成本，用戶反而不會(huì)受到節(jié)能的激勵(lì)和約束[25]。對(duì)此，電價(jià)市場(chǎng)化應(yīng)在與碳市場(chǎng)協(xié)調(diào)中迅速推進(jìn)；另一方面，權(quán)力對(duì)監(jiān)督與執(zhí)法的不當(dāng)干預(yù)。碳交易離不開有力的履約監(jiān)管與懲處，而發(fā)改委作為碳交易的主管部門，在履約監(jiān)管與懲處上不免因其更甚的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能而弱化。十九大國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，新組建的生態(tài)環(huán)境部將代替發(fā)改委成為碳市場(chǎng)的主管機(jī)關(guān)，有助于強(qiáng)化企業(yè)履約監(jiān)管。但環(huán)保機(jī)構(gòu)的人事、財(cái)政不獨(dú)立產(chǎn)生的環(huán)保執(zhí)法 “軟骨頭”之頑疾[26]仍會(huì)使得碳交易的履約監(jiān)管暴露在更加強(qiáng)勢(shì)的公權(quán)力之下。對(duì)此，加強(qiáng)中央對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的垂直管理，利于消除其監(jiān)督與執(zhí)法權(quán)受不當(dāng)權(quán)力干預(yù)。

(2)監(jiān)管體系。碳市場(chǎng)參與主體包括交易主體、服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府部門，繁雜的主體決定了錯(cuò)綜復(fù)雜的監(jiān)管。首先，多部門協(xié)同監(jiān)管。交易主體欺詐、賄賂等不法行為與服務(wù)機(jī)構(gòu)串通、操縱等違規(guī)活動(dòng)需要碳交易主管機(jī)關(guān)會(huì)同證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等部門協(xié)同監(jiān)管。其次，事前、事中與事后的全面監(jiān)管。事前監(jiān)管包括對(duì)交易主體的信息披露的監(jiān)管，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的要求。事中事后監(jiān)管包括對(duì)交易主體的交易活動(dòng)、配額清繳的監(jiān)管，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的評(píng)估。最后，結(jié)合政府、第三方機(jī)構(gòu)以及社會(huì)監(jiān)督。交易主體排放信息監(jiān)管需依賴第三方機(jī)構(gòu)核查，但政府亦應(yīng)組織科研院所不定期抽查、復(fù)查，還應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)開展自行監(jiān)測(cè)和信息公開，利于社會(huì)監(jiān)督。對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督依賴政府部門建立的信用管理體系，也可憑借環(huán)保組織、媒體的曝光與社會(huì)公眾的檢舉揭發(fā)。

(3)碳市場(chǎng)透明度。一方面，企業(yè)碳交易信息不披露或不真實(shí)。企業(yè)碳交易信息包括排放報(bào)告、監(jiān)測(cè)計(jì)劃、核查報(bào)告。 “采取排放權(quán)交易行動(dòng)，真實(shí)的數(shù)據(jù)尤為必要，以便清楚如何定價(jià)”[27]，慣常的污染數(shù)據(jù)造假加重了公權(quán)力對(duì)有效碳價(jià)的扭曲，從而制約碳市場(chǎng)的效率。 《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》(下稱 《條例》)應(yīng)當(dāng)明確企業(yè)的信息披露義務(wù)以及怠于履行的法律責(zé)任；另一方面，政府部門是碳交易信息的樞紐，政府信息公開更能體現(xiàn)碳市場(chǎng)透明度的深度與質(zhì)量。 《條例》應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展政府信息公開范圍，并另以 “實(shí)施細(xì)則”明確政府信息公開的責(zé)任分工。

4.2 碳市場(chǎng)連接的步伐

碳市場(chǎng)連接可以增加本國配額的流動(dòng)性，提高市場(chǎng)占有率，提升國家碳市場(chǎng)的影響力和話語權(quán)。中國碳市場(chǎng)連接需分步驟進(jìn)行。①碳市場(chǎng)連接的儲(chǔ)備期。2020年前，全國碳市場(chǎng)處于制度創(chuàng)建期，中國應(yīng)借助雙邊或多邊合作來完善制度與能力建設(shè)。諸如，中國現(xiàn)階段正在進(jìn)行的中德碳交易能力建設(shè)項(xiàng)目、中歐碳交易合作，以及 “國際碳行動(dòng)伙伴關(guān)系”與 “市場(chǎng)準(zhǔn)備伙伴關(guān)系”等多邊合作的參與。②間接的碳市場(chǎng)連接。全國碳市場(chǎng)第一階段不考慮納入抵消信用，因而，連接 《協(xié)定》6.4條新市場(chǎng)機(jī)制最早也將在2020年后。中國連接新市場(chǎng)機(jī)制意味著與適用該機(jī)制的其他國家形成間接的市場(chǎng)連接，可以為雙邊連接奠定基礎(chǔ)。間接連接應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，同時(shí)，為避免國內(nèi)低碳投資力量流失，減排信用賤賣，沖擊國內(nèi)碳市場(chǎng)，新市場(chǎng)機(jī)制下生成的減排信用交易需有所限定。③直接的碳市場(chǎng)連接。直接連接對(duì)雙方的制度兼容有著很高要求，特別是總量控制模式(絕對(duì)減排或碳強(qiáng)度)。目前已建立市場(chǎng)連接的 “歐盟與瑞士”、 “加利福尼亞—魁北克—安大略”均奉行絕對(duì)減排的總量控制。中國直至2030年排放峰值前都將采用碳強(qiáng)度總量控制，因此，中國與此類發(fā)達(dá)區(qū)域碳市場(chǎng)的直接連接需考慮改變總量控制模式。此外，中國碳市場(chǎng)松軟的監(jiān)督與執(zhí)法將構(gòu)成連接此類區(qū)域碳市場(chǎng)的障礙。諸如，加拿大魁北克碳交易機(jī)制要求連接對(duì)象在交易監(jiān)管和執(zhí)法上應(yīng)有著至少不低于魁北克碳市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)。④碳交易俱樂部。為避免西方大國碳市場(chǎng)區(qū)域連接，形成碳交易俱樂部，徹底邊緣化中國。尋求加入多邊碳市場(chǎng)連接尤為必要。一方面，中國可以尋求以觀察國的身份參與西方國家未來可能形成的 “碳交易俱樂部”，諸如G7下創(chuàng)建的 “碳市場(chǎng)平臺(tái)”與云集眾多碳市場(chǎng)強(qiáng)國的 “碳價(jià)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟”。這不僅對(duì)中國碳交易制度有所裨益，亦會(huì)化解多邊談判中的各方的利益沖突；另一方面，中國亦可以與印度、巴西、南非等潛在的碳交易行動(dòng)者共同開展碳價(jià)論壇等非正式對(duì)話，若此類國家建立碳交易機(jī)制，中國與其建立市場(chǎng)連接可能難度較小。

4.3 部門核證機(jī)制的制度儲(chǔ)備

部門核證機(jī)制代表著核證機(jī)制未來發(fā)展方向，中國需盡早有制度和能力上的準(zhǔn)備。部門核證機(jī)制的規(guī)則與程序仍不明確，現(xiàn)階段唯一確定的是新機(jī)制在環(huán)境完整性上有著更高要求， 《協(xié)定》三令五申 “避免雙重核算”，即減緩成果轉(zhuǎn)讓國與受讓國不得重復(fù)使用同一項(xiàng)減緩成果抵消自主承諾。部門核證機(jī)制下，締約方要設(shè)立部門排放基準(zhǔn)線，任何低于基準(zhǔn)線的減排量可轉(zhuǎn)讓他方履約。而部門基準(zhǔn)線依據(jù)一國自主承諾推算設(shè)定，因此，部門核證信用交易影響著一國自主承諾。避免雙重核算要以國家自主承諾與核證信用交易可測(cè)量、核查、報(bào)告為前提。為此，中國需朝如下兩個(gè)方向努力：首先，國家自主貢獻(xiàn)需可測(cè)量，締約方形式各異的自主承諾唯有轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一的 “碳當(dāng)量”形式，才可劃定部門基線，才可計(jì)量核證信用的轉(zhuǎn)讓對(duì)自主承諾的影響。因此，中國 “碳強(qiáng)度”形式的自主承諾需考慮轉(zhuǎn)化為絕對(duì)排放值，制定國家溫室氣體排放清單。其次，國內(nèi)溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)、核查與報(bào)告缺乏監(jiān)管，虛假數(shù)據(jù)、不實(shí)核查導(dǎo)致核證項(xiàng)目濫觴，環(huán)境完整性得不到保障。中國應(yīng)建立監(jiān)測(cè)的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及核查與報(bào)告的監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)、核查與報(bào)告接軌國際標(biāo)準(zhǔn)。

5 結(jié)語

后巴黎時(shí)代國際碳交易的結(jié)構(gòu)形態(tài)在 《巴黎協(xié)定》框架式規(guī)范下不甚明朗，也產(chǎn)生了碳交易機(jī)制是否淡出國際氣候治理體系之疑慮。誠然，新碳交易機(jī)制的治理模式和基線類型因締約方爭(zhēng)議而未能敲定，碳交易機(jī)制的形態(tài)亦因規(guī)范疑義不甚明晰。但 《協(xié)定》規(guī)范與締約方提案仍顯現(xiàn)碳交易機(jī)制新趨向。 《協(xié)定》終結(jié)了 《議定書》的國際排放權(quán)交易，代之以 “去國際中心化”的減緩成果國際轉(zhuǎn)讓。核證機(jī)制突顯模式異變，在 “項(xiàng)目核證機(jī)制”之外， “部門核證機(jī)制”備受締約方青睞。后京都時(shí)代，國家碳市場(chǎng)不斷新立，并初顯連接態(tài)勢(shì)。新碳交易機(jī)制更為碳市場(chǎng)連接注入動(dòng)力。中國長期在國際碳交易中受制于人，規(guī)則話語權(quán)之羸弱難以改變。如今，中國碳市場(chǎng)體量之巨為投資者炙手可熱，但這與其制度遲滯、經(jīng)驗(yàn)不足不相匹配。長此以往，中國碳市場(chǎng)恐遭受蠶食鯨吞，經(jīng)濟(jì)利益亦難以共享。因此，促進(jìn)全國碳市場(chǎng)的有序治理與穩(wěn)健運(yùn)行。監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查規(guī)則的統(tǒng)一、配額公平分配與有效管理、有限的靈活履約與有力的違約懲罰。碳交易中的配額分配、交易、懲罰、監(jiān)督環(huán)環(huán)相扣，當(dāng)中需要強(qiáng)化信息披露與透明治理，以及權(quán)力干預(yù)和市場(chǎng)自由清晰的法律劃界。既要防止排放約束不足損及有效減緩，碳交易淪為牟利工具，又要避免不正當(dāng)干預(yù)傷及交易熱情，滋養(yǎng)權(quán)力尋租，影響碳市場(chǎng)運(yùn)行效率。同時(shí)，按照全國碳市場(chǎng)的完備節(jié)奏，尋求國際市場(chǎng)連接，逐步摸索部門核證機(jī)制。